乡村公交建设“最后一公里”的困境及对策研究——基于对Z县的实证分析

唐晨

（华中科技大学公共管理学，湖北 武汉 430074）

在“十三五”规划中，中央提出要全面建成小康社会，实现农村经济的繁荣，努力缩小城市和乡村发展差距，推进城乡融合发展。而发展农村经济，推进城乡发展一体化，必然离不开农村的公共交通建设，农村的公交建设是打破城乡隔膜，发展农村经济的关键路径[2]。在国家政策的支持下，全国各地开始大力发展镇村公交，村村公交。随着乡村公交建设的普及，其在对农村经济发展的推动方面起到了一定的作用，然而，在乡村公交建设中，仍存在着许多困难和问题，如公交运营成本大，收益低；市场需求较小，上座率低；乡村布局分散，公交路线不完善等。

1 Z县乡村公交建设的基本情况

在Z县的通村公交正式运营之前，乘坐微型“面的”是当地村民的主要出行方式，在一定时期内满足了城乡居民的出行需求，但也暴露出许多问题，如：经营主体多，不利于监管；经营不规范，影响城乡交通秩序；车辆性能差，安全隐患大等问题，这样的客运市场根本不能满足群众出行的需要。

面对Z县客运市场出现的种种问题，当地政府决定大力推行乡村公交的建设。在公交的投资运营方面，当地政府采取“政府参与、公司化经营”机制，通过公开招标的方式来引导社会的投资。在公交建成初期，Z县客运市场呈现着“城乡公交”和“微型客运”并存的局面，由于公交建成初期运营线路单一以及村民的出行习惯等原因，存在问题的“微型客运”未被取缔，没有因为公交运营开通而消失，而是继续存在于当地城乡客运市场中，与“城乡公交”一并成为农村居民的主要出行方式。

截止2016年，Z县已经开通了十条城乡公共交通线路，覆盖近一半的乡镇。根据实地问卷调查的情况，在调查访谈的315人中，有176人的主要出行方式是公交出行，占总人数的56%，而仅有33人选择“微型客运”为主要出行方式。由此可见，“城乡公交”出行已成为最主要的出行方式，取代了之前“微型客运”在客运市场中的地位。然而，在对“村民对于城乡公交的了解状况”的调查中，有67%的居民不清楚建设的资金来源，只有45%的居民了解“村村通”建设项目；在对“村民对于公交的满意度调查中”，只有35%的村民对出行情况表示满意，25%的村民对公交运行布局和站点设置满意，仅有33%的居民对公交投入的数量和质量感到满意。从调查数据中可见，虽然公交出行已成为村民出行的主要方式，但是其中存在诸多问题。

2 Z县乡村公交建设“最后一公里”的困境

2.1 公交建设难以反映村民真实需求

在乡村公交建设决策中，村民参与权和表达话语权的渠道较少，他们的切实需求和意见很难反映到实际建设中去，村民只能根据政府提供的什么而消费什么，根据政府提供多少而消费多少，这并没有反映村民的真实需求，虽然政府的本意是方便村民出行，但最终反而引起了村民的不满，损害了村民的利益。在Z县公交建设运营之前，政府在公交建设方案制定中没有考虑到村民的切实需求，如公交线路，班次时间，站牌等的设置在实际运行中引起了村民的不满。在实地访谈中，发现大部分村民都对公交运行感到不满意，甚至有相当一部分村民根本不了解“村村通”项目，这说明政府在建设之前没有向村民宣传和普及该项工程带来的好处，没有征求村民的意见。

2.2 公交建设资金投入不足

自税费改革以后，基层政权向农民收取的各种统筹提留被取消，乡镇政权很快出现了“空壳化”，乡镇的财政资金严重短缺，仅能维持自身的运转，对于乡村公共服务中存在的问题处于睁一只眼闭一只眼的尴尬局面。在Z县的乡村公交建设中，存在中央政府与地方政府的责任划分不清，公共服务供给错位，缺位等问题，对乡村道路等基础设施资金投入不足，进而使得乡村公交线路难以在各村庄内部覆盖，因此当地政府在乡村公交建设中难以发挥其主体性作用。2016年Z县公交线路只覆盖了一半的乡镇，而这些乡镇都有一些共同的特点，一是有旅游资源或特色产业，二是沿省道或主要公路布局，此举可能还会造成乡镇之间的发展差异进一步加大，使乡村公共服务不均等的现象变得更加严重。

2.3 公交运营中的监督“缺位”

Z县政府通过公开招标的方式来引导社会的投资，最终Z县A公司获得了城乡公交客运的经营权。在具体的公交运营管理模式中，政府和该公司是一种“委托-代理”的关系，政府在将经营权交给公司后，由于双方之间的信息不对称使得政府难以对公交公司进行有效的监督，因而追求利益最大化的私人公司在公交基础设施的建设和维护中尽可能的节约成本，从而造成了公交站点站牌的设置不合理，公交投入的数量质量不足以及公交运营的班次时间不符合实际出行情况等问题。这虽然损害了村民的利益，造成了村民的不满，但村民又不能对公司进行有效的制约，村民向上申诉的机制受阻，所以公交公司在运营中以经济利益为主，而忽略了村民的利益和实际出行需求。

3 “多中心治理”：一种解决乡村公交建设问题的路径选择

3.1 多中心治理理论的要义

多中心治理理论由奥斯特罗姆提出，其作为一种新的公共管理范式，在政治学与公共管理等领域有着甚为广泛的影响[3]。多中心理论是在多中心的概念上发展而来的，这一治理理论以自治治理为基础，强调自主管理和自发秩序，实现资源配置的最优状态，自主的管理方式为公民提供了更多有效的选择，是一种比行政垄断管理更能实现供给目的的方式，实现了公共事务治理向人本化转变。

该理论指出政府不再是唯一的供给主体，在公共服务产品的供给中，政府，企业和社会组织是一种即相互竞争又相互合作的关系，其核心在于多个主体之间的竞争与合作，并通过该种方式来解决在公共服务供给中“政府缺位”的问题，实现公共服务供给由政府管理向多元治理改变。

3.2 多中心治理理论在乡村公交建设中的应用

多中心治理理论作为一种新的公共管理范式，公共服务是其核心内容，治理理论倡导治理主体多元化，过程民主化，公民利益最大化，监督过程法制化，有助于提高乡村公交建设的质量和效率，解决目前困境[4]。

3.2.1 治理主体的多元化

多中心治理强调在公共交通建设的供给中应引入除政府以外的社会力量，形成多方治理的格局，以此来弥补政府在管理中的不足。以市场机制来引导乡村公共交通建设的供给和生产，以私人投资，企业协作和社会组织参与的形式弥补政府的“缺位”现象[5]，使乡村公交建设在供给主体上从“单一性”走向“多元化”，是解决乡村交通建设困境的前提和基础。

3.2.2 治理过程的民主化

多中心治理理论强调治理过程的民主化，实现治理的科学性和民主性，平等的主体之间实现交往理性是理论中的重要部分。在实现多方参与的基础上，公交建设应体现大多数村民的意愿和需求，多个中心参与治理使得在具体公交建设中存在竞争与合作，这就有效的预防了政府“一言堂”和“屁股决定脑袋”的情况的发生，政府必须要做到信息公开和决策的民主性，使得最终治理的结果能够体现村民的有效需求和大多数人的意见。

3.2.3 公民利益的最大化

在多中心治理体制中，政府的角色从单一主体变成了多个主体之一，对于民众信息和利益捕捉更为灵敏的农村市场和社会可以有效的考量到民众的利益，他们彼此之间展开竞争和合作使得更高的效率成为民众心中选择的标准，能够有效解决政府在实际工作中无法考量民众利益最大化的问题。而民众对于方案的选择和评价又是供给方进行公共服务供给的首要考虑因素，这样就推动了在乡村公交建设中民众的利益最大化。

4 结语

解决乡村公交建设目前存在的困境不是一蹴而就的，是需要基于我国目前乡村公交建设的现状，并通过科学合理的规划以及切实可行的方法逐渐解决乡村公交建设在“最后一公里”的困境。乡村公交建设的核心在于按照以人为本的要求，强化乡村公交建设的供给。乡村公交建设的多元治理并不意味政府真正放手不管，而是应该转变政府职能，做到不越位不缺位，把乡村公交建设作为自己的重点工作，对于一些可以明确界定受益主体的乡村公交建设部分，政府应该加大支持力度，积极引导其他社会力量通过有偿服务的方式提供乡村公交建设所需的人力，物力和财力。此外，政府还需要完善和制定相关的法规政策，对乡村公交建设的方式，行为，内容，主体等进行规范。乡村公交建设的多元化治理的有效探索无论对于新农村的建设还是实现民众利益的最大化以及实现城乡公共交通建设的均等化都具有重大的意义。