区域化党建项目化运作：现状、问题与对策

摘 要：区域化党建是新形势下基层党建创新形式，是推进基层治理的有效手段。区域化党建项目化运作是将经济管理中的项目化管理运用到区域化党建工作中的新型工作方法，是创新党建工作、推进基层治理的现实需要。本文在对上海市M区进行调研的基础上，论证了区域化党建项目化运作的发生逻辑，并对区域化党建项目化运作的实施进行逐步探索。

关键词：区域化党建;项目化;基层治理

自2014年上海市委出台《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》及6个相关配套文件以来，M区不断加大区域化党建的探索力度。但是在新形势下，如何创新区域化党建工作方式方法，推进基层治理成为亟待探讨的理论和实践课题。通过深入M区各街镇调研后发现，实施区域化党建的项目化运作是促进区域化党建落实落地落细、深入推进基层治理的重要途径。区域化党建的项目化运作目前已经取得了一定的成效，但是在实际的运行过程中仍然存在着一些问题。为了提高区域化党建项目化运行的效果，对其存在的问题进行深入的分析，并提出相应的解决策略，就成为一项十分紧迫的政治任务。

一、区域化党建项目化运作的发生逻辑

“项目化”是管理学中的名词，用以形容将工作任务和目标变成一个个项目，而后通过项目管理的思路来进行运作，即“把各种知识、技能、手段、技术运用到项目中，以达到期望和需要的过程”。[1]区域化党建本质上是社会整合，是党组织对行政、居民区以及驻区各类组织实行政治、经济、文化等资源的统筹和盘活，[2]是对社区党建的进一步发展。它突破了基层党建工作条块分割的局限性，构建起“条块结合、以块为主”的基层党建分布格局。区域化党建项目化运作是将项目管理模式引进到区域化党建，将区域化党建的各项工作分解转变为若干个具体可操作的项目，通过党建工作规律与管理规律的有效结合，促进区域化党建工作落实落地落细。基于区域化党建工作的特性，区域化党建项目化运作的发生逻辑源于内外双重动力。

（一）党建工作创新的内在要求

党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要主动适应城市社会群体结构和社会组织架构的变化，推进基层党建工作创新。党的十九大報告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我们党一定要有新作为新气象”。[3]新时代的基层党建工作是否真正有了新气象，不能妄下结论，只有通过深度调研才能得出理性判断。基于对上海市M区各街镇调研发现，M区区域化党建工作总体上取得了显著成效，并形成了一批具有代表性的区域化党建品牌，如区级层面“两新资源进邻里中心”、H街道“运动虹桥”系列项目、G街道“人才共育”等。[4]但从目前来看，M区区域化党建工作中仍存在成员单位参与积极性低、工作效率低下、成员参与被动，党务工作者专业性不足、党建工作形式化、材料化等问题。而这些问题，只有通过创新基层党建工作方法，将区域化党建工作的各项任务分解转化为一个个可操作、可管理、可评估的具体项目，并对项目进行全过程的监督与管理，才能逐步破解，进而促进区域化党建工作做实、做优、做强。

（二）促进党建工作与中心工作相结合的必然选择

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“伟大斗争，伟大工程，伟大事业，伟大梦想，紧密联系、相互贯通、相互作用，其中起决定性作用的是党的建设新的伟大工程。推进伟大工程，要结合伟大斗争、伟大事业、伟大梦想的实践来进行”。[5]这一重要论述阐述了“四个伟大”之间的联系，要求在实际工作中要实现党建工作与中心工作的深度融合、紧密联系。但是在实践中却出现了就党建论党建、党建工作流于形式，即党建工作与中心工作“两张皮”的现象。那么，如何克服党建工作与中心工作“两张皮”，有效促进两者的有机融合？这就必须找到党建工作与中心工作的结合点，以项目化形式将结合点落实为具体项目，既推动中心工作的有效落实，又将党建工作落实落地，实现中心工作与党建工作的同频共振。

（三）推进基层治理的现实需要

党的十九届四中全会通过的《决定》指出“顺应时代潮流，适应我国社会主要矛盾变化，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，不断满足人民对美好生活新期待，战胜前进道路上的各种风险挑战，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫”。[6]“治理”最先被西方学者提出并加以应用，由于受西方政治经济制度环境所影响，带有鲜明的西方特色，带有“将国家权力还归于民、淡化权威、强调合作治理”[7]之特点，甚至存在把政党作为可有可无的变量的倾向。但是，当将治理理论运用于我国的基层治理之中时，就必须把党重新带回到治理体系当中，党是推进国家建设与社会发展的核心主体，是推进社会治理的领导力量。区域化党建作为社会生态环境变化与社会基础发生改变背景之下的新型党建模式与基层治理方式，始终坚持党组织特别是基层党组织在国家建设与基层治理中的核心主体地位，坚持以党内治理带动社会治理。就当前而言，在区域化党建中，将社会治理与区域化党建工作相结合，将社会治理中遇到的新课题转化为区域化党建项目，通过以项目建设为载体、以项目实施为途径、以项目管理为抓手，不仅能够促使区域化党建工作虚工做实，更能有效解决社会治理中的棘手难题。

二、区域化党建项目化运作的具体实施

与经济管理中的项目化运作一样，区域化党建的项目化运作也要经过前期评估、项目确立、项目实施、项目管理与监督、项目评估与考核等一系列步骤才能完成。基于区域化党建自身组织区域化、主体多元化、空间网格化及方法信息化等特性，M区以“三张清单”制度为基础推进区域化党建项目化运作。

（一）以“三张清单”为基础，确立项目

“三张清单”即“需求清单”“资源清单”“项目清单”，区域化党建项目化运作以“三张清单”制度为基础和前提，促进区域资源精准对接。一是以民意为基础，准确把握需求，建立“需求清单”。区域党建联系会议办公室在项目确立前向区域党建成员单位下发《区域党建成员单位需求意向表》，在充分了解成员单位需求的基础上整合生成“需求清单”。二是以区域化党建联席会议为平台统筹条、块资源，建立“资源清单”。区域党建联席会议办公室工作人员前期将通过基础梳理、重点走访等形式就区域党建成员单位的共享资源情况进行汇总整理，在此基础上形成“资源清单”。资源清单使党建工作由“单兵作战”向“部门协同”转变，有力推动各级各类党组织在更大范围、更广领域、更深程度的互融共通。三是以资源为基础，以需求为导向，形成“项目”清单。以“需求清单”和“资源清单”为基础，在区级、专委会和街镇分会分别设立共建项目，使共建项目既能围绕驻区单位的实际需求，又能对接区委、街镇有关职能部门的重点工作。2019年M区发布了区域化党建“三张清单”及“十大核心项目”，其中需求1199个，资源1452个，项目1832个;“十大核心项目”主要聚焦于当年区委区政府的重点工作，体现了党建引领中心工作。

（二）问题导向与多方联动相结合，实施项目

M区位于城乡结合部，区域内驻区单位类型多样，基于M区区域的复杂性特点，M区区域化党建在项目化运作中逐渐形成了村居共建、居（村）校联建、居（村）企联建、居民共建等独具特色的项目类型。例如，H镇在基本完成农村村民小组的建制撤销工作后，原住农业人口实现农转非，分布居住在全镇的多个居民区，原有村的经济实体、建制依然存在。但是，农民“上楼”后出现了一系列问题：一方面，村民由单一的村民身份转变为村民和居民双重身份，但他们的观念意识并未发生转变;另一方面，原来的村干部缺少社区管理经验，难以转变工作方式方法。针对这一特殊阶段的问题，H镇着眼“两块牌子、两个班子、一村一居”的实际，实施“村居共建”项目，以解决问题为导向，合理利用区域资源，共促区域发展。例如，W镇区域内有多所高校，W镇充分利用这一优势，积极向高校寻求智力支持，与E高校形成了如博士宣讲团进社区、共建联合党校、暑期爱心学校、共创文化活动等形式，探索出了“居校联建”的项目形式。例如，G街道不同于M区的其他街镇，其辖区内无大型企业、厂区、园区、高校等驻区单位，G街道从自身实际出发，根据街镇特色，充分调动“人”这一重要资源，通过发挥党员主体作用、整合人才资源、推进民主协商议事等形式，形成了独具特色的“居民共建”项目。例如，M区“两新”组织数量众多，世界500强企业有100多家落户M区，M区充分利用这一资源优势，形成“两新”资源进邻里中心，开展邻里欢乐大舞台公益活动，形成党建引领一公里治理服务圈格局。

（三）以党建服务中心为平台，管理项目

项目管理即在项目立项后，对项目实施过程进行跟踪检查、全程监督，动态关注项目实施的进度和质量，及时发现和解决问题。[8]党建服务中心是M区区域化党建的主阵地，M区坚持将政治功能建设与服务功能建设相结合，推进“区-街镇-居村”三级党建服务中心建设。在基层、新兴领域统筹推进党建服务站建设，在居村实现站点全覆盖;在商圈、楼宇、园区、互联网等领域建立29个站点。区域化党建项目化推进中的项目管理工作也主要由各级党建服务中心负责开展。但是，因众多驻区单位与区域化党建牵头单位之间无直接行政隶属关系，在项目实施过程中难免会出现对项目重视程度不够、项目执行效率低等问题。为此，各级党建服务中心通过吸纳驻区单位参与联席会议、吸纳驻区单位负责人担任社区党委委员，增强驻区单位、单位负责人的责任意识，加强驻区单位和社区共建共融，推动共建项目的落地生根。各级党建服务中心既是区域化项目推进过程中的管理者，又是促进项目落实的协调者和润滑剂。

三、区域化党建项目化运作中存在的问题及其分析

将项目化管理模式引入到区域化党建工作中，对区域化党建工作的落实落地起到了较好的促进作用，使区域化党建工作取得了显著成效。但是，笔者在调研过程中发现，区域化党建项目化运作中也存在一些问题，具体如下：

（一）申报项目积极性较低

区域化党建健康发展的一个关键因素，就是驻区单位的积极参与和支持。作为区域化党建牵头单位的街镇党委和党建服务中心，其拥有的人力、物力、财力毕竟有限，唯有依靠驻区单位，将不同类型驻区单位的多元化资源整合起来，才能更好地服务社区群众。实践中，部分驻区单位参与区域化党建的积极性主动性较强，积极申报区域化党建项目，也有不少驻区单位区域化党建参与意愿相对较低，难以参与到区域化党建的项目申报当中。究其原因，在于区域化党建与驻区单位中心工作相冲突，或难以促进中心工作的发展。以非公经济组织为例，其主要诉求是盈利，从短期来看，“参与区域化党建，需要非公经济组织投入人力、物力、财力，收益却并不明显，这就使得非公经济组织出资人对参与区域化党建的支持力度不够，兴趣不足，觉得这与企业的业务发展相冲突”。[9]

（二）项目缺乏长效性

“项目是为完成某一特定的产品或服务而作出的一次性努力。”[10]这是美国项目管理协会对项目的定义。从“项目”的定义中，可以看出项目时间上的短暂性及目标上的指定性。但是，党建项目不同于企业项目，党的建设是自中国共产党成立以来就不断完善与深化的工作，不同历史时期的党建任务各不相同，党建项目是否具有长效性关乎区域化党建能否持续开展。从目前发展来看，M区级层面并未形成长效性的项目，“街镇级的大多项目也都以活动的形式进行，尤其重视在重要时间节点策划活动，多以联办节日晚会、联合进行节日慰问等传统方式展开”。[11]正如大家所知，此类活动结束后对老百姓的影响并不大，无法维持项目的持久影响。究其原因，受传统党建工作行政化的影响，大多数区域化党建工作的组织者只注重行政上下级之间的条形运转，认为只要完成上级单位布置的任务就可以，忽视了区域化党建形势下的驻区单位之间的横向合作，导致了对区域化党建工作中的项目缺乏重视，把项目运转等同于简单的开展活动。因此，难以形成具有长效性的项目。

（三）共建联建项目缺乏精准性

区域化党建运行的一个重要方式，就是以区域化平台为依托，以共建联建项目为抓手，服务社区服务群众。但是就调研所得，在实际运转过程中存在联建项目不精准等缺陷，驻区单位所能提供的资源与社区或群众的需求，存在不匹配的问题，有的时候甚至是强行“拉郎配”。这种项目共建联建精准性的缺乏，既弱化驻区单位参与区域化党建的动力和意愿，也降低区域化党建本身的治理成效，甚至有可能使区域化党建变成一种“搞活动、拍照片、做台帐”的新形势下的形式主义。之所以出现项目缺乏精准性的问题，实际上是由于区域化党建牵头单位未能真正摸清驻区单位、社区、群众的实际需求点，而是单方面为了联建而联建，使共建联建项目的效果大打折扣。

（四）项目评估标准难确立

如前文所述，M区辖区内驻区单位类型多样、性质复杂，难以对复杂多样的项目类型形成统一的评估标准。原因在于，大多数情况下，驻区单位和区域化党建牵头单位之间没有直接的隶屬关系。其参与的动力、成效等，没有明确的考核评价体系。驻区单位对区域化党建的参与更多的是靠牵头单位的“感情联络”，有时候甚至是私人关系。即使对一些参与动力明显不足，成效明显缺乏的驻区单位，也缺乏行之有效的约束机制。

四、进一步推进区域化党建项目化运作的对策建议

在区域化党建项目化运作总体顺畅，但仍存在部分驻区单位参与项目积极性较低、部分项目缺乏长效性、共建项目缺乏精准性、项目评估标准难确立等问题。为切实解决这些问题，本文将针对性地提出进一步推进区域化党建项目化运作的对策建议。

（一）提高对区域化党建工作的重视，营造积极参与项目申报的良好氛围

习近平总书记在全国宣传思想工作会议上指出：思想是行动的先导，指引着行动的方向，思想上“差很多”，行动上就会“差更多”。[12]部分驻区单位参与项目申报积极性低的一个重要原因在于对区域化党建工作的重视程度不够。M区辖区内驻区单位类型丰富，如高校、医院、科研院所等体制内单位因有良好的“单位党建”传统，党建基础较好，加之有上级工作要求，他们参与区域化党建的热情较高。但是，如“两新”组织等驻区单位的参与积极性就相对较低，虽然目前在组织形式上已经基本做到了党组织对“两新”组织的全覆盖，但实际上“两新”组织的党建工作依然是各系统党建工作中最难啃的“硬骨头”。因此，必须通过理论学习及实践教育等方式转变“两新”组织对党建工作的认识，让他们充分认识到新形势下党建工作的重要性和紧迫性，引导他们融入到区域化党建大格局，积极参与项目申报。

（二）项目确立与中心工作相结合，促进党建工作与中心工作的同步提升

党建工作和中心工作之间是密切相连的，党建工作是一切党政工作的基础性工作，决定着中心工作的政治方向，为中心工作提供思想和组织保证;中心工作是检验党建工作效果的重要方式，也是开展党建工作的最终目的。[13]“围绕中心抓党建，抓好党建促发展”是对党建工作与中心工作关系的理想表述，也是各单位力求达到的党建工作与中心工作有效融合的理想状态。但是，“理想丰满、现实骨感”，在实际工作中依然存在“党建工作与中心工作两张皮”的现象，有些领导认为党建工作华而不实、空洞无物，做党建工作耽误业务工作，这些问题都影响了党建工作与中心工作的同向互动。通过与工作人员进行访谈发现，在区域化党建项目化运作中也出现了党建项目与中心工作融合不紧密的问题。因此，必须要找到区域化党建项目与驻区单位中心工作的结合点，通过党建引领促进中心工作的发展，实现党建工作与中心工作的同频共振。

（三）深入调研，准确了解资源供需情况，增强联建项目的精准性

如上文所述，通过调研了解到，部分联建项目缺乏精准性，那么增强联建项目精准性的关键则在于做实“三张清单”。作为闵行区区域化党建的一个重要创新，“三张清单”是推进区域化党建联建的重要抓手。“三张清单”的主要功效在于将区域范围内多元化的资源与需求进行梳理，在明确“资源清单”和“需求清单”的基础上，形成“项目清单”，使资源有去处，需求有回应。毛泽东同志说：“没有调查就没有发言权”。因此，一方面，必须通过深入调研，充分了解各驻区单位、居民区、群众的资源供给与需求情况;另一方面，要做到促进资源拥有者与资源需求者的自愿对接，在自愿的基础上形成联建项目。街镇党委和党建服务中心要真正作为中介者、协调者和润滑剂，促进项目的落实。

（四）优化制度设计，建立区域化党建项目化运行的长效机制

一方面，新形势下，区域化党建的牵头单位应当建立项目运行制度，增强区域化党建项目化运行的规范性与长效性;另一方面，探索建立区域化党建项目品牌的长效机制，由于出现了部分项目缺乏长效性的问题，因此可通过“基层探索-总结提炼-街镇推广-上级推荐”的方式，各街镇相互交流经验，树立典型品牌项目并在全区推广，扩大成果的适用范围，建立符合各街镇特色、符合区域特色的区域化党建项目品牌。

（五）建立考核评估体系，加强对项目的全过程监督与管理

一般意义上的项目化管理分为前期立项阶段、中期实施阶段、后期评估与考核阶段及全程管理。由于区域化党建参与单位类型多样、性质复杂，至今难以对项目评估形成统一的标准，虽然有的街镇每年会评选辖区内区域化党建特色项目，但其评估标准难以运用到M区区级层面。因此，需要根据驻区单位特色，分类制定考核评估标准，建立起全方位、全过程的项目管理体系。

结 语

项目化运作作为区域化党建的新途径和新方法，是在新形势下对党建工作创新、推进基层治理的积极回应。将项目化管理应用到区域化党建工作中，使区域化党建工作有了有力抓手，推进了各项任务的落地落实，进一步提升了区域化党建工作的水平，有效地推进了基层治理。M区对区域化党建项目化运作也在进一步地探索与完善，它的意义、地位和作用也将在实践中过程中更加清晰和彰显。

参考文献

[1] 王惠平.加强项目管理 提高监理水平[J].昆明冶金高等专科学校学报，2002（02）：47-50.

[2] 王子蕲.高校参与城市区域化党建意愿发生逻辑与提升[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2020，53（01）：40-45.

[3] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利-在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》[M].北京：人民出版社，2017：61.

[4] 资料来源：《M区区域化化党建区级共建项目清单》（内部资料），2017年10月.

[5] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利-在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》[M].北京：人民出版社，2017：17.

[6] 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL]. https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnKnC4J.环球网.2019-11-5

[7] 刘红凛.基层服务型党组织建设的困境与进路[J].探索，2015（03）：19-24.

[8] 赵莹.基于专业特色的高校基层党建工作项目化管理研究[J].学校党建与思想教育，2017（09）：40-42.

[9] 见2017年10月10日编号QV7-WJB访谈记录.受访者基本情况：M区W镇两新党建负责人.

[10] 范志海，闫更法：《社会工作行政》[M].上海：华东理工大学出版社，2004：51.

[11] 见2017年10月21日编号QVA-ZJ访谈记录.受访者基本情况：M区M镇党建服务中心科员.

[12] 习近平出席全国宣传思想工作会议并发表重要讲话[EB/OL]. http：//www.gov.cn/xinwen/2018-08/22/content_5315723.htm.中华人民共和国中央人民政府网.2018-8-22

[13] 黃玮.党建工作与中心工作“两张皮”现象的对策与思考[J].人民论坛，2019（30）：92-93.

作者简介：赵祯（1992.4-），女，汉族，籍贯山东淄博，法学硕士，上海政法学院专职组织员，主要研究方向为基层党建、高校党建。