在事业单位分类改革视角下完善农业公益类事业单位工资制度的若干思考

刘雁南，赵 文，逯汉宁

（农业农村部国际交流服务中心，北京100125）

0 引言

2011年3月，中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《意见》），明确提出“在清理规范的基础上，将事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位又细分为公益一类、公益二类事业单位，对从事公益服务的继续保留在事业单位序列，强化公益属性”[1]。《意见》同时对事业单位分类改革背景下的工资制度改革提出了指导意见。“健全科学的工资水平决定机制、正常增长机制、支付保障机制”明确写入十三五规划，对完善工资制度提出了进一步的要求。

党的十九届三中全会审议并通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》），全面部署了加快推进事业单位改革的各项举措。全国126万多个事业单位中，5%已划入行政机关，10%转为企业，85%的事业单位明确公益职能，并继续延续事业单位属性[2]。在相应的工资制度改革中，完全承担行政职能的事业单位调整为行政机关内设机构，执行公务员工资制度，经营类事业单位转企改制；参照实行企业化的工资制度；而占据绝大多数的公益类事业单位，情况比较复杂，如何建立完善以绩效工资为基础的工资制度，是事业单位改革成功的关键要素之一。农业公益类事业单位作为公益类事业单位的重要组成部分，全面覆盖农业农村科研、应用、推广、外交、保障、人才等各个工作领域，对乡村振兴乃至国家的改革与发展发挥着重要的基础性和支撑性作用。在推动农业公益类事业单位改革的过程中，应配套完善符合公益性要求的工资制度，促使事业单位工作人员更好地分享经济建设成果，进一步调动其工作积极性，激励事业单位完成好公益服务工作。对此，笔者结合自身工作领域和所掌握的基础素材，对农业公益类事业单位的工资制度提出若干思考。

1 背景知识

1.1 相关概念

1.1.1 工资制度 工资制度是国家法律、政策规定的有关工资支付、工资形式、工资标准、工资水平、转正定级、升级等构成的体系。事业单位的工资制度，是国家建立激励与约束相结合、针对在不同类型的事业单位不同人员所建立的有别于国家机关的工资制度[3]。

1.1.2 工资水平 指一定区域和一定时间内劳动者平均收入的高低程度[4]。

1.1.3 工作调整机制 指在经济发展水平、劳动力供需情况、行业发展状况等宏观因素不断变化的背景下，随着企业经济效益提高等因素，企业职工工资合理、持续增长和分配结构趋向动态协调的一系列市场化、规范化、常态化的制度的总称[5]。以上工资调整机制的概念主要围绕企业的实际情况进行定义，而事业单位的工资制度与企业以经济效益为主导、市场化的工资制度有很大差异，但就改革开放以来的情况来看，机关事业单位的工资水平在很大程度上基于企业相当人员的工资水平确定，因此与市场化的工资也有一定的衔接关系[6]。

1.2 事业单位工资正常调整机制

由于改革开放四十年来，中国基本处于经济快速发展的时期，国民的工资水平随之逐步增长，还没有出现过工资下降的情况。所以大家普遍将工资正常调整机制与工资增长机制对等起来。实际从内涵看，事业单位工资的正常调整机制不仅包括工资的正常增长，也包括工资的正常下降。

事业单位正常的工资增长机制主要包括4 种途径：一是薪级工资的正常增长。在认真执行年度考核制度的基础上，定期对薪级工资实行正常升级。二是因晋升职务、技术等级增加基本工资和津贴补贴。三是定期调整工资标准。根据经济发展情况、企业相当人员的工资水平和物价指数变动等情况，定期对事业单位工作人员的工资标准进行调整，以保证事业单位工作人员的实际工资水平不下降并逐步增长。四是提高津贴水平。随着工资标准的调整，相应提高津贴水平，使工资构成保持合理的关系。

2 事业单位工资制度的历次变革回顾

新中国成立以来，机关事业单位工资制度的建立、改革、调整和完善与国家当时的政治经济形势密切相关。机关事业单位工资制度的沿革大致可分为5个阶段[7]。

2.1 第一阶段：新中国成立初期供给制和工资制并存

在新中国成立后的国民经济恢复时期，供给制、部分供给制和以实物为计算基础的货币工资制等几种待遇制度同时并存。1952年，原政务院颁发了国家机关和事业单位各类工作人员暂行工资标准，同年，全国统一以工资分作为工资支付的计算单位，并规定了每个工资分所含实物的种类和数量。随着供给制人员津贴标准的提高和包干范围的扩大，供给制人员的津贴标准逐步与工资制人员的工资等级统一了起来。1955年7月，国务院发布《关于国家机关工作人员实行工资制和改行货币工资制的命令》，将国家机关和事业单位工作人员的待遇制度全部改为工资制，彻底结束了供给制和工资制并存的局面[8]。

2.2 第二阶段：1956年第一次全国工资制度改革，统一工资标准，奠定现行工资制度的基础

按照国民经济第一个五年计划“在生产力发展的基础上，适当增加工人、职员的工资和福利，加强对工资工作的统一管理”的要求，1956年，取消了工资分，直接实行货币工资标准。实行统一的职务等级工资制度，国家机关工作人员工资分为30个等级，330个工资标准，根据各地区物价、生活水平、地理环境因素规定了十一类工资区。事业单位都制定了以职务或职称为标准的本系统行政管理人员和专业技术人员的工资标准。

这次改革在全国范围内统一了职工工资标准，普遍提高了职工工资水平，调整和改善了不同产业之间、行政管理人员和专业技术人员之间的工资关系，但并未能使得工资与国民经济发展有计划地增长，未建立起正常的增资晋级制度。另外，工资标准过于繁多，管理体制统得过死，不利于调动各方积极性。

2.3 第三阶段：1985年第二次全国工资制度改革，改行结构工资制

1977—1984年，为第二次全国工资制度改革做好准备，明确以“按劳分配”为调整工资的基本原则，并实行了多次补偿性的工资调整和工资级别的晋升，较快提高了工资水平，部分调整了行业之间、工作人员之间不合理的工资关系。1985年6月，党中央、国务院决定对国家机关和事业单位工作人员的工资制度实施改革，废止了实行近30 年的等级工资制度，改为实行结构工资制，即以职务工资为主要内容的工资制度。按照工资的不同职能，分为基础工资、职务工资、工龄津贴、奖励工资4个组成部分。

这次改革取得了显著成绩，在工资制度上实行政事和企业分开，初步理顺了工资关系，体现了按劳分配原则，结构工资制增加了灵活性，各类人员的工资水平都得到不同程度的提高。问题在于仍然未能建立起正常的晋级增资制度，工资标准偏低，档次差距小，平均主义严重。

2.4 第四阶段：1993年改革，机关、事业单位分别建立职务级别工资制度和职务等级工资制度

这次工资制度改革中，机关开始实行职级工资制。机关的职级工资由职务工资、级别工资、基础工资以及工龄工资4个部分组成。将事业单位与机关的工资制度进行脱钩，分别建立符合机关、事业各自特点的工资制度，同时，在科学分类的基础上，建立起体现事业单位不同类型、不同行业特点的工资制度；事业单位管理人员在建立职员职务序列的基础上，实行职务等级工资制[9]。

1995 年，原人事部、财政部和国家计委联合下发了《关于印发机关、事业单位工作人员首次正常晋升工资档次办法的通知》，建立起了事业单位正常的增资机制。此外，此次改革还建立了地区津贴制度、改革奖励制度，进一步克服了平均主义，在管理体制上体现了在加强工资宏观调控的前提下要区别对待。

2.5 第五阶段：2006年事业单位收入分配制度改革，实施绩效工资

与深化事业单位体制改革相适应，2006年国务院推出事业单位工资制度改革方案，从2006年7月1日起，事业单位开始实行岗位绩效工资制度，由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴4部分组成，建立了体现事业单位特点的收入分配制度。绩效工资成为事业单位人员管理与公务员管理逐步分离的重要标志之一。

经过多次改革和调整，逐步建立起了符合机关和事业单位各自特点的工资制度，广大事业单位职工的工资收入不断增加，生活水平不断提高，对稳定事业单位人才队伍、促进经济和社会建设，发挥了积极的作用。

3 完善农业类公益事业单位工资制度的意义

3.1 社会经济发展的必然要求

工资的正常增长机制是现代工资制度的重要特征。2014年颁布了《事业单位人事管理条例》，其中明确“要建立事业单位工作人员工资的正常机制，促使事业单位工作人员的工资水平与国民经济发展相协调、与社会进步相适应[10]。”一方面，改革开放以来，社会生产力显著提高，经济发展取得喜人成就，人民群众物质生活水平大幅提升，同时，CPI指数等日常基本生活支出也发生了显著变化，公益类事业单位工作人员的工资福利理应随着经济发展水平的提高和物价上升而相应增长，且应保持相对合理的增幅和增速。另一方面，随着国家治理体系的不断完善和现代社会工资管理水平的逐步提高，需要减少随意性的做法，建立更加成熟和规范的工资制度。

3.2 推进农业公益类事业单位分类改革的必要之举

按照《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》部署，除党中央、国务院赋予特殊职能的以外，政府举办的公益性事业单位禁止开展竞争性经营活动。对于农业公益类事业单位来讲，改革的重点是理顺上下联系机制，按照国家指导方针，去营利，强公益，回归农业公益事业服务的本质。改革到位后，公益类与转企的事业单位的收入差距可能会进一步拉大，在不能通过开展经营性活动提高工资水平的情况下，完善财政、人事、收入分配等各项政策，建立科学合理的工资制度，是推动公益类事业更好履行公益服务职能的重要支撑[11]。

3.3 符合农业公益类事业单位现行薪酬制度改革趋势

农业公益类事业单位收入分配是以1993 年推出的事业单位工作人员工资制度相关改革方案为依据，经过20世纪后半段绩效工资改革，逐步形成的收入分配机制，统称为岗位绩效工资，这其中包括岗位工资、绩效工资、薪级工资、津补贴。根据国家有关规定，薪级工资和岗位工资合并称之基本工资，根据不同的岗位类型和级别分类配置不同的岗位工资额度。不同职工的薪级工资和岗位年限相匹配，每年可在考核等次合格的基础上提升一级。公益类事业单位的绩效工资涵盖基础绩效和奖励绩效两部分，对于公益一类事业单位来说，基础绩效在绩效工资总额中可占比50%～70%[12]，奖励绩效则是调节职工收入档次的重要手段。

3.4 激发农业公益类事业单位活力的有效手段

长期以来，与其他行业相比，农业农村部门各个层级人员工资待遇的平均水平普遍偏低，农业公益类事业单位工作人员的薪资水平理应跟上经济社会发展的步伐，且达到同类事业单位的平均水平。建立合理科学的工资制度和增资机制，有利于吸引和留住人才，特别是稀缺的农业技术人才。此外，正常的增资机制对整体工资运行管理非常重要，正常范围内的调资，可在提升工资待遇的同时，优化工资结构和梯度，科学发挥绩效工资的各类功能，为农业公益类事业单位干部职工投身“三农”事业提供必要生计和奖励性保障。

4 完善农业公益类事业单位工资制度和增资机制的措施建议

4.1 加快建设工资与外部劳动力市场平衡比较机制

加快推行工资调查比较制度，这是工资正常增长机制的重要基础。通过定期对农业公益类事业单位工作人员和企业相当人员工资水平的调查比较，根据企业职工工资水平变动情况，相应安排工资的合理增长。通过调查比较来确定机关事业单位的工资水平和调资幅度，确保工资的调整机制与市场工资相衔接，保证正常调整工资制度的科学性、社会的认可度以及与市场工资的衔接度。国家调查比较制度在试行中取得了不错的成效，下一步应在配合事业单位改革方面着力，加快完善制度细节，加强资金、人员及相关技术力量支持，为事业单位完善正常增资制度奠定扎实基础。

4.2 探索适应农业公益类事业单位分类的工资管理模式

基于现有农业公益类事业单位来看，公益一类和公益二类事业单位的工资来源有明显差异，转型过渡期结束后，公益一类单位职工工资全部出自财政拨款，而二类事业单位工资构成中的绩效工资，部分或主要来自有资金创收。应分别建立符合两类事业单位各自特点的工资制度。

公益一类事业单位参照公务员工资制度进行管理。公益一类农业事业单位，主要承担社会公益性事业，工作性质和贡献水平与机关公务员接近，可以参照公务员设定工资结构，逐步提高基本工资的构成比例，降低绩效工资占比，同时加大财政支持保障力度，解除公益一类单位的后顾之忧，引导他们从创收活动转变为更多承担社会公益性职能，确保社会公益性事业稳步推进。公益二类农业事业单位工资特别是绩效工资应遵循以市场为导向的收入分配制度。二类事业单位应主动参与或适应市场竞争环境，在完成本职公益类职责的基础上，建立与同行业企业类似的绩效工资鼓励机制，将传统事业单位职工收入与公务员水平绑定，逐步转变为与市场工资机制挂钩，激发单位内生动力，鼓励职工参与市场竞争，不断拓展营收渠道[13]。

4.3 全面完善农业公益类事业单位工资标准正常调整机制

根据2006年下发的《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》，事业单位工作人员工资主要由岗位工资、薪级工资、津贴补贴和绩效工资4部分构成。从长期来看，职务晋升和年度考核合格后个人工资的增加，都不会影响整个工资水平的提高，工资水平的提高主要依靠提高工资标准来实现。完善的工资调整机制，应包括基本工资、津贴补贴标准定期调整和绩效工资水平动态调整的系统性安排，在增长的同时保持合理的工资结构。

目前，国家已经建立了事业单位基本工资的定期调整机制，每两年调整一次基本工资标准，在过渡期来说以两年为周期是合理的，待条件成熟后，建议采取一年调整一次的做法，更好匹配财政支出年度、适应经济发展和物价变化情况。同时，基本工资标准还应兼顾行业或地区间的差异，逐步建立起基本工资的行业或地域性标准。在农业部门内部，也应该考虑地区间的差异。在国家统一规定的津贴补贴方面，要综合考虑特殊行业津贴、地区附加津贴和艰苦边远津贴该如何增长，对工资调整机制进行完善。此外，应对绩效工资水平进行动态调整[14]。

4.4 建立绩效工资总额动态调整机制

农业公益类事业单位作为较早启动实施绩效工资改革的事业单位，已经形成了较为规范的绩效工资制度。自2015年以来，中央国家机关事业单位连续开展了清理和规范津贴补贴的工作，把符合规定的合理范围内的津补贴纳入绩效工资总量，基本构建起了岗位薪级工资与绩效工资的比例关系，从而为事业单位分类改革提供必要的薪资参照基础[15]。但根据历史水平简单划定绩效工资调控水平，且这一水平几年维持不变，在很大程度上影响了事业单位的工作积极性，长此以往必然对公益事业的发展造成不良影响[16]。建议有关部门在科学制定基本工资和津贴补贴增长机制的同时，综合考虑工资总量的提升，建立绩效工资总额动态调整机制，明确指出在何种条件下可以提升绩效工资水平，制定相应的规范性政策[17]。

4.5 加强对事业单位工资调整的宣传引导

改革开放以来，社会不断进步，自1978年，党和国家相继出台强农、惠农、富农的补贴和政策，这为农民群众带来了最直接、最显著的利益和实惠，同时也对农业农村系统内各级单位，特别是事业单位的服务和支撑保障能力提出了更高的要求[18]。因此，建立更为精准科学的工资调整机制，有利于激发干部职工的主动性和创造性。但就目前来看，社会某些群体对机关事业单位工资制度和工资水平不甚了解，对建立机关事业单位工资正常增长机制有一些误解。正是出于对这种误解扩大化的担心，主管部门往往对机关事业单位正常调整工资采取不予公开的政策，从长远看不是一种可持续的处理办法。主管部门应通过适当方式向社会介绍机关事业单位的工资制度和收入水平，说明事业单位工作人员随着社会经济发展提高工资收入的必要性和正当性，营造出有利于机关事业单位工资正常增长机制的良好社会氛围。