中美独立学院高等教育管理比较研究

邵宇萍

近几年，中国高等教育蓬勃发展，独立学院如雨后春笋般不断涌现。独立学院一旦成规模气候之后，即将面临着脱离母体的转设，教育部也出台了一系列政策法规促进独立学院的转设，这也让各类民办独立学院在新世纪有了不断的挑战和机遇，独立学院也将步入崭新的阶段。如何抓住机遇，在这过程中让独立学院脱颖而出，促进独立学院可持续发展这些问题将成为独立学院在转设中的聚焦点。而美国民办教育发展多年，具有代表性，通过中美独立学院高等教育的比较研究，对两国独立教育行政管理方面的问题进行探讨研究，为我国独立学院在转设过程中的发展与完善提供一些建议和启示。

一、中美独立学院高等教育行政管理的比较分析

独立学院自建立以来，中美两国都将其纳入到了高等教育管理体制之中，并受到国家教育行政部门监管，与此同时，独立学院也依法享有办学自主权，并拥有的独立的法人代表。但在教育行政管理的主体及管理权限来看，有很大的不同。美国教育权在州，联邦政府无权直接管理私立高等教育。虽然在 1979 年美国把教育总署升格为内阁级的教育部，但教育部的管理权仍限于依据国会通过的各种立法和财政拨款对私立高等教育施以间接管理，以及通过认可各种鉴定机构的方式对私立高等教育保持间接影响。州管理私立高等教育的行政机构由负有决策职能的州议会和负有执行职能的州教育委员会组成，州没有直接的监督检查的制度。但在学校设置的审批、财务审计和税收检查、学校的建筑设施状况检查等方面，私立高校一般须接受州的管理。而我国则是将中央统一的宏观管理和地方分权的具体管理相结合，分级办学、分级管理和分级负责，具体反映到对民办高等教育的行政管理上，实行由省级地方教育行政部门为主的管理。但另一方面，民办高校设置标准的制定权和审批权在中央教育部社会力量办学管理办公室，政府至今没有设立相应的民办高等教育专门管理机构，纵然有，也往往是挂靠在教育厅成人教育处或是直接归办公室管理，形成了两块牌子，一套人马的管理机构模式，以致政府对民办高校管理力量不足，专业性不强，不时出现政出多门、多头审批、多头管理的现象。虽有《民办教育促进法》明确提出要从“加强管理”走向“依法管理”，但民办高校办学自主权并未因此得到充分的尊重，如教育行政部门可对民办高校教育教学工作、教师培训工作进行管理监督，招生简章和广告的检查审批等，此外，教育行政部门对民办高校颁发学位、文凭和学校升格严格 控制。2004年出台的《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》 规定“专科层次的职业院校不再升格为本科院校”。以专科层次为主的民办学校的不能依靠自身的能力水平决定来决定相应的层次，教育政策的行政命令性明显。 其次，从管理手段来说，美国政府除了对私立大学进行直接行政审批、监督等管理之外，还重视利用教育中介组织间接实现政府对私立大学的管理，管理方式灵活，比较符合市场经济条件下的私立高等教育所应表现出的特征。中国政府的管理手段相对单一，中国主要强调政府在管理中的作用，较少有教育中介组织参与到管理过程之中。而且中国的独立学院较大程度上的依附母体学校办学及照搬母体学校的管理模式。

二、中美民办高等教育管理中教育中介组織参与管理的比较分析

就教育中介组织的类型和数量来看，美国的教育中介组织类型、多样数量众 多，有教育评估中介组织，如美国“全国高等教育认证委员会”;有咨询中介组织， 如卡内基高等教育政策委员会;有拨款资助中介组织，如卡内基教学促进基金会; 有社会服务型中介组织等，他们对美国私立大学的发展都起到了不少作用。当然， 由于美国中介组织机构数量庞大，评审项目过于繁杂，也不统一，给学校的合理 选择带来了困难。与美国类似，我国的教育中介组织也可分为研究咨询型中介组 织，评估鉴定型中介组织，社会服务型中介组织等等，但整体数量偏少，与民办 教育直接相关的中介机构更是少之又少。 就教育中介组织表现的特征来看，美国教育中介组织有较强的独立性、专业性和协调性。独立性表现在中介组织活动既不属于政府行为，也不是个人行为， 其活动范围介于两者之间。政府不能随意干涉中介组织的日常活动。专业性表现 在教育中介组织的成员往往是本领域内的专家、学者，而不是行政领导。协调性 表现在有一综合性的评估中介机构来统摄全国分散的专业评估中介机构。虽然我 国政府在《高等教育法》中，肯定高校是独立的法人，并接受教育管理部门的监 督和教育中介组织的评估，但现实中，评估主体主要是政府。我国的教育中介组 织往往是 “行政化”、“机关化”了的机构，因此往往存在着学术权威与行政权 力的冲突，不能在行政专家与学术专家之间形成纽带，不利于有关高等教育决策 的科学化与专业化，独立性专业性不强。近年来，政府开始半官方的评估中介组 织的作用，地方上也相继出现了一些半官方的教育评估院，但相对独立的稳定的 并具有协调性的专业教育中介组织管理模式尚未真正建立。 按中介组织参与的程度与作用来看，美国的中介组织机构发展规模比较大，参与管理的范围较广。美国的中介组织通过它们的服务，使政府与高校、市场与 高校、社会与高校之间的各种关系形成双向沟通。政府利用中介组织机构实现了 对民办高等教育的间接管理。中国的而即使出现了中介组织，也多是带有半官方 性质的，社会参与的力量不强，参与的范围也有限。由于缺少社会力量的参与， 中介组织的作用未充分发挥，间接管理出现缺失。 综上所述，中美两国民办高等教育的管理都是从本国实际出发，通过法律、 经济、行政和教育中介组织等多种手段和途径对本国民办高等教育进行管理。中 美民办高校都接受政府的审批、认证与指导;都受有关法律法规的约束。但通过比较可以看出，美国政府更注重服务和宏观管理职能的发挥，管理的手段比较灵活多样。中国政府更注重监督职能的作用，指令性的管理方式较常使用。我国政 府与民办高校关系主要表现为监管与被监管、约束与被约束、指导与被指导的关系。

三、从中美民办高等教育管理比较看中国民办高等教育管理的问题

民办高等教育同公办高等教育一样，是一项公益性事业。美国私立高等教育 的兴盛是教育工作者以及社会各界长期艰苦努力而获得的结果，不是一蹴而就的。 美国私立高等教育的发展正是得益于管理政策可合理有效性。例如，美国政府对私立学校的设置作出了翔实、具体和易于操作的规定，对营利性学校和非营利性学校区别管理。特别是近几年来，营利性教育机构在美国发展速度很快，对这类学校，美国一些州设置了专门的管理机构，制定了比其他非营利性私立学校严格得多的管理制度。例如加州设立了专门管理此类学校的“私立高中职业教育委员会”，负责设置审批和对财务及教育质量的监督。此外，在资助方面，教学质量及研究水平的高低是美国政府对公立、私立大学进行资助的重要标准。同世界许多民办高等教育一样，我国民办高等教育的发展不可避免地要经历一个漫长曲折的过程，在发展初期出现这样或那样的问题是历史的客观必然。正确合理地认识民办高校是民办高等教育管理的前提，而比较研究恰好提供了许多有价值的启示和 可供借鉴的对策。比如，从美国对私立高校进行资助的成功经验可以看出，对民办高等教育的资助是政府的义务。因为，整个社会也是民办高等教育产品的受益者，国家理应对民办高等教育提供相应的资助，分担教育成本。

通过比较研究可以发现，民办高等教育管理存在多种途径。政府可以通过法 律、经费、行政及教育中介组织等途径和手段对民办高等教育实行直接或间接的 管理。其中，法律法规的制定是民办高等教育管理的法制保障，是政府介入教育 的基本手段。前面所提及的一系列的法律、法规的颁布，实质上是美国政府扩大 其教育权限的主要表现。政府资助是民办高等教育管理的主要途径。政府的宏观 调控是民办高等教育管理的关键。中介服务体系的建立是民办高等教育管理的有 益补充形式。这几种手段相互作用，互为补充，相互促进。美国政府正是灵活运用这些管理手段，促进了美国私立高等教育的大发展，这对我国民办高等教育管 理手段方式的多样化和管理水平的提高也是具有积极的意义。