行政黑名单的法律问题及对策建议

摘要：行政黑名单在实践中广泛运用并取得了较好效果，但是行政黑名单制度所牵涉的法律问题比较复杂，涉及多个方面，其在充分发挥作用的同时也因法律依据缺乏、运行程序不完善、有效救济手段的缺乏等问题陷入泛化与滥用的危机。完善行政黑名单制度要从健全国家层面法律制度、运行程序及行政黑名单的救济机制等方面入手，进而充分发挥行政黑名单在社会治理和社会信用建设上的积极作用。

关键词：行政黑名单;法律依据;运行程序;救济机制;法律问题

中图分类号：D922.1    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）19-0087-03

随着国家越来越重视社会信用体系建设，黑名单作为一项重要的信用惩戒工具被越来越被广泛地运用，行政领域的黑名单运用也逐渐增多，并且在实践中迅速发展。2014年，李克强总理在《政府工作报告》中提出，加快社会信用体系建设，对失信企业建立黑名单制度;随后国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，表明要在各行各业建立黑名单制度。在此背景下，国家部委、地方政府全面推进社会信用体系的建设工作，各种黑名单制度相继出台。

一、黑名单的概念和当前研究概述

（一）概念厘定

1.黑名单

黑名单一词起源于英国，中世纪时期，牛津大学等院校将有不良行为的学生名字记在黑色笔记本上，同时将名字公布在学校公示栏，从而达到警示教育的目的。后来这种形式在经商者之间流行，用于制约顾客使其不敢赊账。黑名单制度在西方产生、发展到现在已经较为完善，如有效解决贪污腐败问题的世界银行黑名单制度。

2.行政黑名单

行政黑名单，是指“行政机关通过对违反法律法规等规定行为的主体设置‘不良信息记录，以一定方式向社会公布，并对其相关行为或权利予以限制的综合监管措施。”[1]

（二）当前研究概述

行政黑名單在实践中广泛运用也取得了较好效果，有着惩戒和教育的双重意义。现行行政黑名单被大众广泛认识，如拖欠农民工工资黑名单、食药安全黑名单、安全生产黑名单、旅游和文化市场黑名单等[2]。行政黑名单迅速发展，对此学界也展开了一系列研究，主要有以下两种视角。

1.研究行政黑名单的法律性质

一是认为行政黑名单是行政处罚。行政机关将公民、法人或者其他组织列入黑名单的行为，以相对人存在违法行为为前提，且具有极强的制裁性，具备行政处罚的特征[3]。行政黑名单惩戒措施中通过限制行政相对人某些权利的可以看做行政处罚，不违反一事不再罚原则[4]。二是行政强制说。有学者认为，公布违法事实这种行政行为不会给行政相对人带来直接的法律后果，这种方式采取的是向行政相对人施加心理压力，从而达到促使其履行义务，属于间接强制手段[5]。三是分类型讨论说。惩罚性行政黑名单可以看做行政处罚行为，警示性行政黑名单，最接近行政指导行为[6]。

2.研究某一领域的黑名单制度

研究特定领域黑名单制度的建立依据、必要性、法律性质、法律救济等，如研究药品安全黑名单，将药品安全黑名单的法律性质定义为行政行为及行政事实行为[7]。再比如食品安全领域运用黑名单的制度研究。通过研究各省市区出台的食品安全黑名单规范性文件，认为应当跳出行政处罚说、行政指导说、行政强制说等传统行政法的束缚，转而通过行政过程论的分析方法对其进行重新定性[8]。

二、现行行政黑名单制度的法律问题

行政黑名单制度所牵涉的法律问题情况比较复杂，涉及多个方面，本文主要从行政黑名单的法律依据、运行程序、救济机制等方面进行分析。

（一）上位法律依据缺乏

1.目前行政黑名单制度的制定依据

现行行政黑名单制定的依据包括《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（以下简称《纲要》）《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》以及各省市区颁布的信用信息管理办法等。其中最高位的依据是《纲要》，虽然是全国人大批准通过的国家级指导性条文，但明显不属于法律。行政黑名单的惩戒措施大多具有行政处罚的性质，但是黑名单相关的法律规范在《行政处罚法》中是缺失的，也就是说，具有行政处罚的行政黑名单列入和惩罚缺乏上位法依据。行政黑名单在实施过程中包括了行政处罚中的精神罚、财产罚、资格罚甚至是人身罚[9]等，这些处罚如果缺乏国家层面出台的法律或行政法规，是会存在极大的法律依据疏漏的。

2.缺乏高阶法律约束可能产生权力滥用危险

在全面依法治国背景下，行政黑名单制度必须在合法性上予以规范，这一点毋庸置疑。行政黑名单制度的广泛运用不仅证明当前国家对待信用问题不只是依靠道德约束，还用国家法规“惩罚”形式增强惩戒力度，但是，可以预见的是，行政黑名单制度因缺乏高阶法律的约束而具有较大的权力滥用危险。

（二）运行程序不规范

企业一旦被列入黑名单，就会在日常运行、市场准入等方面受到限制，个人一旦被列入黑名单，也会在出境、乘坐公共交通工具等方面受到限制，因此行政机关要谨慎地确定列入黑名单，并且要履行完整的程序。如告知当事人理由和依据，下达正式行政决定，告知当事人有申辩和陈述的权利;当事人要求听证的，行政机关应该组织。但在现实运用中，由于缺乏明确的规范，行政机关经常回避某些必要程序而发生争议事件。在缺乏上位法律规定的情况下，下位法律在适用该制度的过程中就可能出现运行中各种不规范不一致的现象，这与各地行政机关在执行行政黑名单的实践中所出现的情况是一致的。行政黑名单在运行程序上，首先是同领域的列入标准不一致问题，其次是执行程序中证据收集程序、退出程序等方面存在问题。

1.同领域行政黑名单列入标准不一

以农产品质量安全黑名单为例，广西壮族自治区、山东省、四川省的农业农村厅分别于2019年或者2020年发布了农产品质量安全黑名单的管理办法①，其中广西壮族自治区列入黑名单的情形最多，共有42类，分为种植业、畜禽养殖、水产养殖主体三大类;四川省总共列入12种情形，按程度轻重分为“重点监控名单”和黑名单;山东省共有9类情形列入。经过分析，这三个省区的农产品黑名单列入情形有交叉相同的情形，但也有很多不同，那就存在某种违法或违规行政在一地区要受到黑名单处罚，在另一地区却不用，这样是有失公平的。

2.证据收集程序规范缺位

证据收集程序是规范黑名单行为的关键。目前大多数已实行的黑名单管理办法里，均无证据采集程序的相关规定，这导致了实际认定程序的不规范。一般的行政黑名单管理办法中，通过列举出应当纳入黑名单的情形来证明列入黑名单的合理性，对于违法犯罪行为较严重的，如有吊销生产许可证的、因违法犯罪受到刑事处罚等情形的列入黑名单，特别是类似于食品安全、药品安全的，关系到人民群众生命安全的列入黑名单惩戒，无可争议。但对于其他情形，比如在申请相关行政许可时隐瞒相关情况、提供虚假材料等情形也被纳入黑名单②，这里所说的“隐瞒相关情况”具体指的是什么、提供虚假材料如何认定、怎样做好证据收集等，需要准确界定，以避免列入黑名单后引起争议。

3.公布程序的规定粗疏

较多的规范性文件对于行政黑名单公布主体、公布范围、公布地点虽有明确，但是缺乏细化要求，基本规定为“谁认定谁公布”，也有少数地区没有明确公布主体。对各地出台的黑名单管理办法进行梳理，发现仅有少数法律规范规定了黑名单的听证程序，但是这些规定大多是一笔带过，不够细化。有些地区虽然规定告知程序，但未确立正式的听证程序。如人社部《拖欠农民工工资黑名单管理暂行办法》规定，被列入拖欠工资黑名单的用人单位，有权利得到人力部门的提前书面告知，有权利进行陈述和申辩。此外，部分黑名单制度公开范围过大，可能引发相关侵权问题。如旅游市场黑名单制度规定公布主体有权在门户网站、地方政府网站和全国旅游监管网站公布本辖区旅游市场黑名单，这个范围是否过大，还有待商榷。对涉及企业商业秘密和个人隐私的信息，规定发布前应进行必要的技术处理，具体如何处理、如何确定是否有侵犯个人隐私和泄露商业秘密，并没有明确。

4.退出程序简略甚至缺失

分析现行行政黑名单退出程序，存在退出程序简单、操作程序上不合理等问题。例如海南省出台的环境污染黑名单管理办法规定，环境污染黑名单期限是2年，到期自动解除，但纳入黑名单的时间是不一致的，所以要进行动态管理，即随时纳入随时公布随时计算处罚时间，那么被处罚者满2年后如何自动解除，这在具体实践中是存在问题的，很有可能出现超期处罚的问题。

（三）行政救济手段待提高

在多数现行行政规范性文件中，对于列入黑名单中的企业或个人的行政救济机制的规定比较少或者没有涉及。在网络时代，企业信誉尤为重要，大多数有违法、违规的行为者不怕金钱上的行政处罚，但害怕商誉上的负面评价，这一方面可以说明行政黑名单的威慑性和惩罚性作用明显，但另一方面如果行政救济手段不完善，很容易造成侵权。如《旅游市场黑名单管理办法》仅规定在黑名单管理过程中如果有滥用职权等情形应当被追究法律责任。该规定虽然涉及行政相对人的权益，但也仅仅是规定了违法行政主体应承担相应的法律责任，对于具体承担什么责任、如何救济对行政相对人造成的损失，这些内容均没有规定，缺乏规范和细则。

三、完善行政黑名单制度的建议

（一）完善国家层面法律制度

仅仅依靠《纲要》这样法律位阶过低的相关规范性文件来作为行政黑名单制度的立法依据是不符合规范的，有必要将相关制度规范予以统一、整合，上升至法律或行政法规层面，制定国家层面的行政黑名单立法，从源头上掐断各部委及各地区随意设置的可能性，促进黑名单制度合法运行。

（二）完善运行程序

1.同领域行政黑名单列入标准应统一

一是遵循法律保留原则，作出列入行政黑名单的行为必须有法律依据，严格限定在法律、法规和地方性法规范畴。二是遵循比例原则，行政主体将行政相对人列入行政黑名单的行为既要确保行政目标的实现，又要保护行政相对人的合法权益，适合列入黑名单来管理的违法行为只是所有违法行为中相对少的一部分，要充分考虑是否有必要纳入。三是行政黑名单列入对象要统一。法律条文规定所面向的行政相对人的范畴应当全面且具体。同一领域规定的列入黑名单的情形应当一致，对于地域性的差异应该不违反上位法律。对行政黑名单列入对象应该做到不重复不漏掉，不能出现此地区某种违法行为被列入而彼地区同等情况不被列入，由此造成混乱和不公平。对行政范围内现行制度查漏补缺，真正实现对列入行政黑名单的对象“一处失信，处处受限”。

2.列入行政黑名单程序应完整

将当事人或者组织拟列入行政黑名单的，必须告知当事人理由和依据，下达正式行政决定;当事人有申辩和陈述的权利;当事人要求听证的，行政机关应该组织;并非所有的内容都必须在网上公开，公开范围要适当，要权衡公共利益和个人隐私。行政黑名单是一种综合性处罚，有连锁效应，所以作出的处罚必须慎重。

3.行政黑名单退出机制不能缺

这是黑名单制度不可或缺的一环，纠正违法失信行为，从而达到既惩罚失信违法行为，又能鼓励守法诚信行为，是行政机关优化经商环境、提升监管水平的重要措施。

（三）完善行政黑名单的救济机制

没有救济则没有权利。首先，不仅要告知当事人有权进行行政复议或提起行政诉讼，而且要畅通异议提出、复议、诉讼、赔偿等救济方式的渠道，促进救济机制的落实。其次，要完善追责机制，作为公权力主体，行使纳入黑名单的权力就必须接受监督。在行政黑名单实施过程中，行政主体不仅应该严格依法行政，还要担负起违反法定义务的责任。在公开发布黑名单之前，行政主体应当谨慎细致核实信息的准确性，在发布黑名单之后，要做到动态管理，不能上榜后再也无法退出或者申诉无门。行政黑名单制度是行政机关加强社会管理的有力武器，但使用需慎之又慎，避免对个人权益和公共利益产生不当影响。

四、结语

我国行政黑名单发展迅速，但总体来说还处于初始阶段，研究其法律问题有助于其进一步发展，在全面依法治国的大环境下真正将行政黑名单运用得当符合法治精神，有利于充分发挥行政黑名单在社会治理和社会信用建设上的积极作用。

注 释：

①2019年12月18日广西壮族自治区农业农村厅发布《广西农产品质量安全黑名单管理办法（试行）》、2020年6月8日山东省农业农村厅发布《山东省农产品质量安全信用红黑名单管理办法（试行）》、2020年6月15日四川省农业农村厅发布《四川省农产品生产主体质量安全“重点监控名单”和黑名单制度》。

②国家食品药品监督管理局《药品安全黑名单管理规定（实行）》第七条第（三）款“在申请相关行政许可过程中隐瞒有关情况、提供虚假材料的”。

参考文献：

[1]李明超.行政黑名单的法律属性及其行为规制[J].学术研究，2020（5）.

[2]胡建淼.黑名单管理制度——行政机关实施黑名单是一种行政处罚[J].人民法治，2017（5）.

[3]王伟.失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计[J].中州学刊，2019（5）.

[4]章志远.作为行政强制执行手段的违法事实公布[J].法学家，2012（1）.

[5]刘平，史莉莉.行政黑名单的法律问题探讨[J].上海政法学院学报，2006（2）.

[6]范伟.行政黑名单制度的法律属性及其控制——基于行政过程论视角的分析[J].政治与法律，2018（9）.

[7]胡建淼.对现实中三种管理事例的法治思考[J].行政管理改革，2015（12）.

[8]万尚庆，刘露.论行政法视域下的药品安全黑名单制度[J].中国卫生事业管理，2016（7）.

[9]张杰.我国食品安全黑名单的法律定位探析[J].广西政法管理干部学院学报，2016（5）.

[10]曾祥華.食品安全黑名单制度研究[J].科学经济社会， 2015（1）.

[11]马宏浩.行政黑名单制度研究[D].长春：吉林大学，2018.

作者简介：郑婵娟（1992—），女，汉族，湖北秭归人，武汉大学政治与公共管理学院MPA研究生，研究方向为行政管理。

（责任编辑：王宝林）