乡村建设背景下村干部的角色多重性研究

张津 袁理

摘要：基于对X村美丽乡村建设过程中项目进村这一事件的调查，对村干部以及各个主体之间的利益博弈行为的分析，认为在政治色彩浓厚的具体事件中村干部主要扮演政府代理人，村民当家人的角色较弱。村干部会站在理性的角度来平衡两个角色的矛盾与冲突，进而衍生出一套维持村庄与社会均势的法则。

关键词：美丽乡村建设;村干部;角色多重性

中图分类号：D422.6;D262.3    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）19-0069-03

党的十九大报告提出，建设美丽中国是落实我国生态文明建设的重要路径，美丽乡村是美丽中国的基础。美丽乡村作为一项民生工程给农村社会带来了巨大改变，村干部的角色定位也在乡村环境的变化下不断变迁。村干部作为国家和农民之间的纽带，对乡村的发展起着重要作用。因此，在新时代的背景下识别村干部角色、分析其行为逻辑是当前的一个重要问题。有关村干部的角色定位一直以来都是学界关注的焦点，学者们进行了大量的研究，大致可分为以下四种。

一是国家代理人，即上级政府的代理人。政府给予村干部行政上的权力，村干部完成上级布置的任务。Yongshuncai通过对个案进行分析，认为在国家政策执行落实过程中，村干部有极大可能受到上级行政压力，村干部为了守住自己饭碗不得不服从上级，进而会更多地扮演国家利益的代言人[1]。

二是村民当家人，即村民利益的保护者。王思斌通过对村干部边际地位的求证和行为的分析，认为村干部介于村民与上级政府之间，扮演着“边际人”的角色，但在遇到冲突时出于长期利益的考虑和原本的身份而言多会偏向“民系统”一方[2]。

三是自我利益的追求者。王惠林与洪明利用定量分析的方式来解释村干部的角色变化，他们认为“双重角色”的弱化导致村干部“渔利者”角色变异的出现，村干部会利用职务之便向上级倾诉、利用当地人的身份向村民诉说冤屈，从中隐藏自己真正的意图，利用一切可能的机会充当“渔利人”[3]。

四是多重角色的扮演。在实际的村治过程中，村干部的行为是具有能动性的，既不是机械执行上级任务，也不会把当地村民的利益放在第一位。外国学者杜赞奇在《文化权力与国家》一书中，通过对我国农村的研究提出了经典的双重经纪模型概念，将当时的村干部化分为两种类型，一类是“保护型经纪人”，这类村干部以村庄利益为重，保护村庄利益不受国家政权侵犯，另一类是“赢利型经纪人”这类村干部则是将当地村民视为压榨获取利益的对象[4]。

通过对以往研究的梳理，我们发现：首先，学术界有关村干部角色定位观点各异;其次，在国家对乡村扶持力度不断加大的背景下，关于村干部的研究缺乏多维度的细致探讨;再次，有关乡村建设中其他相关利益主体的研究内容较缺乏。本文将把村干部置于具体的村治场域中来分析其行为逻辑与角色定位，并对村治过程中相关利益主体行为逻辑进行探讨。

一、美丽乡村项目建设过程中的主体利益博弈

2013年美丽乡村建设目标在党中央一号文件中提出，美丽乡村作为美丽中国的重要一环，为我国的新农村发展提供了新的路径。在乡村建设过程中，各个主体在利益博弈中会呈现何种行为？村干部会更倾向于扮演何种角色？为此，本文选择以正在进行美丽乡村建设的X村庄为田野调查点，探讨乡村干部角色的多重性问题。

（一）X村概况

X村处于H省Y县东南部，紧挨G352省道，位于一条黄金旅游线上，拥有地理位置与旅游区位上的优越性。村庄划分为5个组，共计558户1742人，其中土家族占70%，苗族占25%，汉族及其他民族占5%。绝大多数年轻人外出打工，多为老人留守在家。X村土地面积约16.7平方公里，大部分为山林，其中耕地3470亩、稻田1760亩、旱地1710亩。农业生产和外出务工是当地村民主要经济来源，农业生产主要为水稻、玉米种植。

2018年，X村成功通过“美丽乡村建设项目”评选，成为“美丽乡村”建设的重点村落之一，总投资1000万人民币，主要建设内容包括立面整治、绿化规划、垃圾处理、景观打造等。2019年，在上级政府的支持下，X村美丽乡村一期建设项目正式启动。一期建设项目主要包括扩修各村民小组之间的连接道路，对村内主干道以及1组入户道路进行整修与美化、房屋外立面改造、人畜饮水设施改造、杂物房和危房拆除。

按文件要求，项目所需占用土地部分无资金补偿，采取自愿原则，若涉及房屋拆除则会修建相应平方的新建筑。

（二）博弈的各个主体

在X村的美丽乡村项目建设中主要有县、乡政府、村干部、施工队以及当地村民这五个主体涉及利益主体博弈。县政府是指X村所在的Y县政府，其从大方向上把控“美丽乡村”建设引导并支持项目的实行，主要任务包括政策上宏观调控、对美丽乡村建设情况进行政策上的干预和调整、工程进度检验。乡政府是指X村所在的G乡政府，是X村的上级领导，对X村各项事务有决定权，同时赋予村干部体制内的应有权力，在美丽乡村建设过程中的主要作用包括上级指示传达，村民纠纷调解，乡政府中设有专门的美丽乡村调解员。施工队由政府招标确定，主要负责项目的施工落地，在合同期内完成项目建设并通过政府检验，以此收取酬劳。

在X村中，村干部拥有上级政府授予的官方政治身份，在处理村内各种组织和各类工作中处于相对的中心地位，工作职责就是组织管理好本村的事务，通常他们在事件处理方面带有政府代理人倾向。X村的村干部作为当地人，承担着代表本社区村民和政府机构的双重角色。

（三）建设过程中的博弈案例

1.项目选址问题

X村共有5个村民小组，分别是1组、2组、3组、4组、5组。美丽乡村项目建设主要规划在1组，X村召开村民大会，每个村民小组派代表参会，会议主要内容是告知村民X村入选美丽乡村建设，以及为何选择1组为建设点。原因有以下三点：首先是由于1组紧挨着省道，又处于黄金旅游线上，具有区位优势;其次是因为该组是整个村庄的政治文化中心，村委会、广场、学校、养老院都建在老屋组;还有一个原因是1组拥有“胡家院子”“烽火墙”“古街”等古老建筑，有浓厚文化底蕴，可开发空间大。然而部分村民认为是因为村支书、村主任的家都在1组，“肥水不流外人田”，有好資源必定要分配给自家。现实情况并非如此，美丽乡村的选址根本不由村干部决定，而是上级政府直接分配，处在村民与上级政府的夹缝中的村干部不过是政府的传声筒。

把村民的意愿和意见反映给上级政府是村干部的职责所在，但在选址纠纷中村干部仅仅只是传达上级政府的指示，一方面因为村干部拥有的权力有限，对于选址这件事无决定权，另一方面村干部更不想“得罪”上级政府。

2.“风雨桥”争端

“风雨桥”建设是X村美丽乡村一期建设的后期项目，项目内容为修建一座木质结构具有民族风情的桥梁。木质结构桥梁需要大量木材，因此在修建风雨桥过程中需要占用村民W的土地堆放建筑材料，遭到了村民W强烈反对。村支书第一次上门协调时W提出这个是口粮田，一家子要靠这地吃饭，除非补偿两万元钱，不然无法征用。由于政策规定美丽乡村项目所有占田占地的部分无金钱补偿，但这地确实是村民W的口粮地，村支书左右为难。工期渐渐逼近，若不在规定工期内完成施工该项目不能通过检验，二期项目很有可能被取消。村支书与乡政府相关负责人上门协商未果，甚至乡政府美丽乡村负责人与村民产生语言上冲突。最终，经县美丽办负责人、农业农村局领导、乡里美丽乡村负责人、施工方、村干部上门多次协商后，以一万三千元的价格买下这块土地使用权。

在访谈中笔者了解到，项目所占村民W的土地，不足一分地，在这片土地上种植的玉米年产量不足百斤，收入约100元。可见村民W想要补偿2万元钱，不仅出于生活需要的考虑，更认为这是一个有利可图的机会。而村支书认为“政府的项目要无偿占村民田地确实有些不合适，但是W要2万元钱补偿也有些过分，现在没有办法，项目建设得如期开展，乡政府也只得给他补偿。”

该事件表面上是村支书与村民之间进行的博弈，深挖其根源是村内部与村外部之间的矛盾，村支书的背后是上级政府与施工方，村民的身后是村内人的想法，政府出于上级的压力必定要督促工期，能否按期完工是重中之中，当地人更多的是以自我的利益为主。所以，主要矛盾在于村民与外来资本的利益取向的不一致。

村干部在处理类似纠纷时多采用上级政府推广的“矛盾纠纷化解‘三二一工作法”，从村干部到村委会再到驻村干部层层调解。在村里经三次调解不成功的，会选择申请乡镇二次调解，乡镇调解不成功上报至县级矛盾纠纷调解指挥中心进行一次联合调解。但村干部在实际执行时，乡镇未成功调解的会直接建议当事人走法律途径解决问题，而不会申请县级调解，目的是为了保证不影响当地乡镇的评优评奖，这何尝不是当地政府的“工作艺术”。

二、X村美丽乡村建设中乡村干部角色定位

村干部作为国家政权在乡村的延伸，其在美丽乡村项目建设这样政府色彩浓厚的事件中，所呈现出的政府代理人角色更加突出，村民的当家人角色较弱。村干部认为村民相信自己能够带给村庄更好的发展才会投票，为不辜负村民的信任，自己的个人利益可以有适度的牺牲，这样才能起到带头作用。

（一）多重角色的产生

在实行乡村自治之后，上级政府不会直接进入农村开展工作，而是采取选举当地人担任村干部，由村干代为完成工作，于政府而言，希望村干部能够服从上级的安排，积极完成各项任务，承担政府代理人的角色。在乡村建设过程中，本村事务完成的如何直接影响到一个乡的评级，如在项目建设中纠纷调解成功与否就是其中一个评判细则。因此上级政府会不断施压给村干部，自然而然，乡政府对村干部会产生一定影响，影响越大，村干部表现的政府代理人角色就越浓厚。

村干部的产生要通过当地村民投票选举，村民在投票时通常都想要选择一个能够对自己有益的村干部，会选择有能力且能够带领大家过上富裕日子的人担任村干部。村干部作为自己本村的成员也必定想要村庄得到更好地发展，能够对得起乡亲们的信任，因此扮演村民的当家人是村干部的重要职责。

在实际的村庄治理中，任何一个村干部都不是单纯地担任某一个角色，而是一直在不同角色中转换，可以说他们身上背负着多重角色。郭斌、宁泽逵通过定量分析，证实了在经济越不发达地区的村干部会担任双重角色，他们是国家代理人为上级政府工作，也是村民当家人为村民守护利益[5]。

（二）多重角色的平衡

同时扮演好“代理人”和“当家人”两种角色是村干部在乡村治理中的理想状态，但需要村干部在上级国家权力和当地乡民之间不同需求之间“踩钢丝”和“摆平衡”，换言之，村干部需要尽可能在不伤害村干部本人与村民的关系情况下，完成政府任务。

在新时代的乡村振兴建设中，村干部最重要的事情就是平衡好村民的利益需求和政府的工作要求。实际上，政府代理人和村民当家人两种角色并非完全对立不可调和，美丽乡村建设并非仅仅为了村干部而建设，而是为了整个村庄的发展，受益方是村庄里的所有居民，至少是大部分居民。在大方向上，政府与当地村民的利益取舍是一致的，目的是为了让村庄变得更好，但在具体的执行过程中不免会有部分村民的利益受损，为了扮好这两种角色，村干部需要维持自己工作的角色平衡。

（三）各主体的角色定位

在对建设过程中各个主体的行为博弈分析之后，H省X村美丽乡村建设中各主体之间的关系脉络更加清晰：县级政府主要负责运用行政手段，宏观把控美丽乡村建设引导并支持项目的实行;乡政府行政上直接管理X村，对X村建设拥有一定程度决策权;村干部作为村落政治精英直接与上级政府对接，在项目建设中位于执行端;施工队在经过政府招标、投标、中标这几个环节后来承接项目建设;当地居民是项目建设的承载者。在建设过程中，政府一直处于绝对的优势地位，施工队实质上是政府的助手，因而在行动过程中，大多数都会依照上级政府的指示与其付出的成本来进行选择，并不会根据村民的需求与利益偏好进行选择。弗里曼曾说，生活在这个地域之上的作为行动者的中国农民，并非完全意义上的只会受人摆布的弱势群体。他们会利用一些行动的智慧去消解外来的运动所带来的冲击与伤害[6]。所以，村民们也具有权衡利弊得失的权利与能力，他们会利用自己的优势为自己争取更多的利益。

X村矛盾频发的原因就在于，村民的利益取向与施工方代表利益取向上的不统一，而施工方背后的支撑来源于政府，冲突的主要矛盾在于政府和当地村民对村干部的期望不对等[7]。当双方目标不一致时，政府会利用体制内的权力向村干部施压，村民会利用当地人的身份为自己謀取更多的利益，想要矛盾得到有效解决，只有政府政策支持、施工方的行动配合，村民适当“牺牲”自我利益，各方进行问题协调时都要适当妥协，才能将矛盾弱化。

三、结论与讨论：乡村干部角色重构

本文立足于项目进村事件，将村干部角色与行为置于特定的村庄“治理场域”之中，揭示在项目建设过程中村干部及各主体的角色定位。政府出于强化治理的目的，自然而然会对村干部施压，希望其能够有效助推自己的工作开展;当地村民出于维护自己利益的考虑，希望村干部能够承担好村庄当家人的角色。因此，作为政府代理人和村庄当家人的村干部在双重压力下，形成了一套维持村庄与社会平衡的法则。

从新中国成立到改革开放再到如今的村民自治时期，国家从农村汲取资源转变成了向农村输入资源，村干部角色有了新的变化。简言之，在美丽乡村的建设背景下，国家项目进入乡村社会的过程中，村干部更倾向于担任政府代理人，当村干部受政府影响程度越深，此种倾向越明显，他们认为，担任政府代理人可以为村庄谋求更好的未来，这亦是对村民当家人角色的守护。

参考文献：

[1]Yongshuncai.Collective Ownership or Cadres＼Ownership？The Non-agricultural Use of Farmland in China[J].The China Quarterly，2003（45）.

[2]王思斌.村干部的边际地位与行为分析[J].社会学研究， 1991（4）.

[3]王惠林，洪明.“双重角色”的弱化：日常工作中的村干部研究——以湖北省L镇的调查为例[J].湖北社会科学，2016（1）.

[4]杜贊奇.文化、权力与国家[M].王福明，译.南京：江苏人民出版社，2004.

[5]郭斌，宁泽逵.村干部角色代理权重的实证分析——基于陕西省M县的104个村干部的问卷调查[J].农村经济，2011（3）.

[6]吴毅.双重边缘化：村干部角色与行为的类型学分析[J].管理世界，2002（11）.

[7]赵旭东，罗士泂.游离于城乡之间——文化转型视角下作为行动者的中国[J].学术界，2016（11）.

[8]弗里曼，毕克伟，赛尔登等.中国乡村，社会主义国家[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

作者简介：张津（1999—），女，土家族，湖南永顺人，单位为吉首大学历史与文化学院，研究方向为生态民族学。

袁理（1983—），男，汉族，湖北石首人，博士研究生，吉首大学历史与文化学院副教授，研究方向为生态民族学。

（责任编辑：马双）