关于公共项目采购绩效评价的思考

刘敏　王宏斌　程文

摘要：根据中共中央、国务院中发[2018]34号文件要求，在2022年前县级以上地方政府均要建立一般公共预算绩效管理体系，全力推进公共采购项目绩效管理。因此，文章就这项课题展开讨论，以便为各地在开展公共采购项目绩效评价实践操作时提供参考。

关键词：公共;采购;绩效;评价

为了进一步加强公共采购项目绩效管理，不断规范公共采购行为，提高公共采购项目资金的使用效益，现就如何开展公共采购项目绩效评价作一思考，供各地实践时参考。

一、评价目的

通过公共采购项目绩效评价，对公共采购项目绩效目标实现程度、活动的组织实施、项目管理等全过程进行分析、评价和提出改进意见，及时发现和揭示公共采购活动及项目资金使用过程中存在的问题，努力促进公共采购项目资金使用的高效益、高效率，进而达到提升财政支出管理效率质量，提高财政资金整体使用效益，并为财政部门和部门（单位）强化部门预算支出绩效管理提供依据。

二、评价范围

按照财政部门委托评价的要求，对委托的公共采购项目进行绩效评价。其评价范围主要包括对公共采购项目的绩效目标完成情况、公共采购项目的组织实施及管理情况的评价。

三、评价内容及标准

公共采购项目绩效评价内容重点是对项目绩效目标实现情况和公共采购项目的组织实施及管理情况的“双监控”，根据这一评价范围和双监控的要求，从公共采购项目决策、 项目管理、项目绩效等三个方面进行量化评价和指标设定，评价得分采用百分制。

（一）采购项目决策（10分）

1. 采购项目立项必要性（2分）。采购项目立项必要可行性（2分）。评价采购项目立项是否必要和可行。

评价要点：采购项目立项的背景、目的、意义是否明确具体;采购理由是否充分、可行，且采购项目实施后是否起到非常重要的作用。

2. 采购项目立项合理性（2分）。采购项目立项依据充分性（2分）。评价采购项目立项依据是否充分和合理。

评价要点：采购项目立项资金是否落实、是否编制年度公共采购预算;采购项目立项是否依据政府或财政及上级有关文件精神等。

3. 采购项目立项科学性（4分）。采购项目目标内容规范性（4分）。评价采购项目绩效目标是否明确、细化、量化、科学。评价要点：是否将项目绩效目标细化分解为具体的绩效指标;是否与项目年度任务数或计划数相对应;是否通过可衡量、清晰的指标值予以体现;是否与预算确定的资金量或项目投资额相匹配。

4. 采购项目立项合规性（2分）。采购项目决策程序科学性（2分）。评价采购项目立项是否经过集体研究、或可研论证，是否获得财政部门年度部门预算批准或单项预算批复文件许可。

评价要点：项目是否经过集体研究决策;项目是否报经财政或主管部门批准。

（二）采购项目组织实施（4.5分）

1.采购项目组织机构健全性（1分）。评价项目组织实施机构是否健全、分工是否明确。

2.采购制度健全有效性（3.5分）。评价项目单位公共采购内控管理制度对项目顺利实施的保障情况，考核是否建立健全本单位公共采购内部控制制度，是否有效执行到位。

评价要点：是否建立预算管理制度，编制公共采购预算，并严格按照采购预算执行;是否制定公共采购项目实施计划或实施方案，是否严格按照实施计划、方案推进项目有序实施;是否科学合理确定采购需求，明确制定采购需求的路径方法;是否按照法定程序组织采购活动，委托代理机构进行集中采购或公开透明的进行分散采购;是否制定履约验收制度，组织专门人员严格按招标文件和中标合同组织验收;是否明确采购过程中答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查管理规定;是否建立公共采购项目档案管理制度，是否将公共采购项目档案及时归档。

（三）采购项目业务管理（19.5分）

1. 采购政策严肃性（1分）。评价是否执行使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的工程、货物和服务的行为都必须实施政府集中采购的规定。

评价要点：是否存在应实行公共采购而未实施公共采购;是否存在一个财政年度内将一个项目分期实施、化整为零，使得项目采购数额缩小在政府集中采购限额以下，以规避公共采购的行为。

2. 采购方式规范性（1分）。评价是否按照公共采购法规定的采购方式要求和条件标准，确定项目采购方式。

评价要点：项目实际采取的采购方式是否符合法规规定的条件标准，是否存在应该公开招标而采取非公开招标方式（邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价）的行为。

3. 采购工作政策性（1分）。评价是否按照公共采购法规定：采购人应当在货物服务招标投标活动中落实保护环境、节约能源、扶持少数民族地区和不发达地区、促进中小企业发展等公共采购政策。

评价要点：是否在招标文件中明确体现这些规定要求。

4. 采购程序合法性（3分）。评价采购程序是否合法。

评价要点：采购人是否将本项目纳入公共采购预算之内;采购人采购实施计划，是否报本级人民政府财政部门备案。采购人采购纳入集中采购目录或规定限额以上的公共采购项目，是否委托集中采购机构代理采购;货物和服务项目实行公开招标方式采購的;是否按照法定的程序组织项目的招标、投标、开标、评标、中标等公共采购事项。采购人或者其委托的采购代理机构是否组织对供应商履约的验收。

5. 采购信息公开性（1分）。评价是否将公共采购的信息在公共采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布（涉及商业秘密的除外）。限额以下明确由单位自行组织的采购项目，是否通过单位网站或其他方式予以公开。

6. 采购需求明确性（2分）。评价采购需求是否明确、完整、合理。评价要点：是否对采购标的的服务水平、价格、供应或者市场技术等情况进行市场调查，根据资产配置标准、调查情况等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算;采购需求是否明确、完整。

7. 采购文件精准性（1.5分）。评价采购招标文件是否精准、规范。评价要点：采购人、采购代理机构是否根据公共采购政策、采购需求、采购预算编制采购文件;是否存在招标过程中发布公开变更更正公告，对采购招标文件作出调整;是否公开采购项目预算金额。

8. 采购公告规范性（2分）。评价采购招标公告内容是否完整、公告期限是否合法。

9. 采购中标公告及时性（1.5分）。评价采购项目中标、成交结果公告发布是否及时、内容是否完整。

10. 采购结果节俭性（1分）。评价公共采购节支情况，通过用公共采购节约率指标来考核衡量公共采购的节俭性。

公共采购节约率=1-实际公共采购金额÷公共采购预算金额×100%。

11. 采购合同法定性（3分）。评价采购项目是否及时、完整、规范、合法签订公共采购合同。

12. 采购验收准确性（1分）。评价采购验收是否及时、准确，确保项目质量符合招标、投标和合同规定的要求。

13. 采购档案完整性（0.5分）。采购人、采购代理机构是否对公共采购项目采购活动的采购文件妥善保存，是否存在变造、伪造、隐匿或者销毁行为。

（四）采购项目资金管理（6分）

1. 采购项目资金到位率（1分）

评价采购项目资金落实情况对项目实施的总体保障程度，通过用采购项目资金到位率来考核。项目资金到位率=（项目实时到位资金/项目计划投入资金）×100%。

2. 采购项目资金到位及时率（1分）

评价采购项目资金落实的及时性程度，通过用到位及时率（项目及时到位资金/项目应到位资金×100%）指标来考核，检查资金及时到位情况及未及时到位的原因，对公共采购项目实施和绩效有何影响。

3. 采购项目到位拨付率（1分）

评价采购项目到位资金实际安排拨付使用程度，通过用项目资金到位拨付率（项目资金实际拨付数/项目到位资金数×100%）来考核，检查到位资金是否严格按采购合同拨付给中标供应商，是否存在超付合同款，或者扣留闲置不用或挪作它用等。

4. 采购项目财务管理规范性（3分）

项目资金是否实行国库集中支付管理;财务审批是否实行一支笔审批;会计核算是否规范，采购项目资产是否及时入账。

（五）采购项目建设（10分）

1. 采购项目完成率（2分）。评价项目是否及时完成，是否达到项目计划（或合同）规定的实施进度。 评价要点：采购项目完成率=采购项目实际完成进度/采购项目计划完成进度×100%。

2. 采购项目实施规范性（6分）。采购项目实施是否规范。 评价要点：采购项目实施是否按计划、按标准、按设计、按合同规范推进，项目建设进度和质量是否达到项目建设要求;采购项目实施手续是否齐全、合同是否签订合法公允并严格执行、项目实施管理的内控制度是否建立执行等。

3. 采购项目质量可控性（2分）。评价项目实施单位对项目质量的控制情况，考核采购项目实施单位是否为达到项目质量要求而采取了必需的措施。  评价要点：是否已制定或具有相应的采购项目质量要求或标准;是否采取了相应的采购项目质量检查、验收等必需的控制措施或手段。

（六）采购项目绩效（50分）

采购项目产出（28分）：

1. 采购项目产出数量（7分）。评价采购项目预计实现进度及趋势，采购项目产出数量是否达到绩效目标。

2. 采购项目产出质量（7分）。评价采购项目预计实现进度及趋势，采购项目产出质量是否达到绩效目标。

3. 采购项目产出时效（7分）。评价采购项目预计实现进度及趋势，采购项目产出时效是否达到绩效目标。

4. 采购项目产出成本（7分）。评价采购项目预计实现进度及趋势，采购项目产出成本是否按绩效目标控制。

（七）采购项目效益（20分）

1. 采购项目经济效益（7分）。评价采购项目经济效益绩效目标实现程度，考核采购项目实施是否产生直接经济效益或间接经济效益。

2. 采购项目社会效益（7分）。评价采购项目社会效益绩效目标实现程度，考核采购项目实施是否产生社会综合效益。

3. 采购项目环境效益（3分）。评价采购项目环境效益绩效目标实现程度，考核采购项目实施是否对环境产生积极或消极影响。

4. 采购项目可持续影响（3分）。评价采购项目后续运行及成效发挥的可持续影响情况。

（八）服务对象满意度（2分）

采购项目满意度（2分）。评价采购项目预期服务对象或社会公众对项目实施的满意程度。

四、采购项目评价原则

1. 坚持科学规范的原则。采购项目绩效评价应严格执行规定的程序，按照科学、规范、可行的要求进行。

2. 坚持绩效相关的原则。采购项目绩效评价应针对项目支出及其产出的绩效进行，应能够清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。

3. 堅持公正公开的原则。采购项目绩效评价必须符合公正、真实、客观的要求，依法公开并接受监督。

五、采购项目评价方法

公共采购项目绩效评价一般采用实地踏看、询问查证法、问卷调查、比较法等。主要采用比较法，将采购项目的绩效实现情况与预期的绩效目标进行比较，对采购项目目标完成、组织实施、项目管理等情况进行分析评判。

六、采购项目评价依据

1. 《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》以及与公共采购项目相关的行业法规和专项规章制度等。

2. 与公共采购项目有关的地方政府和上级财政部门有关地方公共采购管理政策规定以及有关公共采购项目预算管理制度、资金及财务管理办法;财政财务会计相关资料、有关项目预算编制、决算及执行文件资料，申请预算时提出的项目绩效目标及其他相关材料，财政部门下达的预算批复等。

3. 采购部门职能职责、中长期发展规划及年度工作计划，以及与公共采购项目有关的内部控制管理制度、措施、办法等。

4. 公共采购项目实施详细资料。

5. 公共采购项目绩效评价表相关证明材料和项目组要求提供的其他评价文件资料等。

七、采购项目评价程序

公共采购项目绩效评价工作一般按照以下程序进行。

1. 根据委托要求，确定公共采购项目绩效评价的对象。

2. 开展评价前调查，设计公共采购项目有关评价表格。

3. 下发绩效评价通知，要求被采购项目部门单位做好自评工作，搞好采购项目评价表格和自评报告撰写工作。

4. 确定采购项目绩效评价工作人员。

5. 制订采购项目绩效评价工作方案。

6. 收集采购项目绩效评价相关资料。

7. 审核整理采购项目评价取证资料。

8. 编写并综合分析评价评分工作底稿，形成采购项目评价结论。

9. 撰写与提交采购项目评价报告。

10. 建立采购项目绩效评价档案。

八、采购项目评价结果

公共采购项目绩效评价结果采取评分与评级相结合的形式。评分满分为100分。根据得分情况将评价结果划分为五个等级：得分在90（含）～100分的为“优”，在80（含）～89分的为“良”，在70（含）～79分的为“一般”，在60（含）～69分的为“差”，60分以下的为“不合格”。项目组可根据公共采购项目绩效评价指标所确定的指标分值，逐项进行审核打分，得出评价结果，并在采购项目绩效评价报告中予以列示。

參考文献：

[1]国务院.中华人民共和国公共采购法实施条例（国务院第658号令）[Z].2016-05-20.

[2]财政部.公共采购货物和服务招标投标管理办法（财政部令第87号）[Z]. 2016-05-20.

[3]财政部.公共采购非招标采购方式管理办法（财政部令第74号）[Z].2016-05-20.

[4]财政部.关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知（财预[2011]285号）[Z].2016-05-20.

（作者单位：江苏天元会计师事务所有限公司）