初探集体经营性建设用地入市

朱松杰

摘要：新土地管理法实施后，集体经营性建设用地入市提速，对盘活存量集体土地资产和城乡一体化发展产生重要意义。在集体土地入市过程中，部分银行等金融机构对以租赁方式入市的集体经营性建设用地权利类型和价值属性理解存在分歧，影响企业抵押融资贷款，不利于土地要素使用效率的提高。文章从武进租赁方式入市的集体经营性建设用地使用权评估实践角度阐述集体租赁经营性建设用地使用权内涵和用益物权属性，试图为企业正常融资和土地要素流转厘清障碍，同时对其不动产登记中土地使用年限等相关问题进行探讨。

关键词：集体租赁;经营性建设用地使用权;土地使用年限

常州市武进区为全国首批经营性集体建设用地入市的试点地区。经过多年尝试，武进方案趋于成熟，其入市经验不断推广。该方案有利于效益低下的集体建设用地资产重新获得高效利用，但租赁方式入市集体建设用地使用权可否归类为用益物权以及集体租赁建设用地使用权登记如何登记土地终止日期，土地使用年限受何影响是土地估价中不可回避的关键问题。

一、改革背景和武进试点

根据党的十八届三中全会的决定，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下与国有建设用地平等入市、同权同价。新修订的土地管理法破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，规定农村集体建设用地在符合规划、依法登记并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。

武进改革试点的集体建设用地使用权入市方式分为出让和租赁两种方式。出让入市相对容易理解，以出让方式入市的集体经营性建设用地土地使用权在入市流通过程中也类似于后者，奉行同权同价原则，最高出让年限与国有土地上同类用地最高出让年限一致，其与国有建设用地地价评估方法也相近。没有现成估价路径可循，租赁集体建设用地使用权在评估使用权价值时易产生困扰。要准确把脉当下租赁入市的集体建设用地使用权价值，需溯源其在改革入市之前的权利属性和权利状态。

二、武进集体建设用地历史与内涵

（一）集体建设用地与融资信贷发展史

在20世纪80年代，苏南集体经济组织内部孕育出乡镇企业，以集体经济组织所有的土地作为生产要素开启“苏南模式”征程。集体土地以农业种植养殖为主。改革开放后，为发展地方经济，武进集体经济组织的领头人纷纷在本集体内部整理土地以兴办乡镇企业。在本集体兴办企业的，均为本集体经济组织成员，集体建设用地烙上了身份权印记。用地者向政府支付用地补偿费用，与本集体经济组织订立合同，按年缴纳土地租金，待完成农用地转用审批手续后，国土部门对符合规定的集体建设用地予以确权登记。

集体乡镇企业使用集体土地创办企业，省去了中间的征地环节和分配用地指标名额限制，用地效益显著提高，也为乡镇经济快速崛起和苏南区域的资本原始积累创造了条件。

进入新世纪后，武进的集体土地抵押融资已起步，中介机构介入融资环节。据笔者早先参与的项目，集体建设用地及地上房屋在2005年时已被信用社接受。乡镇企业可以集体建设用地及地上房屋进行担保，由评估机构估值后，信用社分别按土地、房屋不同抵押折率进行放款。含地上房屋的集体建设用地抵押贷款的发放，实质上认可了集体建设用地的用益物权，而此时其他金融机构表现相对滞后。

在国家对集体经营性建设用地改革入市试点之前，武进集体建设用地的抵押融资通道已被农商行打通，解决了部分企业的融资需求，但受限于其资金总量，融资规模。

（二）集体经营性建设用地租赁入市的本质

当前武进的入市主要用于交易和融资，出让方案和租赁方案分别与之对应。出让是集体经济组织面向企业提供建设用地的主要供地方案。除去司法拍卖过户一般采用租赁入市外，租赁入市更多运用于存量集体建设用地的融资贷款，期望借助除农商行之外的其他金融机构，以集体土地为杠杆，撬动信贷资金为以集体土地为生产要素的地方经济注入新的活力。但集体建设用地的租赁入市，也即以融资为目的的入市方案，为何冠“租赁”为名？

梳理国有建设用地招拍挂有偿使用的发展脉络，就能更好理解现阶段的租赁入市。2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。国务院国发[2004]28号文件规定：“经依法批准利用原有的划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让划拨土地使用權的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金;低于市场价交易的，政府应当行使优先的购买权。”。2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。由此可见，经营性建设用地在2006年已退出划拨供地，均须转为出让后方可交易。

武进方案中为未办理出让手续的集体土地采用缴纳较低比例调节金（相当于税金）后以租赁方式入市，从地价评估角度看，其实质相当于集体划拨，因此，其地价评估思路与国有建设用地使用权出租评估思路和路径完全不同。

（三）租赁集体建设用地内涵

普通租赁由特定当事人双方协商，达成合意签署合同，属债的范畴。以租赁方式取得的国有建设用地使用权理论界认为也应属债的范畴。集体租赁建设用地使用权有很大不同。武进为例，以租赁方式入市的集体经营性建设用地植根于原武进集体建设用地，内在有先期支付的固定成本，通过固定成本撬动形成了自身的使用权价值，外在形式上取得有国土部门颁发的集体建设用地使用证，符合物权公示要件，具备物权的特征属性，明显属用益物权的范畴。

如明股实债权，集体租赁建设用地使用权虽名为租赁但属于用益物权而非债权，似乎存在鲜明的逻辑悖论，一般难以被人理解认同。笔者曾苦苦思索这个问题，通过历史溯源找到了问题的答案。

国有和集体都为所有权主体，看似为平等的权利主体，但集体所有的经营性建设用地入市后，代表国家的区政府、镇政府却能参与出让金分配。深入挖掘集体建设用地形成过程，在这份租赁合同外，另存在一份协议——最初集体用地使用者与政府签订的用地及支付对上补偿协议。这份合同已被岁月隐藏并消亡，但对后来集体建设用地使用权确权发证，起到至关重要的作用。从合同角度看，与政府签订的协议可称之为主合同，与村集体经济组织签订的协议为从合同。虽然从合同为债权属性，但主合同为属于用益物权的土地使用权合同。从合同仅仅是限定使用条件，不能改变主合同的性质，因此，其根源上决定了集体建设用地使用权为用益物权，而非债权。

（四）土地所有权权能思考

最初，集体建设用地使用限定用地者的集体身份，但用地者与地方政府签订用地协议，缴纳土地对上补偿费获得用地并获颁权证，间接潜在示明，在土地公有制中，国家所有权代表了最高所有权，位于最高阶所有权权能，集体经济组织的土地所有权权能无法与国家所有权等效，其效力低于国家所有权。因而，作为国家所有权代表的地方政府有权参与集体所有土地的收益分成。集体所有权具有本集体所有土地要素的部分获益权，但不拥有完整的所有权处分权能。国家实施土地用途管制，村集体不具备随意变更用地规划，也不拥有完全自主规划的权限，不能自行将从农用地调整为建设用地。从这个层面看，苏南地区的集体土地，地方政府参与所有权权益分成具有权源上的合理性。

从外在表现形式，也即租金角度，也可解释得通为什么目前租赁合同租金并非经济学意义上的地租，仅仅是青苗费等地上附着物对失地农民的补偿，仅能承担对失地村民日常生活保障职能，不对应完整的土地使用权收益。根据武进区公布的交易数据，目前阶段其乡镇经营性集体建设用地租金水平在每年6～8元/平米。通过土地估价的年期修正公式和目前的土地还原率计算，出让地价30万元/亩，其对应的土地年租金水平应达到27元/平米。从侧面也佐证了与集体经济组织签订的合同为从合同，另存在与政府签订的主合同。

综上，租赁方式入市的集体经营性建设用地交易环节中的地价内涵为扣除出让金的集体划拨用地。

通过入市试点改革，也进一步厘清了村集体、乡镇、国家间的收益分配关系，理顺了产权边界。产权界定清晰是现代经济发展的重要保障，正确处理集体经济与国有权益之间关系有助于集体土地资产价值的实现和土地要素的高效流动。

三、集体租赁建设用地使用年限发证误区及思考

（一）租赁建设用地登记发证理解误区

最新修订的土地管理法规定，集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。法律所指“集体经营性建设用地的出租”与武进以租赁方式入市经营性建设用地有根本区别。前者本质为债权，仅有租赁合同未经不动产登记机关登记，没有物权公示效力，后者已具备完整的用益物权，可进行抵押、征收、司法拍卖等公开市场交易。但后者为新生事物，在概念上仍较模糊，尤其是其使用权年限的界定上并不明确，也给不动产登记机关造成疑惑，易导致根据租赁合同年限登记发证。

据笔者所参与的评估项目，集体租赁建设用地不动产权证关于土地使用年限登记差异较大。根据登记的土地终止日期，地块剩余年限为3年至20年不等，不利于土地使用权人和相关权利人对于其物权的准确理解和行使。

从登记角度看，将租赁合同年限登记入不动产权证不妥，其仅能代表土地使用者与村集体经济组织间签署的债权合同的终止日期，即租金到期后不能因此而否定其物权属性而无偿收回土地使用权，只能根据新的协议换发新不动产权证。

集体租赁合同中的约定年限和出让不同，不代表一次性缴纳土地租金的期间，仅代表合同约定的固定租金时间区段。由于缺乏增量租赁集体建设用地入市——历史条件不存在，不允许随意划转农用地为集体建设用地。现存的集体经营性建设用地租赁入市都为消化存量。相关权利人常常误将租赁合同当作集体建设用地使用权的主合同取得来源，将其误认作债权，不发放贷款。实则在无特殊情况下，主合同未变，从合同可不断存续，对狭义地租的适度调整，不会影响到期土地的继续使用。

（二）思考与展望

租赁入市的集体建设用地使用权既然作为用益物权的一种，其使用年期应该具有统一性和规范性。目前尚缺乏对存量租赁入市的集体建设用地使用权用地年限的统一规定，客观上造成了不动产登记年限的混乱局面。

从整体供地角度看，目前以租赁方式入市是对存量集体建设用地使用权的消化，是对主流出让方式供地的一种补充。由于不动产自身属性和利用特性，房地产适用短期租赁，土地偏向中长期，即土地要素以中长期的出让利用效果更佳。因此，若拉伸时间轴，目前存量租赁入市方式应是一种由租赁向最终出让模式（短期、中期、长期）的过渡。在过渡期结束后，用益物权期限归零，全部转為新增出让或者新增租赁。此时，新设的租赁土地租金可接轨经济学地租，实现真正意义上的市场土地租金。

通过相关法律法规，尤其是兼顾债权法和物权法，对现阶段集体租赁入市设定一个合理的土地使用权使用年期，而这个年期也作为过渡期，最终达到消化存量租赁入市集体建设用地使用权，将集体与国有用地使用权在制度层面上统一，形成统一市场租金、市场地价。

参考文献：

[1]何虹，叶琳.集体经营性建设用地入市改革的实践与思考——以江苏省常州市武进区的实践探索为例[J].中国土地，2018（01）：43-45.

[2]张学会.通过租赁取得的国有土地使用权能否抵押融资[J].中国土地，2017（09）：60.

[3]周应恒.农村土地“三权分置”改革机制创新——《三权分置下农地流转激励与保障机制研究》述评[J].江苏理工学院学报，2018，24（01）：125-126.

[4]张荣伟. 统一城乡建设用地使用权流转市场的法律瓶颈与出路——结合佛山南海土改试点分析[C].决策与信息杂志社、北京大学经济管理学院.“决策论坛——创新思维与领导决策学术研讨会”论文集（上）.北京大学经济管理学院：科技与企业编辑部，2017：184.

[5]周诚.土地经济学原理[M].北京：商务印书馆，2003.

（作者单位：江苏新大陆房地产土地评估造价咨询有限公司）