试论中国省级公园体制的构建

汪 辉，颜小燕

（1.南京林业大学国家公园与保护地研究中心；2.南京林业大学风景园林学院）

十九大报告提出要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，并且明确了“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的目标任务。[1]2013年，党的十八届三中全会颁布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出要建立国家公园体制，自2015年以来，我国积极开展了国家公园体制试点建设的有益探索[2]，2018年在《建立国家公园体制试点方案》中确定了10个国家公园体制试点区，为摸索适合中国自然保护地体系的路径提供经验。[3]理论界学者也顺应潮流，通过对国外自然保护地管理体制和实施内容的梳理分析，结合中国自然保护地管理的实际情况，提出关于中国自然保护地体系建设的研究及建议。

在此背景下，国家整合各部门管理职责，改变以往在公园管理上多部门分头而治，沿用不同的命名框架和管理政策，有着不同管理目标和偏向，不成体系的状态，组建了国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，对国家公园进行行业管理，并逐步建立了以国家公园为主体的自然保护地体系。[4]然而，自然保护地体系的构建仅凭国家公园层面的体制仍然是不够的。国家公园数量有限，保护层面仅能覆盖到全国范围内最具有国家典型性、代表性的生态区域，而生态、经济价值略次一级，仅具有地方代表性的自然生态区域一般不会被纳入国家公园层面的保护范畴，但这些具有生态效益及经济效益的次级生态区域又没有地方上完整系统的体制规范来保护，缺乏具体的权责单位对其负责。鉴于此，笔者认为有必要参考《建立国家公园体制总体方案》，立足于以国家公园为主体的自然保护地体系的主要问题已经从顶层设计层面转化为中央、地方在各级各类自然保护地的权责划分等现实问题，出台相关建设方案，构建省级公园体制，明确划分中央与地方在新时期自然保护地体系治理中的权责，使省级公园作为以国家公园为主体的自然保护地体系的完善与补充，以缓解国家公园在自然资源的保护上、旅游上的压力。

一、国外同类公园的现状发展

中国目前在省级公园体制方面的研究还处于初始阶段，相对来说，经验较为匮乏，而国外同类公园的建设发展可以为我国省级公园体制及内容的确立提供思路。最具有代表性的是美国的州立公园、加拿大省级公园以及日本的都道府县公园，尤其是目前在国际上最具有影响力和借鉴性的美国州立公园。

（一）美国州立公园

美国州立公园体系并不是孤立存在的，它和美国国家公园体系、城市公园体系构成三个层面的系统，共同协调自然资源的保护和利用。美国州立公园的概念最初是在十九世纪末期提出的，并于1935年在各州基本形成体系。[5]发展至目前，据美国州立公园官网统计数据显示，州立公园数量已达7 766 个，面积约728 万hm2，主要类型有：州立公园、州立森林公园、州立海滩公园、州立野生动物管理区、州立鱼类孵化场、州立历史纪念地、州立娱乐区、州立自然保护区、州立风景河流等，分布在全美50 个州。[6]美国州立公园在没有系统规范之前有60多种，由于种类的繁杂，在管理上极为不便，导致资源的浪费。后来的全国州立公园会议中提出并最终确立了州立公园的类型，大大提高了州立公园的管理效率，完善了州立公园的体制。

州立公园体系的建立和完善既能够在一定程度上缓解国家公园巨大的旅游压力，起到一定的人流分流作用，又能为地方政府发展旅游、增加财政收入[7]，同时还能缓解国家公园的保护压力。国家公园是为了人民的利益，保护国家自然遗产，并在保护的前提下给全体国民提供亲近自然的机会[8]；而州立公园则有较多的旅游服务设施的建设，主要是为服务半径内的居民提供休闲度假场所。虽然州立公园的保护层次不如国家公园那么高，保护力度不如国家公园那么强，规模不如国家公园那么大，典型性不如国家公园那么明显，但由于国家公园和州立公园的侧重点不同、特征不同，因此它们所起的功能不尽相同，在某些方面互为补充，缺少任何一环都不完善。

州立公园数量大、分布广，占据重要地位，无论是在地域选址上、空间格局上、服务人群上，州立公园都具备了一定程度的不可替代性，如果缺少这一环，国家公园也必定孤掌难鸣且承受压力巨大。

（二）加拿大省立公园

加拿大公园体系主要是由联邦政府拥有并直接管理的国家公园和由省政府拥有并直接管理的省立公园组成，国家公园与省立公园都有保护自然资源和文化资源的功能。加拿大联邦政府设立专门的遗产部国家公园局对国家公园进行垂直管理，省立公园则由各省省级政府自行管理。[9]加拿大目前的省立公园多达1 800多个，面积约为2 500万hm2，占国土面积的2.5%。[10]其中许多省立公园具有的重要性及代表性却不仅仅在省级层面，在国家和国际方面都有重要意义。加拿大省立公园与国家公园一起构成了完整的公园体系，共同保护加拿大极具特色和保护价值的自然资源。

加拿大省立公园的建设及分级而治的经验，对中国完善自然保护地体系、合理划分权责有借鉴意义。

（三）日本的都道府县自然公园

日本自然公园体系由三部分组成：国立公园、国定公园、都道府县自然公园[11]，由于日本的国土面积与中国、美国、加拿大相差较大，缺乏明确的省级（州立）对应层面，因此本文以地方性的都道府县自然公园为研究对象，为我国地方性省级公园的建设提供思路。国立公园与国定公园都相当于国家公园层面，公园内的自然资源都是极具国家代表特色，且由国家指定区域，不同的是国立公园由国家管理，而国定公园由相当于省级或地方的都道府县进行管理。都道府县自然公园内的景观资源在都道府县具有典型性、区域代表特色，指定和管理都由都道府县自行开展。[12]截至2015年统计结果，日本都道府县立自然公园共有311个，面积约为197万hm2，占到日本国土总面积的5.21%。[13]

日本是一个国土面积不大资源较为匮乏的岛国，但其完整的自然公园体系能起到有效保护环境的作用，并与经济增长相协调，对于推动我国当今生态文明体制改革与完善自然保护地体系有着积极的借鉴意义。[14]

国外同类公园的建设较为普遍，数量繁多，面积巨大，由各地方设立专门的管理部门进行管理，虽然管理部门各不相同，但其发展已有较长历史，已经建立了相对完备的体制，并发挥了重要作用。中国作为一个幅员辽阔、自然资源丰富的国家，有必要将省级公园体制的建设提上日程，在建设与管理实践的过程中，国外同类公园体制所积累的成功经验能为中国建立权责明晰、分级而治、管理专业、制度支撑、法律保障的省级公园体制提供学习和借鉴的典范。

二、中国省级公园发展现状

中国省级公园的实践建设方面，最早可追溯到1992年由广西壮族自治区林业厅批准建设的姑婆山省级森林公园，随后在1996年8月由国家林业部批准建为国家级森林公园。截至目前，在江西省、山东省、浙江省、黑龙江省、贵州省、甘肃省、安徽省、河北省、福建省、湖北省、湖南省等已经陆续有了包括省级森林公园、省级地质公园、省级示范农业主题公园、省级湿地公园、省级风景名胜区、省级自然保护区等自然区域的建设，基本涵盖了重要的生态保护要素。虽然对省级公园进行了较多的建设，但各个省市只有针对自己省市内某一类公园的规范，没有统一标准，更未形成完备的省级公园体制。2010年，北京市质量技术监督局发布了《北京市级湿地公园建设规范》地方标准[15]；2016年，陕西省质量技术监督局发布了全国首个省级层面的地质公园建设规范——陕西省《地质公园建设规范》[16]；2017 年，贵州省质量技术监督局发布了《贵州省级自然保护区建设规范》[17]；2018年，安徽省质量技术监督局发布了《安徽省省级湿地公园建设规范》地方标准[18]；福建省人民政府公布了《福建省省级湿地公园管理办法》[19]；四川省质量技术监督局正式批准发布了全国首部省级河湖公园地方标准——《四川省河湖公园评价规范》[20]。

由于各省市的标准、规范层出不穷，作为主要实际管理方在没有统一的制度保障及体系规范的情况下，不同部门的管理侧重点不同，对省级公园建设资金投入有限，公园管理部门为了获取更多的经济收入在经营过程中以高门票、高服务费的形式获利，导致省级公园在管理时资源浪费、管理效率低下、资金和人员分配不均的现象时有发生。目前国内在省级公园体制方面的研究，较有参考价值的是关于广东省省立公园体制的研究。早在2008年，广东省在《中共广东省委、广东省人民政府关于争当实践科学发展观排头兵的决定》中就提出“借鉴国际经验，探索建设省立（生态）公园，加强自然保护区建设，加大对生态风景名胜区的保护力度”。[21]2009年，在《广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于建设宜居城乡的实施意见》中提出“编制省立公园——珠江三角洲绿道建设规划”的要求。[22]相关学者也撰写系列文章对广东省省立公园体制进行探讨，例如何昉等的《广东省国家公园体制规划建设初探》，分析了广东省从省立公园到国家公园的发展概况[23]；牛丞禹的《基于国外经验的广东省立国家公园建设管理体制初探》，提出广东省省立公园建设管理体制的构建设想等。虽然广东省已经有了省立公园理论和制度方面的探索，但尚未见实际推广应用的报道。

中国省级公园在实践与理论方面有一定发展，也有相应地方标准对所属地某一类公园进行规范，但所出台的规范各自为政，零散、不成体系，缺乏省级公园整体大框架上的体制构建。

三、中国省级公园体制构建的初步探讨

鉴于我国自然保护地体系在省级层面体制建设的缺失，需改变当前省级公园重叠多牌设置、多头管理的现象，建立统一的大框架制度及体系来保障和规范省级公园的建立和运行过程，解决保护与发展的矛盾，统筹自然资源的管理，推动生态文明的建设，促进人与自然的和谐共生，笔者分析了国外同类公园的先进理念和建设经验，结合中国省级公园现状及问题，提出中国省级公园体制构建的初步思路。

（一）省级公园的概念界定

省级公园体制的建立是完善和丰富中国自然保护地体系不可或缺的一环，也是一种在生态环境保护与资源开发利用之间的合理平衡。[24]笔者结合中国生态文明建设的大背景，综合已有研究和实践经验，参照自然保护地体系的标准，拟对省级公园提出如下界定：

1.设立标准

第一，由省级人民政府在自然资源部门下设立专门机构进行行业管理，对现有各类省级公园进行整合优化，明确管理单位，落实管理职责，最终实现省级公园统一管理机构、统一规划确立、统一实施标准、统一信息整合。

第二，一般情况下省级公园规模较大，数百、数千公顷均有可能，但与国家公园甚至可达数万公顷的规模还略有差距，各省依据本省不同情况进行确立，省级公园面积的划定要避免盲目的“一刀切”现象，不局限于以行政区域划分，而应保证省级公园范围内的自然生态系统的完整性与可持续性，在此条件下，可能会出现省级公园范围跨省的情况。

第三，要求区域内景观资源优美，在省内具有典型性和代表性，具有明显的区域特色；具有生态、观赏、文化和科学价值，能使区域内自然资源、景观资源、文化资源得到有效保护并可持续利用。

第四，省级公园在保护强度上略低。

2.功能定位

第一，省级公园应是具备科学研究、宣传教育等作用的特定区域，对本省内特定的自然资源起到研究、宣传作用。在不同的区域内保护强度及开发强度不同：在特定的核心保护区内禁止人为活动，保护强度最大，禁止开发；一般控制区内限制人为活动，保护强度较大，开发强度较小；开放区内主要以人的活动为主，此区域以开发为主、保护为辅。

第二，在有效保护自然资源的同时设有一定的游客服务设施，提供居民休闲游憩场所，缓解国家公园的旅游压力和保护压力，协同国家公园一起为自然保护地管理体制的高效运转提供助力。

第三，相对国家公园而言，省级公园一般距人们的居住地较近，交通较为便捷。主要服务对象为本省内的居民，与国家公园面向全国的服务对象定位略有不同。

3.主要类型

省级公园类型的确立应以不同省域内自然资源类型的不同进行确立，建立起数量足够、涵盖重要保护要素且功能多样的各类省级公园。为避免省级公园多牌重叠、类型繁杂，结合国外同类公园类型，尊重中国现有省级公园建设类型，参照国家公园类型，拟对省级公园类型进行规范及调整，增设专门的省级（省立）公园，待省级（省立）公园建成后，在相同区域不再保留或设立其他自然保护地类型。保留原有的省级森林公园、省级地质公园、省级湿地公园、省级遗址公园、省级风景名胜区、省级自然保护区等类型，诸如省级河湖公园、省级主题公园、省级示范农业主题公园等将不再单独作为省级公园类型提出。

（二）省级公园的发展目标与基本原则

1.发展目标

发展目标决定了省级公园发展的总方向和制度体系的价值取向，可以弥补现存管理单位由于发展目标不清晰而在管理上产生错误偏向。建立省级公园体制，其目标是能够补充完善现有以国家公园为主的自然保护地体系在省级层面体制建设的缺失，优化顶层设计，建立科学有效的管理运行体制，强化有利的监督机制，加强对自然资源的合理分类、科学布局、统筹管理。满足生态文明建设的需要，为自然资源的永续利用提供保障，实现人与自然和谐共生。

2.基本原则

（1）树立科学保护原则。对省域内的自然资源进行充分调研，明确对本省内具有重要生态价值的区域进行保护。树立正确的保护观念，保护区域范围内生态系统的完整性、稳定性，为子孙后代留下珍贵的自然遗产。

（2）树立合理利用原则。在不破坏生态的前提下，相对于国家公园偏重对自然资源的严格保护，省级公园的保护强度略低，根据不同区域的划分有不同的保护强度，但更多的是在其中建设服务设施，为人们提供休闲娱乐的场所。

（3）省级主导、共同参与。省级公园由省级规划并主导管理，各项事务具体落实到省级自然资源部门下设立的专门机构。省级自然资源、省级自然生态系统、省级自然景观是本省内所有人的共同资源，因此，除了政府管理以外，同时引导社会各界（企业、社会组织、个人志愿者等）参与省级公园的各项公开事务。

（4）协同国家公园体制建设。省级公园体制顶层设计应与国家公园体制既定方案相协调，有步骤、分阶段进行，从分头而治到统一管理。

（三）保障机制

1.监管机制

在监管主体方面，省级人民政府设立专门机构负责本省内所有省级公园的各项事务[25]，依法对公园内的管理、经营行为进行监管，构建主体明确、责任清晰到位、相互配合的协同监管机制。为保证日常管理的科学性，可借鉴美国州立公园的管理模式，配备具有相关专业资质的人员对公园的实际情况进行勘测评价、科学规划等，避免资源的过度开发或浪费，也避免规划管理的质量参差不齐。

2.资金保障

监管机构只有依法保护省级公园资源的责任，没有不受法律限制私自开发或盈利的权力，因此省级公园的运转资金主要来源于省级政府和所处市级政府的拨款，部分依靠社会资金投入的多元方式，为省级公园的可持续运行提供资金保障。社会资金来源一是社会组织的公益性捐款，二是通过设立特许经营部门，从利润中收取特许经营费[26]，但特许经营机构必须接受监管机构的监督管理。

3.法制保障

法治先行，法律系统是省级公园体制得以建立并实施的重要保障，是确保管理有序进行的前提，是各项事务顺利开展的基石。中国在构建省级公园体制过程中，首要的是设立统一的法律保障及体系规范，在统一的标准下根据各省市实际情况完善相关的法律法规，在必要的情况下可参考美国的“一园一法”[27]，根据公园所处的特殊背景设立专门法律。换言之就是针对省级公园存在的普遍性和特殊性问题进行一般立法与特殊立法相结合，使管理科学有效，有法可依。[28]

省级公园体制的构建体现了自然保护地体系中省级公园层面从简单的省级公园单体保护到省级公园系统的、整体性保护的发展。省级公园体制的进一步发展可借鉴国家公园体制的模式，先选择具有代表性的省市进行试点，在总结试点经验的基础上对体制的框架进行进一步的完善与修正，制定标准与程序，使之更符合各地实际，能够更有效地发挥作用。[29]

四、结语

在生态文明建设的倡导下，为改善以往自然资源管理零散不成体系的状态，中国开始借鉴国外经验进行资源整合与统筹，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，但处于探索阶段的该体系并不完整，省级层面的公园作为该体系的一部分也应该得到重视，由国家给出指导意见，各省建立相应的省级公园体制。本文提出省级公园制度建设的构想，希望为中国自然保护地体系进一步向整体性、系统性发展提供有益的参考思路，从制度层面为生态文明建设提供保障，在缓解国家公园的保护压力，系统保护国家生态重要区域、典型自然生态空间，维护国家生态安全等方面起到推动作用。[30]