我国行政效率研究的态势

何 宇, 高布权

(延安大学 公共管理学院, 陕西 延安 716000)

行政效率的本质是一种关系,它与单位时间政府行政管理或服务的数量成正相关关系,或与单位部门或服务对象包含的劳动时间成反相关关系。行政效率是衡量行政执行力的重要指标,也是政府行政改革致力追求的主要目标,更是学术界争相研究的热点问题。20余年来,我国学术界在行政效率研究领域形成了丰富的研究成果,在研究主体、研究内容、研究领域、研究视野、研究方法5个维度上呈现出多元化特征,在研究价值取向上形成了新的发展态势。

一、 研究文献的数据来源与分析方法

1. 数据来源

关于我国“行政效率”研究文献的数据源于中国社会科学引文索引(CSSCI)数据库,来源时限为1998—2019年。本文以“行政效率”为主题词进行检索,对1998—2019年收录的关于行政效率的CSSCI文章进行样本文献筛选,人工剔除与主题无关的内容,最终得到143篇样本文献。将导出的CSSCI纯文本题录数据用Data数据园软件提炼关键词、参考文献等信息。

2. 分析方法

本文采用质性研究与文献编码定量统计相结合的分析方法。所谓质性研究,是指本文在自然情境下采用数据库收集方法对行政效率研究文献进行整体性探究,并使用归纳法作为分析工具,以判断我国行政效率研究的总体状态;所谓文献编码定量统计,是指本文对符合研究区间的关于我国行政效率研究的所有文献从研究主体、研究内容、研究领域、研究视野、研究方法5个维度进行编码统计分析。采用质性研究与文献编码定量统计相结合的分析方法,旨在更好地解析我国行政效率研究的特征及发展态势。

二、 总体趋势分析

本文主要从文献时间分布、关键词、研究网络3个方面梳理1998—2019年中国社会科学引文索引数据库收录的我国行政效率研究的总体情况。

1. 文献时间分布特征

文献时间集中反映不同时间研究成果的产量。根据中国社会科学引文索引数据库收录的每年文献发布数量绘制出1998—2019年的文献年度分布图(图1)。由图1可知,1998—2019年,以行政效率为主题的文献中,发文量的最大值在1998年、2006年及2007年,各达到13篇。2008年之后每年发文量略有起伏,较为突出的是2012年,这一年,关于行政效率研究的文献增多。从整体上说,大致呈现一种下降趋势。对于行政效率的研究可以分为3个阶段:

第一阶段(1998—2007年)为高产期。这一阶段有关行政效率研究的文献较多。1998年进行了改革开放以来的第四次行政体制改革,重点提出推进机构改革。当时机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义等问题严重,在效率取向的引导下,注重实行适应社会主义市场经济体制的改革。1998年之后关于行政效率的机构改革、行政成本等问题成为研究的热点。

图1 我国行政效率研究发文量年度分布

第二阶段(2008—2012年)为过渡期。2008年实施了改革开放以来的第六次行政体制改革,改革坚持以人为本的原则,政府着力转变职能,公平、民主、回应性等社会价值问题引起了学术界关注。这一时期,对于行政效率的研究处于转型阶段,关注的焦点向公共行政的价值取向、效率与公平的关系和效率与公平的价值取向对政府行政改革的影响等方面过渡。

第三阶段(2013—2019年)为低产期。2012年党的十八大召开后,加强行政体制改革,建立科学廉洁、为人民服务、让人民满意的服务型政府成为改革的重点。面对现代化进程的加快,民众的社会诉求开始多元化,政府行为开始更多地考虑如何维护好效率与公平这杆秤,学术界也降低了对单一的行政效率研究的关注度,焦点向更符合现代化进程的多元价值方面转变。

2. 关键词词频

“关键词是表示文献主题概念和实质意义的自然词组,代表了科研文献中核心内容的浓缩和提炼”[1]。清洗关键词数据,利用COOC 1.7软件从143篇样本文献中提取了338个关键词,并列举频数前10的关键词来透视行政效率的研究状况。根据样本文献选取的频数前10的关键词来看(表1),“行政效率”的频数最高,“行政改革”与“行政管理”位列第二、第三,但与“行政效率”关键词频数差距较大。“公共行政”“公务员”“绩效评估”等后7位关键词频数均低于10。由此可以看出,与行政效率有关的研究主要还是探析政府的主体行为,与效率相关的领域涉及面较大,研究具有综合性强、范围广的特点。

表1 关键词频数(前10)

3. 研究网络分析

研究网络可以直接反映研究成果的流量,它也是分析行政效率研究状况的主要指标,可以从文献被引、总下载数来透视该领域的研究网络。按照文献被引次数高低排序(表2),文献被引次数直观分析表明,周志忍与马春庆在行政效率研究中是比较有影响力的学者,其论文被引次数位居前列。被引次数前5名的论文均为第一阶段(1998—2008年)期间发表的,表明后两个时期对行政效率研究主题的关注度及论文影响力远不如第一阶段。

表2 被引次数前5名的论文

三、 文献编码维度分析

依据与行政效率有关的样本文献各方面特征,本文进行5个维度的文献编码并结合时间序列分布考察,具体描绘20多年来中国行政效率研究的图景。

1. 分析维度编码

根据文献确定研究主体、研究内容、研究领域、研究视野、研究方法5个分析维度,并进行编码的定量统计分析。其中,A1维度根据研究的主体,可分为“政府”“社会”“高校”“多元”4个方面;A2维度根据研究的主要内容,可分为“影响因素”“政府行为”“行政改革”“社会保障”“理论制度”5个方面;A3维度根据研究的领域,可分为“管理学”“法学”“经济学”“情报与文献学”“历史学”“政治学”“教育学”“社会学”8个方面;A4维度根据研究的视野分为“国内”与“国际”两个方面;A5维度根据研究的方法,可分为“定性”“定量”“综合”3个方面,见表3。分析样本文献在上述维度的频次特征,可以对1998年以来国内关于行政效率研究的总体状况及热点趋势有更好地把握。

表3 文献分析维度编码

2. 五个维度分析

(1) 关于研究主体维度。从研究主体维度可以把关于行政效率的样本文献分为“政府”“社会”“高校”“多元”4个方面。其中,以“政府”为研究主体的样本文献有132篇,占总样本文献的92%,而从“社会”“高校”“多元”的主体维度来分析行政效率的分别为2%、2%和4%。见表4。从以上数据可以看出,各研究主体维度在全部样本文献中所占权重存在较大差距,两极特征明显,说明从以政府为主体的角度入手研究行政效率已成为普遍共识。图2是各研究主体维度文献年度分布,从中可以看出研究主体从最开始的“政府”独大,到2012年逐渐均匀分布,表现出行政效率研究主体的多元化趋势。

表4 按研究主体维度分类的文献分布

图2 按研究主体维度分类的文献年度分布

(2) 关于研究内容维度。从研究内容维度可以把关于行政效率的样本文献分为“政府行为”“影响因素”“理论制度”“行政改革”“社会保障”5个方面。其中:以“政府行为”为研究内容的样本文献有58篇,占总样本文献的41%;以“影响因素”与“理论制度”为研究内容的文献分别占总样本文献的20%与24%;“行政改革”方面的再次;“社会保障”方面的最少,仅有3篇,占总样本文献的2%。见表5。从以上数据可以看出,各研究维度在全部样本文献中所占权重梯度特征明显,这种梯度分布的特征在一定程度上能反映出对行政效率研究内容索引的导向。从图3可以看出,2012年之前,以行政效率研究为内容的文献年度分布较为宽泛,2012年之后文献数量减少,表现出行政效率研究内容单一化的趋势。

表5 按研究内容维度分类的文献分布

图3 按研究内容维度分类的文献年度分布

(3) 关于研究领域维度。 在研究领域维度可以把关于行政效率的样本文献分为“管理学”“法学”“经济学”“情报与文献学”“历史学”“政治学”“教育学”“社会学”8个方面。 “管理学”是进行行政效率研究的主要领域, 以“管理学”为研究领域的样本文献有90篇, 占总样本文献的63%; 以“法学”与“经济学”为研究领域的各有13篇, 占总样本文献的9%; “情报与文献学”“历史学”及“政治学”分别有7篇、8篇、9篇; “教育学”与“社会学”方面的最少, 各占总样本文献的约1%。见表6。 从以上数据能看出研究行政效率的领域广泛, 具有多学科、综合性强的特征。 图4表明,2012年之前的样本文献涉及管理学领域较多, 2012年之后在管理学领域研究行政效率的文献显著减少, 呈现出行政效率研究领域多学科化的趋势。

表6 按研究领域维度分类的文献分布

图4 按研究领域维度分类的文献年度分布

(4) 关于研究视野维度。从研究视野维度可以把关于行政效率的样本文献分为“国内”“国际”两方面。研究“国内”与“国际”的样本文献数量差距较大。以“国内”为研究视野的样本文献有136篇,占总样本文献的95%;以“国外”为研究视野的样本文献仅有7篇,见表7。从图5看出,国内外研究与年份之间没有太大的相关性。上述数据表明:一方面,多数国内学者结合我国国情,注重对行政效率的本土化研究;另一方面,国内学者关于行政效率经验教训的国际方面研究较少,缺乏学术敏感性及对热点与趋势的了解和跟踪,表现为行政效率研究视野局限化的趋势特点。

表7 按研究视野维度分类的文献分布

图5 按研究视野维度分类的文献年度分布

(5) 关于研究方法维度。从研究方法维度可以把研究行政效率的样本文献分为“定性”“定量”“综合”3个方面。我国用“定性”方法研究行政效率的文献占样本数量的95%,有135篇,而“定量”与“综合”研究方法之和只占5%,见表8。说明我国对于行政效率的研究定性分析多于定量分析。从图6可以看出,第一阶段发文数量多但定量分析的研究极少。分析其原因可能是:一方面,定性分析研究思维根深蒂固;另一方面,定量分析不被重视,研究分析对数据、软件技术要求较高,国内学者普遍缺乏该方面知识背景。所以,表现出行政效率研究方法单一化的特点。

表8 按研究方法维度分类的文献分布

图6 按研究方法维度分类的文献年度分布

四、 主要论域

1. 行政效率的科学内涵

国内学者对行政效率的概念进行探索,形成了以下具有代表性的观点:

(1) 行政效率是产出与投入之间的比率关系。这种观点认为行政效率是资源的投入与其经过转化后的产出之间的关系,甚或将其看作一种机械性的存在。如张国庆指出,可以将行政效率定义为在处理应对行政管理活动事务时,国家的行政机关及其行政公务人员行为的结果与为达到目的所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系[2]。高效率就是指在产出一定的基础上投入较小,或投入一定产出达到公共利益最大化。简单来说,只要所得大于所失就是有效率的。

(2) 行政效率是不同国家中不同制度安排引起的发展速度的状态。这种观点从宏观层面来把握行政效率,周志忍是最有代表性的学者。他认为不同的制度安排体现着不同国家的价值目标、政府与市场、政府与第三部门,甚或是与社会之间的相对规模和相互关系,体现的是政府的内部结构和职能分工[3]。从这个层面来说,行政效率在宏观视角下有了外部性的特征,即通过政治的产出价值、社会外部发展状况来对行政管理的效率进行衡量。

(3) 行政效率是各方面协调运作,互动联系,从而达到的最优效用。这种观点从系统观的角度来思考行政效率达到最优各部分之间的相互联系。如学者乔燕等指出,政府需让影响行政效率的各方面联动起来,才能提高行政效率并走向最优化。一方面,政府对诸如制度设计、管理者能力、管理双方协调性等方面的管理要达到预期,并发挥其能让公众与管理者心理需求都得到满足的效用;另一方面,各部分的行动要为整体行政效率优化服务,贯彻系统分析的方法论,让行政效率各方面运作更为协调。协调不仅使得原本与行政效率运作相关的孤立的各部分联系起来,还在一定程度上发挥着缓解矛盾冲突的作用。

上述观点表明我国学者对行政效率的内涵界定尚未一致,但也能大致分辨主流观点。值得注意的是,不能认为只要用较少的投入完成了较多的任务行政行为就是高效率的,效率本身囊括了道德的内涵,忽视了多种价值目标的高效率是不具有合理性的。

2. 行政效率的影响因素

(1) “二因素”说。这种观点将影响行政效率的因素分为两方面。刘硕从常规分类的原则着手,将影响行政效率的因素分为内部因素和外部因素。外部因素包括政治体制、经济基础及民族文化传统等;内部因素涉及行政组织、行政权力及行政能力等。行政效率的影响因素还可以从主观和客观来进行探究,主观因素包括行政人员的知识水平、工作态度、道德观念等,客观因素包括组织结构、行政环境等。

(2) “四因素”说。这种观点认为,影响行政效率的因素主要有4种。如乔燕等对行政效率的影响因素及其作用机理进行了探讨,认为影响行政效率的因素有:“制度设计、管理者能力、管理双方的互动性以及组织文化”[4]。要使行政效率达到最优需将影响行政效率的各个部分联动起来,贯彻系统分析的方法论,让影响行政效率的各方面运作更为协调。应丰远针对政府存在的政务上推诿扯皮、行政审批程序复杂、工作人员道德责任感欠缺等行政效率低下的问题,提出了影响行政效率的4个因素:行政体制因素、行政人员自身因素、工作制度因素和行政管理方式[5]。此外,薛全荣也从4个方面来探讨影响行政效率的因素,指出行政管理体制、行政管理运行机制、公务员素质和行政管理的手段和方法[6]与行政效率的高低密切相关。

(3) “多因素”说。持该种观点的学者认为影响行政效率的因素有多种。如陶文信[7]以高校的行政管理工作为出发点,提炼出影响行政效率的6大影响因素:思想观念、机构设置、管理制度、领导者、行政人员及管理技术。刘孝萍[8]基于DEA方法对地方政府效率进行测度分析,得出地方政府行政效率受人均GDP、外商直接投资、人口密度、居民受教育程度、城市化水平、财政分权、政府规模、预算外财政收入和政府改革等因素影响。

上述观点中,学者各抒己见,但对于行政效率影响因素的认识也存在着一些共性,如都认为公务员素质、行政组织机构设置,还有一些经济政策方面的因素与行政效率的高低密切相关。

3. 行政效率的价值探讨

(1) 以行政体制改革研究为视角。行政体制改革始终暗含着行政效率这一条主线,如何通过行政体制改革促进行政效率的良性增长是公共行政本土化面对的核心议题。如张传叶[9]通过对公共行政理论不同发展阶段的探讨,揭示了行政效率价值对我国服务型政府建设的启示。韩晓东[10]通过解读党的十八大报告的有关论述,剖析效率-公平语境下中国行政体制改革的研究范式,梳理出比较型、概念型和热点型3大行政体制改革类型。他认为,在评估政府整体工作的行政效率时,不能仅仅简单地用某些领域的增长率数据作为评判标准,更不能因政府行政管理活动产生了些许经济效益,就对政府工作的高成本、官僚主义和局部腐败现象进行开脱,即在实际情况中目标与手段之间的关系存在着价值的考量。彭元元[11]从中央机构改革来分析其背后的行政价值变迁,认为政府机构的设置与构成演变必定体现着一定的行政价值,中央政府行政价值体系历史演变过程可划分为国家安全与政治秩序及效率价值、效率价值为中心、效率价值优先兼顾民主价值和公平、和谐及以国家安全价值为中心这4个阶段。宋曙光[12]认为,我国进行着的行政体制改革,一定程度上是在探寻效率与公平的解决路径问题,这存在着一个两难的困境:一方面,我国改革开放以来的行政体制改革大多效法西方,并从更适宜于市场经济发展的理念入手,追求效率目标;另一方面,我国人民民主专政的国体要求政府要全心全意为人民服务,以追求人民的根本利益为导向,促进社会繁荣稳定、民主富强、和谐公平。赵永建[13]认为,我国政府结构变革的全部根据在于实现公共行政价值公平与效率的平衡,并依此对政府结构变革提出了全新的设想。李应建[14]从探讨公共行政视野中效率与公平的关系入手,根据我国公共行政的价值目标分析了影响公共行政价值取向的几个主要因素,此外,还根据国情,探讨了公共行政改革的现实情况。

(2) 以公共行政价值研究为视角。很多学者注重对行政效率的价值进行研究,不仅在理论层面探讨效率与公平之间的互动与流变,还具体分析政府的某种目标是否值得实现、采取的手段是否能够被接受、价值导向下的结果是否良好等问题。王彬彬[15]为了把握整体行政管理理论发展趋势,从价值钟摆效应的角度探析行政效率与公平价值的演变本质。凌学武[16]用效率价值与规范价值的交缠演变来对公共行政学发展进程中的价值进行分析,认为至少在可预见的未来,效率价值与规范价值会愈来愈协调。这一时期,人们不再去争论公共行政学中是否需要价值研究,而是探讨追求什么样的价值、以什么方式进行价值研究的问题。朱仁显等[17]探讨了公平与效率作为公共行政合法性的两种来源的二维价值谱系,并研究其历史演进,认为公共部门的权力得到认同,效率才能被考虑,如果忽视民主只注重效率,那么公共权力则可能被少数人垄断。倪凌[18]以公共行政学 120 年的发展历程中出现的关键性标志事件为线索,对西方公共行政价值观进行历时态的考察,比较全面地归纳了那些对其演变反复发生作用的现象、因素或关系。靳凤林[19]纵观资本主义行政文明史上效率与公平交互更新的历史,围绕效率与公平问题对新中国成立以来党政管理领域经历的曲折复杂的过程进行探究,创造性地提出了实现社会公平的制度措施,希望通过制度创新实现效率与公平的动态平衡,但效率与公平存在辩证关系,过多地从外部条件来谈达到效率与公平之间的平衡就会忽视效率自身价值存在着的内在张力。

上述多位学者大多从现行公共行政中“效率异化”现象的弊端出发,倡导找寻效率与公平之间的协调平衡点,诸如此类的研究还有很多。随着行政中“效率并非至上的”观念深入人心,价值的舵轮更多地转向了公平。

五、 结论与展望

1. 结 论

本文基于CSSCI数据库,从文献编码的5个维度及对行政效率研究的主要论域分析了我国最近20年来对行政效率的研究,得到该领域的整体发展现状与趋势,主要结论如下:

(1) 20余年该领域发表的高质量文章数量变化较大。CSSCI数据库中行政效率研究的文献数量变化,反映出我国在该领域研究的关注度、学术性与价值性不高的态势。

(2) 按照文献编码维度解析该领域的研究热点,可以概括为主要以定性方式探讨国内政府行为方面的研究。从上述分析维度可以看出,该领域以政府为主体的研究多达132篇,反映出我国学界对政府行政效率的研究相对成熟,但是也由于涉及行政效率的研究大多遵循问题导向与实用主义,未能形成较为系统的分析框架,呈现出理论与实际脱节的态势。

(3) 行政效率研究领域处于政府治理转型的核心范畴,要深化行政体制改革,效率价值与规范价值的交织演变就成为推动政府治理改革的重要因素。目前,许多学者表明要革除“效率异化”现象的弊端,该领域呈现出效率与公平、民主等价值协调研究的态势。

2. 展 望

为了适应政府治理体系的变革,推进国家治理体系与治理能力现代化,我国的行政效率研究应该再一次进入学术界的热点议题,并且应在以下几方面加以突破:

(1) 厘清大数据与行政效率的关系。网络使得社会大环境迅速变化,而大数据正是网络社会的产物。在突发公共事件激增的风险社会,政府如何利用大数据来提升解决问题的能力、把握民众意识形态及引导公众舆论等问题成为行政效率研究的又一关键点。

(2) 重视行政效率对政府绩效的提升效应。我国传统的科层制模式不可避免地存在着机构膨胀、权力过分集中等弊端。但我国政府绩效的评估不只局限于政府内部,还主张向以公民为本、权力的非集中化及“结果导向”转变。因此,行政效率的提升对赢得公众的支持、政府信誉的提升具有重要作用。

(3) 构建行政效率协同网络格局。在多元价值社会下,行政效率也被赋予更为丰富的价值内涵,因此,行政效率的研究视野应该突破传统,向多维的方向发展。就地方政府之间的关系而言,不能过于强调个性而忽视了共性,也不能过于追求地方绩效而忽视了整体最优。行政效率的协同网络格局应是政府治理体系的动态化模式,具有去中心化、强调集体最优的特征。此外,社会结构的转变会使许多社会力量与公民参与到社会治理中来,影响行政效率的因素变得更为复杂。结构重组下的扁平化的科层模式使得政府行政效率的单一模式被打破,同时,社会力量与民众不再作为社会治理的被动接受者,而是要在“多元治理”的原则下实现效率价值共创。