国家治理体系现代化的主体之维

陈金钊 俞海涛

(华东政法大学 科学研究院，上海 201620)

继中共十七大提出了国家和社会治理现代化之后，中共十八届三中全会再次提出了国家与社会治理现代化命题；中共十八届四中全会第三次提出国家治理现代化的问题，并将其作为国家的重要发展目标；中共十九届四中全会更进一步强调要推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系包括诸多要素，制度要素、体制要素、主体要素、能力要素等，其中主体要素是不可缺少的。“既然规范制约着行为，规定了对违反规范的行为进行什么样的制裁，那就要有主体性、责任性和因果性概念来明确规定什么是遵守规范，什么是违反规范。”(1)[英]本奇卡鹏、[荷]帕肯：《“逻辑与法律”引论》，杜文静译，载陈金钊、谢晖主编：《法律方法(第26卷)》，研究出版社2019年版，第42页。关于法律主体的研究不仅是主体的行为，还牵涉到主体的权力或权利。但现在的法理学对法律行为研究很多，而对于主体设置的研究不是很充分。国家治理中的法律主体和法律规范体系不是自然物而是人造物，是法律拟制的产物。要实现国家治理体系现代化就要实现国家治理多元主体间关系的法治化。

一、国家治理主体的多元性

从字面含义上看国家治理好像只有“国家”一个主体。但其实这是一个错觉。因为国家作为拟制的产物，其内涵非常丰富。国家一词的多义性使得人们在研究国家治理主体时，必须给国家治理一个明确的定义，否则论述无法开展下去。“所谓国家治理，就是在理性政府建设和现代国家构建的基础上，通过政府、市场、社会之间的分工协作，实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动与过程。”(2)薛澜、张帆、武沐瑶：《国家治理体系与治理能力研究：回顾与展望》，载《公共管理学报》2015年第3期。从国家和社会治理的过程来看，参与国家和社会治理活动的主体，不可能只有国家权力机关。“国家治理体系是指所有参与治理的主体活动的相互结合所形成的总体状态。”(3)李景鹏：《关于推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《天津社会科学》2014年第2期。国家治理主体的多元性，一是来自国家权力内部的分工，因而在国家之中有多种权力主体；二是与国家权力主体并行的还有经济主体、社会组织等；三是国家治理的对象在法律上也是以主体的方式存在的，国家治理离不开公众的参与。国家治理主要是指公共治理，目标在于重构并实现国家(包括政党、政府等)、市场、社会之间的合理分工与有效协作，最大限度地增进公共利益。国家与社会的合作、政府与非政府的合作、公共部门与私人部门的合作、强制力与主动性的合作、正式制度与非正式机制的合作，这些都是国家治理的实现途径。在国家治理体系中虽然包括多元主体，但并不特别关注由谁来解决问题，而关注问题是否得以解决，和谐的秩序是否得以建构。(4)对这四个方面的概述参见薛澜、张帆、武沐瑶：《国家治理体系与治理能力研究：回顾与展望》，载《公共管理学报》2015年第3期。

在我国国家治理现代化的过程中，各种主体发生了巨大的变化。一是国家权力的主体发生了变化。家国一体的皇权、王权转变为政党控制的权力。虽然当今国家管理或治理主体方面与历史中国有千丝万缕的关系，但新型的党国管理机制、体制已经出现。与以往不同的管理主体、法律规范体系以及思维方式构成了现代管理机制、体制。二是作为被管理者的个体身份，也由专制社会的臣民转变为拥有权利的公民或国民。国家在传统官民区分(公权、私权或权力、权利)的基础上还分化出社会组织。初步建构了公权、私权及社会权体系。与之相对应，以刑为主、诸法合体的法律规范体系转变成了较为完整的公法、私法、社会法法律体系，具体由宪法、行政法、民法、刑法、经济法、社会法、诉讼法等构成。在主体思维方式上，法治已经成为政治正确的标志，反对专制、人治，走向法治被更多人所接受。随着作为传统的被管理对象的个体(包括公民、法人等)主体身份的变化所衍生的问题是权利意识、平等愿望迅速提升，利益主张、正义需求逐步增多，因而仅靠压制方式的统治难以维持长治久安以及可持续发展的需求，这就需要转变统治管理模式为法治治理模式。

二、管理思维所导致的主体不平等

管理与治理有质的区别。传统的管理思维强调了权力主体的控制、管制以及压服等方面的作用，缺少对治理主体多元性以及共治重要性的认识，缺少在主体间进行间接的、协商说服方式。管理思维所导致的诸多问题与没有认真对待主体的平等性有关，主体的不平等又与传统权力思维缺乏包容性有关。

(一)传统官本位思想遗绪

从中国古代历史来看，治理国家与社会的主体主要是君主、官吏。君治官，官治民。君主设官为民是传统政治的主流。“从官僚产生的形上依据来说，上天爱民，设官代天牧民；从官僚权力的直接来源说，君不独治，设官佐君治民；从设官的社会根源说，民不自治，设官以治民；从君臣的政治责任角度说，君臣合道，设官为民事君；从君、臣、民的政治关系来说，忠君爱民，清正廉洁勤政有为是基本的官僚规范。”(5)参见张分田、商爱玲：《“设官为民”的官民关系论》，载《齐鲁学刊》2011年第6期。设官为民属于民本思想。“为政首重安民，安民必先察吏。”(6)皇上恭：《世宗宪皇帝圣训(卷十八)》，景印文渊阁四库全书本。在整个统治管理结构中，官吏如网之纲，庶民如网之目，纲举目张，抓纲治国。治吏比治民更重要。(7)同②。因此，“明主治吏不治民”(8)王先慎：《韩非子集解》，中华书局1998版，第332页。。

“官”的本义是“公”，处理国家公务的称之为“官”，因此历史上称禅让为“官天下”，也即“公天下”，意思是天下人为天下事、“天下为公”，但后来禅让传统被禹启的“家天下”毁坏了。作为“官僚”的“官”随着古代集权国家的形成而出现。“官本位的正式起源是秦朝，是对官的本来涵义的异化，是伴随着秦王朝中央集权制度的确立而正式形成的。”(9)韩星：《道统的失落与官本位之兴盛——基于中国传统政治文化的思考》，载《人民论坛》2013年第7期。官本位意识维护和服务于官僚集权体制，这种意识贯穿整个封建社会，涵盖社会生活的方方面面。在这种体制下，一切政治权力归于帝王及其所属官僚。帝王实行专制，人民无丝毫权利可言。帝王之术甚至被称为牧民之术或驭民之术。将治民称为牧民、驭民的修辞效果是极其恶劣的，也就是说，它在官僚精英与普通平民之间造就的甚至不是人群中地位的不平等，而是人群与牛羊马群不同种群间的鸿沟。“官本主义是长期支配我国传统社会的政治文化和政治体制，其实质是官员的权力本位，它与建立在公民权利本位之上的现代政治文明和现代国家治理是格格不入的，与社会主义政治文明是背道而驰的。”(10)俞可平：《推进国家和社会治理体系和治理能力现代化》，载《前线》2014年第1期。

传统政治文化的影响是深远的。有学者评论说，“在21世纪，中国是这个世界上唯一一个将前19世纪的幅员、人口和政治文化保持在主权国家和民族范畴内部的社会。与所有帝国分裂为主权国家的形式不同，中国近代的民族运动和国家建设将前19世纪混合型的普遍主义帝国体制的若干特征和内容直接地转化到民族—国家的内部结构之中。”(11)汪晖：《现代中国思想的兴起》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第21页。新中国成立以来，共产党人对官本位思想的弊病保持着清醒的认知，(12)参见周恩来：《反对官僚主义》，载《周恩来选集(下卷)》，人民出版社1984年版，第418-422页。中共十八大以来反对形式主义和官僚主义更是被摆在要解决的突出的政治任务上。

(二)一体化思维衍生负面效果

由于中国制度现代化进程伴随的是革命斗争以及不间断的战争，因而有一根红线在牵动着主体分工的运作，这就是在分工基础上的“分工不分家”的一体化思维。尽管各行为主体存在着较为严密的分工，但在管理国家、社会、法人、个人中的同质化程度很高，以至于人们至今分不清政党、国家、政府、社会之间的界限。不可否认，分工不分家的一体化管理模式对革命军事斗争取得胜利，发挥了重要的作用；对社会政治、经济、文化、社会的发展也发挥了积极的作用，但同时也衍生了一些负面效果：以管制、管理为重心的治理模式衍生了国家万能、政党万能、政府万能等错觉。这不利于和平时期以法治为主要方式的国家与社会治理的展开，不利于和谐秩序的形成。

在和谐秩序形成过程中，政党、国家、政府发挥着极为重要的作用，但这种作用并非万能。因为，法治之下的秩序是权力主体之间、权力主体与权利主体之间、权利主体之间的和谐；或者说是权力与权力、权力与权利、权利与权利之间的平衡；是权力主体、权利主体共同参与的和谐秩序。单靠一体化的国家管理所形成的秩序不具有可持续性。原本管理、治理的含义并没有质的区别，只是后来受军事思维的影响，把管制当成了秩序形成的唯一因素，管制成了管理、治理的精髓，治理所应有的共治参与被忽视。法治是受规则治理的事业，法律面前人人平等，蕴含着主体行为在分工基础上的合作。行为主体不仅只有服从，还包括共同参与和谐秩序的建构。

就国家和社会的共治而言，治理是对管理、管制的扬弃。在国家治理体系的视野之中，治理活动不再仅仅是管制、管理，主体也不再是单纯的国家权力机关，参与共治的主体都应当担负起相应责任，做到各尽所能、各尽其责。多元主体协同治理是新的治理模式，探寻的是主体间协调、合作的路径。与管制、管理比较，治理模式是解决公共问题的弹性化机制；是要改变管制压服模式所带来的困境，目标是建构和谐共治的法治秩序。然而，在权力分化、身份变更、制度更新、思维转变中，一些人还残存为统治而管理的思想，这种思想没有全面认识政党国家的基本职能。“根据马克思主义国家观的内容，国家有两项基本职能，这就是政治统治和社会管理。这两者相辅相成，政治统治要以社会职能为基础，国家管理的权力产生于社会。”(13)于江、魏崇辉：《多元主体协同治理：国家治理现代化之逻辑理路》，载《求实》2015年第4期。在一体化的思维支配之下，很多人只意识到了国家的统治职能，而没有意识到对社会治理职能；没有意识到治理主体的多元化已经是普遍的趋势。现代化的治理观念强调主体间的平等、互动、协商、博弈，以超越一体化科层的对抗格局。权力的法治化运作，多元主体的共治格局，权力的服务功能要求国家必须由单一的统治功能向社会服务功能转化。这就需要分权、下放权力以及转移权力，由全能型政府向服务型政府转变。

(三)拟制主体的神化

法律拟制就是在立法、执法、司法过程中，对主体、规范、原则以及思维方式的法律化确认。(14)我们平常所讲的法律化，只是在修辞意义上使用，很少有人深究。其实法律化的方法主要是拟制思维的使用。当然，法律拟制分为两种，一是法律主体、概念、规范等拟制；二是法律事实的拟制、推定。本文所讲的拟制不包括法律事实的拟制，主要是研究形式化的法律拟制。法律、法学与拟制思维关系密切。法律拟制是法学、法律、法治思维中的基础性概念；是关于法律、法治、法学的本体性表达。但法律、法学中的拟制不同于拟文撰写，可称为假定、类比、模拟设置，主要是关于主体权责、行为规范的设定。拟制一定有参照的对象，不是自然的存在；不是对自然世界的真实反映，而是渗入了人为的设定。在模拟设定以后就成了意识之中的存在。它的主要功能是对模糊不清的事实、界限不明的主体身份、难以断定的行为予以明晰的规定。拟制不是被动的反映，而是人有意识的对认知对象的界定以及对行为方式和思维方式的调整；是人的思维能动性的反映。法律创制与事实都是这种拟制思维的延展，要想使法律发挥作用，就必须尊重、使用拟制的法律定义，法律思维、法治思维、法理思维都是对拟制的使用。法律行为、违法犯罪等是依据定义的思考、解释的结果。离开拟制思维，对法律、法治、法学的理解就会出现一些偏差。现在一些人所质疑的“法律”能思维吗？“法律”能作为法治的主体吗？“法律”能行为吗？其实就是遗忘法律、法学的拟制性所导致的思维迷茫。“徒法不足以自行”也可以理解为是对法律拟制性的认同。法律规范、法律主体以及法律调整机制的创建都需要拟制及拟制思维。

法律主体就是一种人格化拟制(personifying fiction)。(15)参见Hans Kelsen,On the theory of juridic fictions.With special consideration of Vaihinger’s Philosophy of the as-if,trans.Christoph Kletzer.In Legal fictions in theory and practice,ed. Maksymilian Del Mar and William Twining,Dordrecht:Springer,2014,p6.从法律关系的角度看，国家治理主体是类比人得出的拟制概念。有了主体，才能根据法律规范构建法律关系；有了法律关系才能对社会关系进行法律调整。国家、政府、机关、社会组织、经济组织等只有进行拟人化处理，才能明确赋予权力、权利、义务、责任等，并规定其行为方式，从而成为可进行法律调整的主体。法律所拟制的国家治理主体本身并没有神秘之处，然而在佩戴了权力的光环后，不怒自威。人们发现，在法律进化过程中，国家、政府以及一些社会组织等太强大，也过于神圣，以至于很多人不敢研究，致使人们忘记了它们的拟制本色，忘记了拟制本来就是“故意的虚构”。(16)参见Lon L. Fuller, Legal Fictions, Stanford University Press,1967，p9.在人们遗忘了权力机构的拟制性后，国家、政府、甚至一些社会组织等都被神圣化了，至少是被神秘化。原本拟制的主体成了权力绝对化象征，本应该大写的人——这个国家和社会治理的真正主体，反而被矮化成被“牧”的对象。作为自然人的主体性被彻底淡化。在各种参与治理的主体之中，保留着法律拟制本色的主体是法人，它依然是作为平等的主体在开展活动。这也是法律拟制的成功典型。其实，法治政治运行也应该像法人那样以平等身份开展。国家治理主体是依法成立的单位或者组织，但是在有了治理权后成了超人，发挥着比人更为重要的作用。对拟制主体的神秘化处理不利于法治建设，很难把权力圈进笼子里面，无法实现对权力的限制。

1.4 统计学方法 采用SPSS 22.0统计软件进行数据分析。计量资料以x±s表示，组间比较采用t检验；计数资料以百分比表示，采用χ2检验。以P<0.05为差异有统计学意义。

就其制度化、法律化而言，从拟人开始产生了公民、法人、国家、政府、单位、组织等喻体。人虽然是拟制的本体，但能看到的却是抽象或具体法律关系的主体，也即拟制的喻体。在诸多的拟制主体出现后人开始变得渺小，以至于必须呼吁人与其他主体的平等性。在人与其他拟制主体并列时，不仅失去了思维和行为的个性，而且成了其他主体所控制的对象。法律所拟制的主体有了超人的权力，逐步被神秘化了。以拟制主体发布的“指令”，超过了人的能量。有些主体诸如国家、政府等因为掌握权力的原因而被赋予神秘的色彩，致使很多人不敢正视，甚至只出现了盲目崇拜。最终“自以为是其他一切主人的人，反而比其他一切更是奴隶。”(17)[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第4页。但是要明白的是，不是拟制的“枷锁”让人们失去了自由，而是对拟制主体的神话让人们失去了自由。对此，批判法学、后现代法学进行解蔽式作业，不断有人对公司、法人、国家、政府等揭开面纱的研究，还原国家治理主体的拟制性，对由管理向治理转变有积极意义。国家治理主体的法律拟制论，否定了专制皇权的神赋论、血统论，从而为破除权力万能论提供了理论支持。在解开了神秘主体的拟制性后，人们自然就会认为，对于法律拟制主体的不合理、不合法之处是可以批评的。附在主体之上的权利、权力并没有天然的合法性，只是对主体以及权力设置的不合理、不合法性需要论证，在此基础上可以对治理主体及权力予以修正。

三、拟制思维衍生平等的治理主体

虽然法学、法律拟制了很多的主体，但原初权力主体的设计主要是为管理方便有效，从而实现统治秩序。方便有效的管理主体，需要权限清晰，权责分明。这样，法律就成了确认、赋予主体权责的基本手段。虽然在诸多的主体之间还存在着权力交叉，但经过千年努力，权力主体的分类、权责分工已经大体清晰。只不过现存的纠缠是权力行使的趋向，是在分工基础上的集权行使，还是分权基础上配合与牵制。从国家治理法治化的角度看，最重要的是权力主体与权利主体的分类。国家治理与管理不一样的地方在于，管理是为了获取统治秩序，压服是主要手段。治理是为了化解矛盾，在权力主体与权利主体之间实现平衡。这其中有两个方面的问题值得注意：一是国家、政府等不能成为纯粹的统治、管理的主体，权力的行使不能遗忘契约精神，丢失自由、平等、民主、法治的法律价值。二是主体行为的自由裁量不能被过度放大，从社会契约的角度重新诠释主体具有十分重要的意义。在全面推进法治中国建设的背景下，这对完善法律调整机制有积极作用。目前法学对自由裁量权研究很多，主要的思路是涉及法律方法论的限制，但对主体的平等性、拟制性研究太少。

(一)主体平等性来自社会契约的拟制

治理不仅是政府、政党的事情，还包括多种主体的参与。在治理过程中，虽然政府、政党依然是主导，但与其他参与治理的主体地位是平等的，只有这样才能调动各方主体参与的积极性，才能出现和谐的社会秩序。然而需要看到，国家治理主体之间是有科层等级的权力体系，真正的平等是做不到的，平等只是拟制意义上的平等，属于原则性要求。同时，国家本质是暴力机器，平等只是强调国家对其他组织的尊重，国家暴力不能够随便使用。如果随意使用暴力，就会出现以暴抑暴或以暴制暴的统治的方式，那不是法治化的治理模式，不可能达到国家和社会的长治久安。在我国强调治理主体的平等性的意义还在于，只有强调治理主体的平等性，才能有效克服官本位的思想。

国家治理主体的平等性来自社会契约论的拟制。社会契约论把一般的契约拟制为社会契约，认为权力主体与被治理者是平等的。权力主体之所以有权力是因为通过社会契约的让渡，即权力不是天赋神圣的，而是人民赋予的。人民既然能够赋予主体以权力，也可以剥夺主体的权力。人民授予立法机关立法的权力，立法者与人民都需要接受法律的制约，法律面前人人平等。社会契约精神主要是约束公权力，讲究公权与私权的平等性。把契约运用到政治社会层面，在政治生活中倡导契约精神，其最大的功效就是把权力主体请下了神坛。社会契约论假定了官民作为主体的平等身份，从而为国家治理主体的平等共治提供了理论支撑。契约精神要求所有参与国家治理的主体都必须遵守法律，遵守法律要成为思维定势。

契约精神具有自由合意、权责对等、互助公益、诚实信用等特点；对政治、经济、社会的整合发挥着重要作用。“契约严守是契约精神的灵魂，是社会诚信体系的基石，是市场主体诚信度的底线要求。契约严守强调合同的有效性与神圣性，要求当事人诚信履约，反对当事人违约失信，出尔反尔，言而无信。”(18)刘俊海：《新时代契约精神》，载《扬州大学学报(人文社会科学版)》2018年第4期。然而，“我国现实生活中仍普遍存在漠视甚至践踏契约精神的现象。为打造诚实信用、公平公正、多赢共享、包容普惠的市场生态环境，应当在契约自由、契约正义与契约严守等三个层面弘扬契约精神。”(19)同①。就目前的立法技术来说，用法律调控所有的社会关系是不可能的。因而，对社会关系的调整就不能仅仅“根据法律进行推理”，对法律意义的诠释需要结合其他的社会规范，情理法介入对法律意义的解释必不可少。否则就会出现法律脱离其他社会规范或者社会现实的情形。所以，法律思维不仅包括法理在内的法治道德控制，还包括在方法论上的体系控制。

(二)契约思维不是和合思维

然而，目前的思维方式存在着整体、辩证思维方式的极度扩张。这对推进法治实现国家治理现代化来说是思维结构性缺陷。在这一缺陷之中，法律意义的一般性、独立性、明确性、安全性以及契约精神丧失了。“契约是某种约束机制，它来源于人类社会内部权利的相互制约，并且需要客观力量予以保障。……契约对人类社会是一种保护机制，它应该是最大程度地保护人的自由与发展，这样才能让契约走进人的内心，被人们真正接受，进而内化为精神。”(20)路强：《从“诚信”走向“契约”——法家“信德”中契约精神及现代启示》，载《人文杂志》2019年第3期。法理学是应法治要求而塑造的，但在庸俗化的辩证思维、关系思维或者整体思维的影响之下，反而缺少了根据法律的推理以及根据法律的解释，对法律、法治的概念进行模糊化、关系化处理。这倒不是说，在每一个案件中法律、契约的明确含义都被遗忘，而是说一些人的思维之中被沁润了多重关系之后，其思维方式只注重“契”，而忘掉了“约”，契约一词演变成了合同，合与同含义近似，“约”的意义被淡忘。

“契约”退化为“合同”，传统的和合思维起了很大作用。所谓和合，是指自然、社会、人际、心灵、文明中诸多要素相互冲突、融合形成新结构、新事物、新生命的总和……和合是各要素的创生、发展、整合而融成整体的过程。学术界普遍认为中西思维的差分是，中国是“合一”思维(天人合一、知行合一、情景合一、体用一源)，西方是“分二”(天人二分、主客二分)思维。(21)参见张立文：《中国和合文化导论》，中共中央党校出版社2001年版，第26、27、49、50页。和合思维是中华和合文化传统的内在精髓和灵魂，是一种独具特色的东方智慧。(22)参见左亚文：《中华和合思维与和谐文化建设》，载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2007年第3期。但是，它(或说庸俗化的和合思维)也有不利于现代社会建设的一面。和合思维的特点就是从整体、辩证、关系的角度出发，讲究各要素间的一团和气，不分你我。“中国人说天的时候，多半包含地在内，以天来代表天地。我们说男的时候，同样可以包含女在内，以男来代表男女。不需要像西方人那样，把一切都分得十分清楚。”(23)曾仕强：《中国式思维》，北京联合出版公司2017年版，第226页。但是这样一来，构成整体的要素的独立性没有了，权力与权利、权利与权利的界线没有了，约定与制约也没有了。在和合思维方式支配之下，法律与政治、社会要素间的关系绑架了对契约、法律的理解、解释和运用。在丢失了法律、契约意义的一般性、独立性、明确性以后，法治所需要的契约精神无法发挥作用，法治之理失去了对思维的控制，进而在法律思维中失却了法治道德。而这一切都可以归结为，在人们的思维方式之中缺乏法治所需要的契约精神，对待拟制而成的法律、法治不够真诚；在思维过程中没有认真对待已经明确的法律定义、法律规范、法律原则和法学原理等。如果人们遗忘了法治是被定义的秩序，而是全神贯注于在社会关系中理解法律的意义，这种思维走向虽然具有社会学意义上的正确性，符合中国传统的整体、辩证思维方式，但由于仅仅把法律置身于社会关系之中进行要素间的结合论姿态，却没有找到如何结合的方法，其所展开的并不是法治所要求的体系性、批判性思考。(24)参见陈金钊：《用体系思维改进结合论、统一论——完善法治思维的战略措施》，载《东方法学》2018年第1期。

“如果将法家之‘法’理解为一种国家与民众之间的约定或‘契约’的话，那么，其‘信德’就体现出了对契约的尊重与保障，这恰恰形成与现代契约观念的某种暗合。通过对法家‘信德’的剖析，就能够发现中国传统文化中可能存在契约精神的萌芽。”(25)路强：《从“诚信”走向“契约”——法家“信德”中契约精神及现代启示》，载《人文杂志》2019年第3期。搞法治也需要信德，否则法治无法推论下去。“契约本身是一种外在的约束，将契约提升为一种精神，就是要避免个体主观情感的不稳定性与人们在面对利益时本能所具有的自私性，使得双方能够在一种约定的基础上充分尊重对方的利益。”(26)同⑤。契约还意味着对于外部契约保障体系或制度的信任。遵守契约的信德精神，可以获得双赢、共生、共存，法治不仅需要法治逻辑，还需要法治道德，法治道德主要是指尊重约定履行的契约精神。

(三)国家和社会治理现代化需要契约精神

契约概念和精神已经冲出私法的领域，而成为当代中国法治建设的基石之一。契约精神不仅要在权利主体之间，还要在权力主体与权利主体、权力主体与权力主体之间得到尊重和贯彻。换言之，契约精神不仅要在法治社会建设过程中，也要在法治国家和法治政府建设过程中发挥重大作用。我们知道狭义的契约源自市场经济的要求，社会经济生活领域中正常的商品交换关系需要自由和平等的前提。改革开放以来，自然经济的封闭、保守、局限和自给自足被不断打破，基于血缘、伦理等级、人治的传统治理模式在面对陌生人社会时显得捉襟见肘，人们对契约、平等和法治的呼声越来越高。契约精神在国家和社会治理现代化的过程中可以发挥重大作用。“大量增加的契约现象不仅是可供构建新型社会关系和社会组织借用的理论资源，而且为人们普遍认同以契约来解说各种关系——其中包括国家——创造了一个社会接受条件。……契约所具有的世俗性，它所隐含的平等、自由功利和理性的原则完全有可能作为一种新的模式被用来构建国家和社会。”(27)苏力：《从契约理论到社会契约理论——一种国家学说的知识考古学》，载《中国社会科学》1996年第3期。至今有关国家权力“合法性”的论述大都还是从“社会契约”的拟制开始，即公权力来自人民的让渡，我国《宪法》就明确规定国家权力属于人民。要知道任何执政党的合法性都是动态的，只有不断提升先进性和强化执政能力，才能经受得住合法性检验。(28)参见魏治勋：《执政党领导法治建设合法性分析》，载《法学论坛》2020年第1期。权力的合法性不能仅仅依靠过去的历史功绩，历史终归是历史，在和平时期，我们应该注意契约精神对法治建设的作用。(29)参见陈金钊：《以法治中国战略为目标的法学话语体系建构》，载《求是学刊》2019年第5期。契约精神彰显党和政府的先进性，订立并遵守契约的能力成为执政能力的标志。

总之，契约精神需要在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设中得到贯彻。现代国家和社会中的契约可以分成两种形式，一种是横向契约，调整民与民的关系，属于法治社会的范畴；一种是纵向契约，调整官与民的关系(官与官的关系调整最终为民服务)，属于法治国家和法治政府的范畴。横向契约就是合同和私法，纵向契约就是宪法、行政法等公法和社会法。法治社会的建设离不开对横向契约的尊重和贯彻，法治国家和法治政府的建设离不开对纵向契约的尊重和贯彻。于纵向契约而言，国家权力来自人民的“合意”，权力必须服务于权利，权力主体必须依法执政、依法行政。(30)参见马新福：《社会主义法治必须弘扬契约精神》，载《中国法学》1995年第1期。由于权力较之权利有更大的扩张能力和破坏性，权力主体对纵向契约的遵守就显得比权利主体对横向契约的遵守还要重要。新时代中权力张扬和权利绝对化导致的社会矛盾、官民矛盾需要契约精神予以化解。

四、官民关系的法治化重构

“多元主体协同治理的基本路径是重构政府、社会、公民的关系。”(31)于江、魏崇辉：《多元主体协同治理：国家治理现代化之逻辑理路》，载《求实》2015年第4期。将治理主体拟制为法律主体对国家与社会治理具有非常重要的意义。从国家治理法治化的角度看，主体的划分应该满足建构法律关系的要求。只有成为法律关系的主体才能成为国家治理的主体，从而能够开展基于法律的调整。如果主体不能成为法律关系主体，就很难用法治思维和法治方式予以调整。这里的法律关系包括具体法律关系和抽象法律关系。因为国家治理的主体行为很多是制定政策、决策，不像合同那样的具体法律关系，只有有了具体主体才能有主体间的权利义务或职权责任关系。同时法治之下不存在法外主体，即使是执政党也必须在宪法和法律范围内活动。世上原本没有法律，也不存在法律规范、法律主体和法律调整机制等。国家和社会的治理主体都是立法者拟制的产物，目标是为法治逻辑的建构提供定义(概念)、原则、规范与主体等前提。

(一)承认官民关系有助于化解社会矛盾

从政治社会学的角度看，官、民之间的矛盾构成了典型的社会矛盾。“官民矛盾作为世界各国普遍存在的一个问题，折射出的是以国家为基础的政治权力与以民众为基础的公民权利两者力量的此消彼长。”(32)李海荣：《当今中国官民矛盾的类型、成因及治理》，载《教学与研究》2017年第6期。官民关系是当今政治社会的主要关系，因而对官民矛盾的分析是观察现代社会矛盾的重要方式。即使在进入社会主义社会以后，这一分析进路依然有重要的实践价值。“社会主义官民关系构成社会主义政治统治的根本格局，制约着社会主义政治过程，其存在与发展直接决定着政治发展状况。健全双向性的官民关系，推动官民关系走向新境界，是我国民主政治大发展的内在需要和基本保证。”(33)刘俊奇：《官民关系：政治和政治学的基本问题》，载《江汉论坛》2011年第10期。特别是在中共中央提出用法治思维和法治方式化解社会矛盾以后，如何把社会矛盾纳入法律进行调整，并进而用法治方式解决。这是对政治家、法学家研究思路的重大考验。

在中国历史上，政治家对于官民之间的矛盾非常重视。水可载舟水也可覆舟的命题探寻的就是官民关系。“存在于人类政治过程始终的官民关系，是与政治过程的客体关系相对立的主体关系，因而是贯穿一切政治的重大的基本问题。”(34)同①。在新中国成立之初刘少奇就指出：“人民内部的矛盾，现在是大量地表现在人民群众同领导者之间的矛盾问题上。更确切地讲，是表现在领导上的官僚主义与人民群众的矛盾这个问题上。”(35)刘少奇：《刘少奇选集(下)》，人民出版社1985年版，第303页。在改革开放以后官民矛盾依然存在。中国社会组织的发展明显滞后于经济发展，法治社会的建设明显滞后；民众表意和宣泄的渠道没有及时形成。在这一背景下，“民众一旦遇到利益诉求方面的事情，首先想到的，往往是找政府解决，而不是像发达国家那样去找法院，或者是工会、行业协会等社会组织来解决问题。”(36)吴忠民：《当代中国社会“官民矛盾”问题特征分析》，载《教学与研究》2012年第3期。这就使得权力者直接面对大量的的民众利益诉求，官民矛盾不可避免。

对社会矛盾的分析无法离开主体的分类。“传统契约文化中的官民关系在契约法律制度和契约实践中都有明显体现。当今，正确处理官民关系仍然是一个不容回避的理论问题和实践问题，官民关系问题直接影响着构建社会主义和谐社会的进程。”(37)张姗姗：《传统契约文化中的官民关系与社会主义和谐社会的构建》，载《长白学刊》2008年第2期。只有承认官民关系，才能发现官民矛盾；不承认官民矛盾就不可能有民告官的行政诉讼。“客观政治过程从来都有主体，从来都交织和贯穿着主体关系，丧失或没有主体关系的客体描述和演绎终归违背政治过程的本来面目，因而根本上是不可接受的。”(38)同①。如果不进行主体分类，就无法明确谁跟谁之间的矛盾。有人就主张从政治社会学的角度恢复官、民主体的两分法。因为，国家治理目标的实现不仅需要作为管理者的主体——官，还需要民——全体公民的共同努力。之所以要恢复，是因为在新近形成的传统思维方式中，存在着权力主体神秘化的倾向。与法治不相适应的政治话语成功修饰了权力主体。在权力主体被称为“仆人”以后，权力没有了主体，大家都成了民。然而，“‘官’与‘民’的关系是社会生活中的主要关系，无‘民’就无所谓‘官’，‘官’的存在就是‘为民’，‘为民’成为为官之道的理论支点。”(39)张分田、商爱玲：《“设官为民”的官民关系论》，载《齐鲁学刊》2011年第6期。这就需要“对‘官’与‘民’进行价值回归，在同一平台上构筑两者之间的良性关系。”(40)和静钧：《辞职政治学与官民关系学》，载《领导文萃》2009年第1期(下)。官与民这两类主体划分的意义在于，通过法学、法律的拟制，可以把“自然”的社会关系转化为主体间的法律关系，以指引、规范主体的行为，以及运用法律手段、法律思维对具体的冲突加以解决。官民关系不仅是政治关系而且是法律关系。为了便于分析社会矛盾，可以通过拟制把政治活动的主体转化为法律主体。这更利于用法治思维分析当今社会的矛盾，也更利于用法治方式化解社会矛盾。

(二)官、民可以拟制为抽象法律关系的主体

“官民之间的冲突与对抗，一直是古今中外国家治理中很难调和的一对范畴。”(41)李海荣：《当今中国官民矛盾的类型、成因及治理》，载《教学与研究》2017年第6期。中国近代以来官民关系发展的趋势是越来越平等，公民有了更多的权利、自由。虽然官民关系中的民主越来越被认同，但以权力压服管理的解决矛盾方式加剧了官民之间的矛盾。因而必须转变治理方式，实现由管理向治理的转变。然而，“在现代化的道路选择上，中国特殊的社会转型背景造就了政府主导型的现代化模式。这在很大程度上激发了公共权力部门‘为民做主’的行为，政府机关也就相应地承担起对民众的‘无限责任’，同时导致民众对政府的过度依赖。”(42)李海荣：《当今中国官民矛盾的类型、成因及治理》，载《教学与研究》2017年第6期。导致官的权力更大。在这种背景下就需要法治把权力圈在法律的笼子里面，把权力主体纳入法律关系进行调整，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。“在社会转型的背景下，加强与创新社会管理，把握中国政治系统的内在运行逻辑，有效化解官民矛盾，重建和谐官民关系，已然成为一个重要的时代课题。”(43)陈世瑞、曾学龙：《官民矛盾、群体事件与化解之道》，载《晋阳学刊》2015年第1期。

法治是当今政治的主要方式，因而需要把官民关系引向法律关系建构。由于法律的基本分类是公法、私法以及后来的社会法，因而关于主体的基本分类是公法主体、私法主体和社会组织等。由于私法学(民法学)被称为权利之学，所以，私法主体也被称为权利主体，公法学与权力联系密切，因而也被称为权力主体。当今法理学者已经能够非常明显地区分权利与权力的概念意味着，官、民可以成为抽象法律关系的主体。所谓抽象法律关系是指，官民之间的矛盾虽然有很多具体的冲突，但对这种矛盾的分析主要是政治学、社会学所研究的社会矛盾，与规范法学所研究的具体纠纷不一样。具体纠纷的法律解决途径，需要在主体间建构具体的法律关系，但对社会矛盾的分析来看，对个案的分析只是举例说明。从总体上看，社会学、政治学等是对类案的分析研究；规范法学分析解决的是个案纠纷；政治社会学的分析主要是社会矛盾。

(三)用法治国家、法治政府和法治社会化解官民矛盾

基于官民两种主体的划分，可以发现有三种社会矛盾需要化解。这就是官与官、官与民、民与民之间的矛盾。因为官是权力主体，民是权利主体，所以这三种矛盾又可以表述为权力之间的冲突、权力与权利之间的冲突、权利之间的冲突。这些冲突可以纳入公法、私法以及社会法的法律关系进行调整，因而可以运用法治方式予以化解。我们可以将中共十八大提出的法治国家、法治政府和法治社会理解为化解这三种冲突的法治方式。(44)参见陈金钊：《“法治中国”所能解决的基本矛盾分析》，载《学术月刊》2016年第4期。不从法学角度进行分析国家治理主体，很难理解法治国家、法治政府和法治社会的区别。其一，法治国家化解官与官之间的矛盾。法治国家之“国家”是指国家权力，而国家权力由官代行。法治国家最主要的目标是执政党依法执政，把法治作为治国理政的基本方式，并且协调官与官权力之间的冲突，使国家权力的获取和行使法治化。其二，法治政府化解官与民之间的矛盾。主要是指把行政权力纳入到法律进行调整，要求政府依法行政，处理好政府权力与公民权利的关系，在政府权力和公民权利间建构平衡关系。政府不能把公共权力绝对化，公民也不能把个体权利绝对化。法治政府就是要在两者之间维持基本的平衡。其三，法治社会化解民与民之间的矛盾。民是权利主体，法治社会把作为权利主体的社会组织、经济组织等纳入法律关系进行调整，让它们在党和政府的领导下，依据宪法、法律实施自治。法治中国战略从三个层次实现对法律主体的全面覆盖，把国家、政党、政府、社会组织、公民等主体都圈进法治的笼子，从而达到没有法外主体的法治要求，实现任何主体都必须接受宪法和法律约束的目标。

在官官、官民、民民的矛盾中，又属官民矛盾的化解最为重要而且迫切。因为官与官的关系调整是权力主体内部的关系调整，可以纳入官的大范畴中，最终需要落实到与外部的民的关系调整中去，受到后者检验；而民民能否自治也受到官民关系的很大影响，权利空间的大小与权力空间呈负相关。因此，也可以说法治国家、法治政府和法治社会都致力于理顺官民关系。现在的官民关系比历史上的官民关系更为复杂，有很多新时代的特点。中国现阶段官民矛盾在各种社会矛盾问题中居重要位置。主要表现在“一是冲突程度的变化，已经由以前的个体性矛盾向群体性冲突发展，表明官民矛盾的指向性更为明确，也说明民众的维权抗争在走向组织聚合，官民矛盾的对抗强度会有所增加；二是矛盾议题的转换，开始由利益之争走向体制批判，反映出民众对当前利益分配机制的不满及对制度合法性的质疑；三是互动模式的变更，民众与政府的独立利益主体地位在同时彰显，双方博弈的范围与程度都在增强。”(45)同①。一些地方政府“与民争利”的行为，更是直接加重了“官民矛盾”。政府在公共服务方面的不到位，也在持续引发官民矛盾。政府的重要职责是要提供基本公共服务，以确保民众生活的底线。但政府在这方面的工作并不到位，处置社会矛盾问题缺少制度化的机制。

法治国家、法治政府和法治社会建设就是处理官民矛盾的新路径。“在种种社会矛盾问题当中，政府不可避免地扮演着一个举足轻重的、从一定意义上甚至可以说是处于中心位置的协调和整合的角色，而且，在扮演这样一个重要角色的过程中，官员自身的观念和职业行为也经历着一个理念以及职业行为不断改变、调整和发展的过程。”(46)吴忠民：《当代中国社会“官民矛盾”问题特征分析》，载《教学与研究》2012年第3期。在对官民关系的处理中需要以民为本，奉行人民中心的立场。过去忠君爱民的双重关系，也应纯化为“为人民服务”一项任务。“在构建社会主义和谐社会这一目标的指引下，传统契约文化的‘官不与民争利’思想对正确疏导官民关系起着重要的借鉴意义，它是约束政府和官员行为的重要标准。”(47)张姗姗：《传统契约文化中的官民关系与社会主义和谐社会的构建》，载《长白学刊》2008年第2期。官需要奉行契约精神。官要善于管理社会组织，而不是对民的直接统治。要充分重视法治社会的建设，充分发挥社会组织、公众的自治能力，减少政府与公众的直接对抗。“有功于民，乃得保位”，(48)汪继培：《潜夫论笺校正》，中华书局1985版，第200页。张官置吏，所以为民也。君为轻、民为重，社稷次之。在权力行使中，主体独断而不独治。独断仅是权力的行使的过程，任何主体都不可能垄断所有的权力，因而需要分权于官吏，天下不能一人治之，需要设官与民共治。

结语

“中国特色社会主义国家治理体系的治理主体，包括中国共产党、中国人民、政府、社会组织、市场主体等。在不同的治理层次，这些治理主体有着不同的地位和作用。”(49)杜飞进：《中国现代化的一个全新维度——论国家和社会治理能力现代化》，载《社会科学研究》2014年第5期。但不管地位多么重要，作为国家和社会治理主体，国家、政府、社会组织、公民、法人等是平等的。这些主体的平等性来自于这些主体都是拟制的产物，都是法律关系的主体。然而，在法律成为既定的社会现象以后，人们对一些主体存在的威权性习以为常，遗忘了法律主体、法律思维等的拟制性，忽视了契约精神，而把这些拟制的主体当成了超人，致使衍生了权力的过度膨胀，出现了不受节制的权力。在主体之间失去了平等、平衡以后，导致了权力的张扬以及权利的绝对化。这对实现国家和社会治理现代化建设非常不利。中国近代以来官民关系发展的趋势是越来越平等，虽然官民关系中的民主越来越被认同，但解决矛盾方式的以权压权却加剧了官民之间的矛盾，因此亟需从统治管理思维转变为法治治理思维，将官民关系重构为抽象法律关系，纳入法治的轨道。