行政诉讼中必要参加诉讼第三人权利救济制度之完善

黄学贤

(苏州大学 王健法学院，江苏苏州 215006)

一、行政诉讼必要参加诉讼第三人权利救济不足不可小视

第三人问题是行政诉讼司法实践中经常遇到的基本问题之一。第三人制度也是行政诉讼法上的一项重要制度。1989年《行政诉讼法》就对第三人问题有所规定。2014年修改的《行政诉讼法》中基本保持了原有状态，是为不足。

行政诉讼第三人是指同提起诉讼的行政行为或者法院审判的结果有利害关系，而申请参加诉讼或者由法院通知参加诉讼的原、被告以外的公民、法人或其他组织。行政诉讼第三人制度完备与否，总体来讲，关系到能否有效解决行政争议，能否真正实现案结事了。我国《行政诉讼法》自立法之初就确立了第三人制度并不断发展，随着理论研究的进展以及行政审判实践的发展，我国行政诉讼中的第三人，有的问题已经解决，如行政机关能否成为第三人的问题。而有的问题，如第三人的权利救济问题，尚很不完备。有的行政案件中因忽视第三人合法权益之维护，而直接导致循环诉讼。据第五次行政审判工作会议公布的数据，行政诉讼案件占人民法院案件总数不足2%，而占全部申诉信访、上访案件的总数却高达18%。当然造成该种局面的原因是多方面的，但行政审判中忽视第三人合法权益的保护是其中重要的原因之一。因此，必须高度重视行政诉讼必要参加诉讼第三人权利之维护，并建立起一套完整的制度体系。

二、行政诉讼必要参加诉讼第三人权利救济规定之演变及存在的主要问题

1989年《行政诉讼法》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”该规定明确了行政诉讼中第三人的地位，但在第三人的范围上，仅是指出了与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。对于该规定，学界曾就第三人的构成要件以及何为利害关系等主要问题展开过探讨。(1)参见杨海坤、章志远主编：《行政诉讼专题研究述评》，中国民主法制出版社2006年出版，第253-263页。由于1989年《行政诉讼法》对于第三人的权利及其救济没有作出相应规定，再加上当时的行政诉讼乃新生事物，故学界对此也没有作应有的研究。为了配合立法对第三人规定的实施，1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)第23条规定：“第三人有权提出与本案有关的诉讼请求；对人民法院的一审判决不服，有权提出上诉。”该条进一步明确了行政诉讼中第三人的权利，特别是其救济权利。

2000年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)对第三人制度作了进一步的规定。其第24条规定：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。”该规定除了吸收《意见》第23之规定外，增加了“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”《若干解释》第71条第一款规定：“原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。”这里的当事人当然包括第三人。该条规定对于第三人的权利救济特别重要。第三人有普通参加诉讼第三人和必要参加诉讼第三人之分，但我国行政法学界和实务界长期以来并没有确立该种分类，而根据该条规定，只有遗漏了必要参加诉讼第三人二审法院才应当裁定发回重审。因此，该规定可谓意义非凡。

2002年最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第7条规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”《证据规定》第7条对行政诉讼中原告或第三人举证期限的规定，弥补了1989年《行政诉讼法》及其司法解释在该问题规定上的不足。不仅在促进原告积极举证、便于法庭查明证据、公正合理作出裁判等方面具有积极意义，更重要的是《证据规定》第7条第一次提出了行政诉讼中第三人的举证责任问题，从而进一步完善了行政诉讼举证责任的规定。但因《证据规定》第一款与第二款自相矛盾和延期举证正当事由的不确定，使得行政审判实践中出现诸多分歧和弊端。因此，应当严格限制行政诉讼中原告或者第三人的举证期限，同时对允许原告或者第三人延期举证的正当事由作出严格而又清晰的规定。有学者认为，尽管《证据规定》第7条第一款和第二款都规定了正当事由可以作为延期提供证据的理由，但并没有对何为正当事由作出具体的规定，在这两款有矛盾的情况下，法院应当注意司法自由裁量权的正当行使。对第二款中的正当事由作出比较严格的解释，以尽量限制原告在第二审程序中提供证据。(2)参见毕玉谦主编：《证据法要义》，法律出版社2003年出版，第418页。但问题在于，第一款和第二款规定的正当事由何以区分，而且第二款的正当事由比第一款的正当事由更加严格的理由何在？这些问题都需要进一步的明确规定。(3)参见黄学贤：《行政诉讼中原告或第三人举证期限探讨》，载《法学》2011年第12期。

2014年修改后的《行政诉讼法》第29条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”与此前规定相比，新法增加了“同案件处理结果有利害关系的”可以作为第三人的情形。在第三人的权利救济方面，新法的规定也不同于《若干解释》，明确规定了只有“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的”，第三人才有权提起上诉。对第三人权利救济方面的规定，有学者认为，这是一项具有相当创新性的制度变革。“因为过去的模式为无论是何种形式的第三人，只要参加了一审程序就都有上诉权。”(4)程琥等：《新行政诉讼法疑难问题解析与实务指引》，中国法制出版社2019年出版，第99页。

但是，2018年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》》(以下简称《行诉解释》)第30条第二款规定：“与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。”与修改后的《行政诉讼法》第29条相比，《行诉解释》的规定，除了显而易见的增加了有权申请再审外，对第三人的救济途径的规定是针对与行政案件处理结果有利害关系的第三人的。这就与《行政诉讼法》第29条的规定出现了明显的差异。按理，既然《行政诉讼法》第29条第二款已经很明显地针对所有第三人，《行诉解释》就没有必要再针对与行政案件处理结果有利害关系的第三人之救济作出特别规定了。如是只会引起不必要的纷争。

修改后的《行政诉讼法》第89条规定：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。”修改后的《行政诉讼法》去掉了《若干解释》第71条第一款规定的“必须参加诉讼的”这一限定。应当认为，新《行政诉讼法》的这一规定是对《若干解释》的倒退，是为不足。值得关注的是，《行诉解释》第109条第三款规定：“原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。”可见，《行诉解释》对《若干解释》第71条关于“必须参加诉讼的当事人”之规定还是持肯定态度的，故保留了这一规定。但是，对于何为“必须参加诉讼的当事人”，法律及其司法解释并没有做出明确的规定。

2018年《行诉解释》第30条规定：“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。行政诉讼法第二十九条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照行政诉讼法第九十条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向上一级人民法院申请再审。”《行诉解释》增加了第三人在人民法院判决其承担义务或者减损其权益的情形下可以申请再审的规定，使得第三人的救济权更加充分。特别应当注意的是《行诉解释》第30条第三款的规定，该规定不同于《民事诉讼法》中规定的第三人撤销之诉。民事诉讼中的第三人撤销之诉是与再审诉讼相并列的一种特殊的救济程序。而《行诉解释》所采用的是启动再审程序之模式。这一模式的特点在于，第一，主体方面，能够申请再审的主体是《行政诉讼法》第29条规定的第三人。第二，程序方面，一是不能归责于本人的事由未参加诉讼，二是自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起6个月内。第三，在实体方面，要有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的。第四，在管辖方面，可以依照《行政诉讼法》第90条的规定，向上一级人民法院申请再审。(5)参见最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年出版，第170-171页。

从上述对行政诉讼中必要参加诉讼第三人权利救济的文本规定之简要梳理中可以看出，行政诉讼中对必要参加诉讼第三人的权利救济，虽然从1989年《行政诉讼法》到2014年修改后的《行政诉讼法》，以及相应司法解释中都有涉及，但是无论在实体还是程序方面，均存在较多的问题，距完整的救济体系更有较大的距离，从而给必要参加诉讼第三人的权利救济带来一定的困难。

三、完善行政诉讼必要参加诉讼第三人权利救济制度必须关注的几个问题

要建立起一套完整的行政诉讼必要参加诉讼第三人权利救济制度体系，以下几个问题值得关注：

(一)必要参加诉讼第三人申请参加诉讼未获准，应当赋予其上诉权。没有申请参加诉讼，法院应当通知其参加

必要参加诉讼第三人申请参加诉讼，如果法院认为其不符合第三人条件，则第三人有何救济途径，这个问题又取决于法院对第三人申请批准与否的形式是裁定，还是决定。我们认为，可以类推适用《行诉解释》第101条驳回起诉的裁定。如此，可以使得第三人获得上诉权。

第三人申请参加诉讼是其权利，而通知第三人参加诉讼则是法院的义务。只有法院履行了该义务，才能有利于保护第三人的合法权益，也才能有利于行政诉讼目的的实现。因此，如果必要参加诉讼第三人没有申请参加诉讼，法院则应当通知其参加诉讼。对于法院应当通知第三人参加诉讼而没有通知其参加诉讼，致使其合法权益受损的，法院应当承担相应的法律责任。这也是行政法中教示制度的题中应有之意。如果法院通知其作为第三人参加诉讼而其不愿意参加诉讼的，则不影响法院对案件的审理与裁判，并应当视为其放弃包括救济权利在内的权利。

(二)遗漏必要参加诉讼第三人的案件，二审法院并非一律发回重审

遗漏必要参加诉讼第三人原则上应当发回重审。但是，也并非一律发回重审。例外情形是，被遗漏必要参加诉讼第三人和其他当事人均同意二审裁判时，二审法院可以迳行裁判。有学者认为，这里存在一个明显的悖论。当事人意见表达与同意二审裁判。……退一步讲，是否意味着在出现当事人不同意二审裁判的情形时，二审法院即发回重审。如是，岂不更是浪费司法资源。而且当事人同意二审裁判，二审法院就迳行裁判在事实上就剥夺了当事人的上诉权。(6)参见黄先雄：《我国行政诉讼中必要参加诉讼第三人制度之构想》，载《法商研究》2018年第4期。实际上，当包括被遗漏第三人在内的所有当事人均同意二审裁判时，也就不存在第三人的上诉问题了。此时二审法院迳行作出裁判，免去了诸多不必要的程序环节，正是节约了司法资源。正如有民法学者所指出的，“发回重审制度所保障的审级利益也应当允许当事人进行协商处分。二审法院只要能够给予当事人及利害关系人就其利益、责任或权利义务的相关事项充分陈述意见的机会，在当事人及利害关系人同意二审法院裁判的基础上，应当迳行裁判……因此，应当进一步赋予被遗漏当事人对于程序问题的意见表达权。”(7)刘远萍：《实体与程序：遗漏当事人发回重审制度的重构》，载《司法体制改革与民商事法律适用问题研究》(2015年全国法院第二十六届学术讨论会论文集)，第772页。

关于遗漏必要参与诉讼第三人是否应当发回重审，德国经验值得借鉴。在德国，“仅当初级行政法院的程序具有严重瑕疵，并且基于这个瑕疵有必要进行一种更广泛或耗费较大的取证，以及初级行政法院尚未对实质问题本身作出决定时候，才可能发回重审。”(8)[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版，第614-615页。也即是说，即使遗漏必须参加诉讼第三人，也不一定都要发回重审。只有初审法院的程序具有严重瑕疵，并因为该瑕疵而需要进行进一步的调查取证，或者初审法院还没有就案件实体问题作出判决时，才需要发回重审。

(三)应赋予被遗漏的必要参加诉讼第三人提起再审之诉的权利

根据我国《民事诉讼法》有关规定，民事诉讼中不仅规定了对原判决遗漏当事人的，法院应当裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，而且还规定了第三人撤销之诉和案外人申请再审之诉。对此，正如有学者所指出的，虽然后两种制度有叠床架屋之嫌，亟待完善，但是这两方面的制度给民事诉讼原被告之外的相关人员提供了充分的权益保障渠道。(9)同①。我国《行政诉讼法》没有明确规定第三人撤销之诉或案外人申请再审之诉。我们认为，既然承认第三人的诉讼地位，那么赋予第三人申请再审的权利，自不必说。《行诉解释》第30条第3款规定，“行政诉讼法第二十九条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照行政诉讼法第九十条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向上一级人民法院申请再审。”值得注意的是，《行诉解释》第30条没有参照民事诉讼制度中的第三人撤销之诉的规定，而是采用了启动再审程序的规定。与第三人撤销之诉相比较，《行诉解释》第30条规定的第三人申请再审的特点在于：第一，第三人只能申请再审，而不能提起新的诉讼；第二，第三人只能向上一级法院申请再审，而不能向作出该判决、裁定、调解书的法院申请再审；第三，第三人依照的是《行政诉讼法》第90条关于当事人申请再审的规定；第四，第三人撤销之诉是一个新的诉讼程序，而行政诉讼中则应当依照再审程序处理。(10)参见最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年出版，第171页。

有学者认为，如果在裁判生效后给予没有参加诉讼的必要参加诉讼第三人以救济途径，那么在界定必要参加诉讼第三人时就不必过于严苛，可以给法官较多的裁量权限。因为即便必要参加诉讼第三人没有参诉而导致法律上利益受损，后续仍有救济途径。(11)参见黄先雄：《我国行政诉讼中必要参加诉讼第三人制度之构想》，载《法商研究》2018年第4期。这个观点值得商榷。并不能认为给予没有参加诉讼的必要参加诉讼第三人以救济途径，就不必严格界定必要参加诉讼第三人。正如原告有上诉权，再审请求权，但仍然要对原告资格有明确的规定一样，对必要参加诉讼第三人也需要有明确的规定。况且，明确了必要参加诉讼第三人的范围，有利于限缩法院在该问题上的自由裁量权，增强法院通知必要参加诉讼第三人参加诉讼的职责。

(四)应当赋予必要参加诉讼第三人管辖异议权

行政诉讼中的管辖异议问题，文本规定并不多，尤其是对行政诉讼中的原告和第三人的管辖异议权问题，学界研究也较少。就制度层面来看，1989年《行政诉讼法》及《若干意见》，都没有对行政诉讼中的管辖异议问题作出规定。在很长时期内法院在行政审判实践中遇到管辖异议问题，一般适用《民事诉讼法》的相关规定。《若干解释》第10条对行政诉讼管辖异议作了相应规定。2014年修改的《行政诉讼法》也没有对管辖异议作出规定。《行诉解释》第10条吸收了《若干解释》对管辖异议的规定，但同时又作了一定的修改。特别是是将原规定中的“当事人提出管辖异议”，修改为“被告提出管辖异议”，明确规定了管辖异议的提出主体只能是被告。其理由是“行政诉讼活动中当事人包括原告、被告、第三人等，根据其诉讼地位，原告和具有原告资格的第三人通过自身提起诉讼或者申请参加诉讼的行为，已经认可了受诉法院的管辖权，因此只有被告才应享有管辖异议的申请权。”(12)最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年出版，第88页。针对行政诉讼中第三人的管辖异议权问题，有学者进一步认为，第三人没有管辖异议权，“这是类似于被告诉讼地位的第三人与共同被告的区别之一!共同被告可以提出管辖权异议。”而所有的第三人是参加到已经开始的诉讼之中，因此，不应有管辖异议权。类似于被告诉讼地位的第三人也不例外。(13)参见徐银华、王成明：《类似被告诉讼地位的第三人诉讼权利义务及其法律责任探析》，载《行政与法》2004年第11期。

我们认为，管辖异议主体是否应当包括原告以及类似于原告的第三人，涉及到对管辖异议的界定。恰恰是在这个基础性问题上，我们认为对行政诉讼管辖异议的界定，应当充分考虑管辖异议制度的应有功能并着眼于整个行政诉讼制度的完善，突出行政诉讼管辖异议在主体涵盖上的全面性、情形所设上的广泛性以及程序规范上的可操作性的特点。基于此，应当将行政诉讼中的管辖界定为，行政诉讼中的原告、被告以及第三人认为法院对案件无管辖权或者不适当管辖，即虽有案件管辖权，但由于特定原因不应行使该案件的管辖权，在法定的时间内向相关法院提出书面申请，法院在法定的时间内予以审查并做出相应裁定的诉讼行为。(14)参见黄学贤：《行政诉讼中原告的管辖异议权及其适用情形》，载《甘肃政法学院学报》2012年第5期。为了更好地维护必要参加诉讼第三人的合法权益，我们认为，应当赋予必要参加诉讼第三人管辖异议权。不仅应当赋予类似于被告诉讼地位的第三人管辖异议权，而且还应当赋予类似于原告地位的第三人管辖异议权。

(五)必要参加诉讼第三人在终审前都可以参与诉讼程序

第三人当然是参加到已经开始的诉讼中来，但是第三人在什么时间点之前都可以参与诉讼程序，目前的文本中没有明确规定。学界对此有不同的观点。有的学者认为，我国行政诉讼实行二审终审制，第三人参加诉讼的时间应该是在一审判决作出前，而在二审中才参加诉讼，无法行使上诉权，明显对第三人不公，与二审终审制相违背；但也有学者认为，行政诉讼第三人参加的诉讼时间应当是在终审判决作出之前。理由是，从我国行政诉讼法中得知一审程序和二审程序只是同一完整诉讼程序的两个阶段，只要一审判决没有生效，第三人随时可以申请参加二审诉讼。这样既有利于二审人民法院查清案件事实，对一审判决作出客观正确的评价，又有利于避免损害第三人的利益。(15)参见马怀德、解志勇：《行政诉讼第三人研究》，载《法律科学》2000年第3期。

有学者则对应当允许第三人在终审前参与诉讼程序的理由作出了更为具体的分析。该学者认为，行政诉讼第三人参加诉讼的时间理论上应理解为终审判决之前，即在二审作出终审判决前，第三人仍可以申请参加诉讼。其理由是：第一，二审中让第三人参加诉讼，恢复了他已丧失的诉权，这是及时维护第三人合法诉讼权利的表现；第二，让第三人参加二审诉讼，正是让其在诉讼中充分发表意见，提供程序的条件。如果不让第三人参加二审诉讼，二审法院如何全面进行审查，确定一审是否遗漏当事人。因此，允许第三人参与二审诉讼，恰恰与设立第三人制度的目的相吻合；第三，让第三人参加二审诉讼，并不会造成一审终审，因为行政诉讼法明确规定，一审遗漏当事人，属于违反法定程序，依法应当发回重审。少数依法允许调解结案的案件，第三人只不过处分自己的二审终审所享有诉讼权利而已；第四，在二审程序中是否直接列为第三人，与第三人在二审中的合法权益受保护之间没有逻辑因果关系。(16)参见无名：《行政诉讼第三人适用程序问题》，www.yingle.最后访问时间2020年1月22日。上述几个理由中，第二和第三个理由值得推敲。允许第三人参与二审程序，其结果有两种。一是，法院就理解为第三人参与了诉讼而直接作出二审裁判。二是，允许第三人参与诉讼，只是为法院确认是否遗漏了必要参与诉讼第三人进一步提供了支撑，如果确是遗漏了必要参加诉讼第三人，则属于程序违法，二审法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。从该学者的观点不难看出，其第二和第三的理由显然属于后者。所以，如果说允许第三人参与二审程序，只是为了让二审法院更为全面地审查一审程序是否遗漏了必要参加诉讼第三人，则不应当有任何阻止的理由。第三人参与到二审程序中来，二审法院审理后能否直接作出裁判，则应当具体分析。而这一问题自然又回到了上述的“遗漏必要参加诉讼第三人的案件，二审法院并非一律发回重审”的问题。

(六)参照原被告举证责任完善必要参加诉讼第三人的举证责任制度

参加诉讼就意味着要举证，这是题中应有之意。况且《行政诉讼法》第39条规定：“人民法院有权要求当事人提供或补充证据。”这也是第三人有举证责任的直接依据。现行行政诉讼制度中被告的举证责任总体来讲已经有较为完备的规定。原告的举证权利和举证责任等问题也有进一步的完善。但是，第三人的举证问题虽然在文本上有所规定，但很不完备。例如，第三人的举证责任有哪些、举证证明对象是什么、举证的法律后果是什么，第三人举证的期限怎么计算，第三人诉讼程序受损如何举证，如何确定诉讼时效等，这些重要问题并不清楚。特别是在必要参与诉讼第三人主张权利而不能举证时，更是凸显了现行制度的明显缺陷。行政诉讼中既然有类似原告的第三人和类似被告的第三人，那么，在第三人举证责任的分配上，也应当作相应的不同规定。现有规定中基本都是“原告或者第三人……”。这与最初认为行政主体不能成为行政诉讼第三人的观念有着直接的关系。但是，随着行政主体可以成为行政诉讼中第三人规则的确立，现有涉及到第三人举证的规定也应当随之作相应的调整。

在修法过程中就有学者认为，1989年《行政诉讼法》没有明确规定第三人举证责任，在第三人依附于行政机关但是行政机关怠于履行举证责任时，第三人就难以维护自己的合法权益，因此应当明确赋予第三人相对独立的举证责任。(17)参见江必新、邵长茂：《行政诉讼法修改条文理解与适用》，中国法制出版社2015年出版，第127页。修改后的《行政诉讼法》第34条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”该规定所增加的第二款主要是考虑到，在行政诉讼实践中有时会出现被告无正当理由不举证或者拖延举证的情况，在这种情况下就应当“视为没有相应证据”。但是，对于该问题又不能绝对化，当被诉行政行为涉及到第三人合法权益时，如果第三人提供了证据，法院就应当对这些证据进行审查，对审查属实的证据就应当作为认定案件事实的根据。(18)同③。特别值得注意的是，《行政诉讼法》第34条规定中“第三人提供证据的除外”，并不包括法院调取的证据，即使法院调取了相关证据，也不能作为证明被诉行政行为合法的证据。这是由行政诉讼的特点所决定的。该条规定弥补了原先立法的不足，对完善第三人权益保护具有重要意义。总的来讲，行政诉讼中类似原告的第三人，其举证规则应当参照原告的举证规则。类似被告的第三人，其举证规则应当参照被告的举证规则。

(七)强化行政诉讼生效裁判执行中必要参加诉讼第三人的权利保障

行政诉讼裁判后的执行，对实现第三人利益相当重要。1989年《行政诉讼法》第65条第二款规定：“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。”在申请强制执行主体上，该规定只是规定了行政机关。然而，有些判决、裁定以及调解书，虽然对原告不利，但对第三人而言是有利的，行政机关如果不申请强制执行，第三人的合法权益就无法实现，人民法院通过判决、裁定或者调解书所确立的权利与义务就不能实现。有鉴于此，修改后的《行政诉讼法》第95条规定：“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。”通过赋予第三人申请强制执行判决、裁定以及调解书的主体资格，有利于保障行政诉讼生效裁判执行中第三人的权利。

与此相关的是《行诉解释》第152条规定：“对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。人民法院判决行政机关履行行政赔偿、行政补偿或者其他行政给付义务，行政机关拒不履行的，对方当事人可以依法向法院申请强制执行。”从文本规定的字面上来看，很容易将其中的“对方当事人”理解为仅仅是指胜诉的原告或者被告。实际上，还应当包括其合法权益得到司法维护的第三人。因此，可以参照《行政诉讼法》第95条的规定，在该条的“对方当事人”后面加上“或者第三人”，以避免因简单理解而造成第三人合法权益得不到及时有效的维护。

修改后的《行政诉讼法》第97条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条是对非诉强制执行的规定。与修法前相比，该条并没有实质性改变。但是，如果行政机关不申请法院强制执行或者不依法强制执行，而该行政行为有利于行政行为中的第三人，则该第三人如何维护自身合法权益呢？我们认为，可以参照《行诉解释》第158条的规定，赋予行政行为第三人申请人民法院强制执行的权利。

基于上述同样的理论，对《行政诉讼法》第76条之规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”其中，被告采取的补救措施以及赔偿责任显然应当及于必要参与诉讼第三人。