走向责任制：西方现代政府的演进理路

张新军

（宁夏大学 人文学院，宁夏 银川 750021）

“语言上的障碍，是任何真正理解的很大的阻碍”［1］。格拉斯哥大学近代史教授W.R.布罗克的话对于“政府”“治理”“行政”等相关词汇与英语中的government/governence 的对译是本文引出的话题。在汉语世界，学者们通常将国家和政府的含义等同视之。也就是说，在最高权力机关的称谓上，国家与政府几乎是通用的。只有在讨论经济社会中配置资源时，往往对于运用哪一种是市场手段，哪一种是国家或政府手段，才有从理论上进行阐发的必要。今人对于政权的称谓多有些混用，一是不能厘清当局与政府之名称的准确定义。当局一词有如下含义：缺乏民意支持的政权，或中央政府对叛乱省份的代称，或政府中的某些强力机关的集合。英文对应的词汇是XX Authorities［2］。二是对古代王朝的朝廷赋以政府之名，比如将明廷或清廷称之为明政府或清政府。从历史发展的角度来看，在代议制确立前，政治机关实体的行政、立法和司法之权力功能是互嵌的（embeded），之所以将其称之为政府，至多是一种广义的统称而已。在政府产生前，最高权威的行政、立法和司法等职能几乎是混同在一起的。正如巴黎十二大教授让尼奎莱特（Jeannine Quillet）指出：“由于中世纪的政治词汇缺乏精确性，并且对它的研究流派差异很大，使得很难提供一个对1150 年到1450 年这三百年的共同体（community）、议会（council）、代议（representation）和宪法（constitution）的全面解释。另外，这些词本身可以指非常多样的社会和政治实在。只是到了最近，法律、伦理和政治才被相互独立地进行考虑：中世纪没有这样的划分”［3］。对于18 世纪中叶之前的行政机关，越来越多的现代学者基本上不认为其有政府之名实。如齐默尔就认为“在雅典没有‘政府’，因为人民就是‘政府’”［4］。米勒认为“罗马帝国根本没有政府”，加恩西、萨勒所著《罗马帝国》就把帝国政府形容为“发育不全”［5］。至于中世纪西欧的中央王室，汤普逊认为“封建制度是一种政府的形式”［6］。斯特雷耶认为政府就是管理方式［7］。作为斯特雷耶的学生托马斯·N.比森则与其业师观点完全不同，比森不认同中世纪王国治理与政府的兼通性，他认为典型的封建，“当然不是‘政府’，而是权力的个人行使”［8］。“统治权的来源是什么？其界限是什么？它从哪里来又到哪里止？”［9］西贤前哲基佐在200 年前就探讨了代议制政府的起源问题，至于西欧封建社会各种权力处处浸透的有限性精神，基本上成为学界的共识，在此就不必赘言。本文沿着以上学者的观点理路，结合史实，勾勒出现代政府的缘起及其发展理路，请专家指正。

一 国家和政府的生成逻辑

从国家与政府演变的角度来看，孰前孰后，学界则有不同认识。尽管美国美利坚天主教大学经济学名誉教授亨利·威廉·斯皮格尔感慨道：“历史历来被认为是无法从头开始的研究领域”［10］，但这不妨碍我们进行探索的勇气。

“国家概念本身就是起源于欧洲的”［11］。在英语世界，国家与政府对应的是state 和government两个词，显然二者是有区别的。现代国家表达为nation-state。最早产生的是city-state（城邦），后来发展到kingkom（王国）、empire（帝国）一直到现代的nation-state（民族国家）。英语中的govern，源于古法语gouverner 和拉丁语gubernare，义为“掌舵、管理、统治”。Government 义指政府、政体、政治、内阁、管理、支配［12］。“治理”（governance）一词也可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要是指控制、指导或操纵。作为日常用语，“治理”出现已有数百年的历史，它通常指的是在特定范围内行使权威，进行有效的安排以便实施某项计划。“治理，最初源于城市管理，是用来更有效地解决地方上的问题的。后来，治理的模式渐渐应用于中央政府这一层次，而且推而广之以求解决国家之间的问题，即全球的治理。与“governance”相关的另一个词为“government”。“government”有两个意思：作为“政府”的“government”是指国家（state）的正式机构及其对合法性的强制性权力的垄断；作为“统治”的“government”是指在民族国家层次上运作以维系公共秩序、便于集体行动的正式而制度化的过程［13］。因此，操英语者，很多场合下也将国家与政府混用。

许倬云认为，古代国家的形成大体分为四类：“复杂社会”“初期的国家”“正式国家”和“帝国”，按序呈递进性而又非线性发展。在“复杂阶段”，拥有公共权力的社会管理机构的政府就已产生［14］。顾平安依据亚里士多德的语录“没有一个政府（治理者）就不成其为城邦”［15］而推论得出：政府的形式早于国家的出现［16］。从两位学者阐述的文义来看，许倬云所说的政府，实质上是一定管辖区域的政权，顾平安在引用亚里士多德的语录中，本身就将治理者与政府混用。

基佐在《欧洲代议制政府的历史起源》中揭示了政府出现的前提条件是“克制强制力和遵守法律”，政府概念包含着“人的集合（collection of men），以及作用于这些人的规则概念”［17］。基佐认为，没有代议制，该政治单位也就没有政府。所有的专制权力不论以什么名称和在什么地方出现，都是完全不合法的。统治权的权利并不天然地属于共同构成政府的各种力量，代议制要求统治权的权利“服从选举结果”，而且“所有的实际权力都是负责任的”。权力的责任实际上天然地存在于代议制度之中；它是唯一的将责任作为自己的一个基本条件的制度［18］。伯尔曼认为，在格里高利七世之后，教会具备了近代国家绝大部分的特征［19］，教皇革命为随后出现的近代世俗国家奠定了基础［20］。也就是说，近代国家几乎是模仿教会的官僚体制而建设的。斯特雷耶虽然承认“教会的政治理论和行政技能已经对政府的建立产生了直接的影响”，但是“教会本身的影响并不足以产生国家”［21］。汉南也指出：“想要在民族国家之外，去发现……代议制政府，几乎是不可能的任务［22］。按照这样的思路，我们认为，从政府机构职能演变历史的角度来看，应该是先有政治实体，而后才有一定职能意义的政府，而且在最初的城邦政权中，限于小国寡民的状态，很少分化出职能较为专业的政府部门和地方政府的职能性机构。一言以蔽之，应该是先有国家，而后才衍生出职能性的政府。之所以不直呼其为政府，因为它们缺乏政府最基本的属性——权力有限性及其责任性，这都是以代议制出现为前提的，从这个意义讲，米塞斯就把专制政体和寡头体制视作政府的对立面［23］。据此我们认为政府实乃近现代社会的产物而已。

二 古典时代的职能性政府

古希腊的政治实体是城邦［24］（Polis，该词及以下名称均以拉丁文表示）（“城邦”一词的英语用法首次出现在华德-佛勒（Warde-Fowler）的著作《希腊和罗马的城邦》（1893 年出版）中，芬娜认为，西季维克（H.Sidgwick）早就在1885-1886 年至1898-1899 年之间每年的讲课记录中“随意地”使用“城邦国家”这个词，尽管西季维克的著作在1903 年才出版，所以“城邦国家”一词的首创者应该是西季维克，在此基础上衍生出相关的政治概念：如公民（Polities）、宪法政治生活或（Politeia）、政府公民团体或（Politeoma）、政治家或治理城邦者（Politikos）和政治学或治理城邦的技巧（Politics）等等［25］（为了凸显政府等行政内容，本文对赵林先生解释的语序略作调整），雅典的行政权属于“五百人会议”（Council of Five Hundred）（立法权属于“公民大会”Assembly，雅典的公民几乎都有机会成为城邦的行政首脑，十将军委员会是城邦的行政、军事和司法中枢。雅典法律规定，雅典公民只限于那些能确证其父母双方都是雅典后裔的男性成年居民）。斯巴达的行政机关是元老院，由28 名元老和2 位国王组成，五人监察团是元老院和公民大会的常设行政机构［26］。

早期罗马共和国时代，政制与古希腊相似。王政时代（指公元前753 年4 月21 日传说中的罗马建成之日到公元前509 年）的罗马，由国王来行使政府职能，国王不是世袭的，而是由元老院（长老会议）同意，经民众大会投票表决产生的，国王行使的权力称作“绝对权”（imperium）［27］。共和时代的罗马，行使政府职能是由罗马人选出两名享有绝对权力的氏族贵族担任的执政官（Consuls）充任［28］。公元前88 年当选执政官的苏拉在对付政敌马略党人时，创制了“独裁官”一职。这是罗马共和时期的一种特殊政治体制，独裁官的地位被比拟为希腊的僭主或东方的专制君主（古希腊语：δεσπóτηç，拉丁化为 despótēs，之后成为英语 Despotism 的词根）。英语中独裁政体（dictatorship）一词的词根就来自拉丁语dictatura，依据《梅里亚姆-韦伯斯特字典》定义，这种独裁政体亦乃一种政府形式［29］。尤利乌斯·恺撒被任命为终身独裁官（Dictator perpetuo）之后遭暗杀，这个官衔不再被使用。

帝国时代的罗马“没能形成罗马民族”［30］，政出元老院而又群龙无首，由是在公元前后出现了屋大维行帝制（奥古斯都）、有朝廷而无政府的帝国政治。奥古斯都（Augustus）（拉丁文意为神圣者、至尊者）是罗马600 人组成的元老院的首席（princeps Senatus），因此这种体制又称之为“元首政治”或“蒲林斯制（princepatus）。颇为玩味的是屋大维这个奥古斯都却“从来没有敢称自己为国王”［31］，在元老院成员的眼里，那些奥古斯都们“只不过是在战争中占了上风的大头目而已”［32］。屋大维为了强化帝国的统治，创立了一种私人性质的“政府”，即以直接效忠于他的15 名元老、2 名执政官和亲属组成二十人委员会供其咨询决策。在屋大维时代，埃及是元首的私产，元老院也有自己的11 个行省。在茱莉亚-克劳迪王朝时代，克劳迪将20 人委员会发展为中央政权机构，设秘书处主管内政、外交、军政，财务处控制财政，司法处掌管法律事务。这些部门的官员多被释奴充任，直接效命于皇帝而与元老院无关。由于罗马帝国疆域辽阔，帝国晚期戴克里先推行四帝共治制，加剧了中央与地方当局的割裂，因而国非一统，有的只是地方当局，而全无中央政府。芬娜就谨慎地将其以“中央行政”一词替代惯用的“中央政府”，罗马的中央行政主要行使皇宫、军队、司法和税收等职责，道路则由军队负责修建和维护，至于公共建筑、学校、消防和治安则由各个自治市负责。在中世纪早期，“一个与过去更有意义的转变表现在，中央政府越来越变得流动了（peripatetic），在一系列王室宫廷和坐落在莱茵河（Rhine）、马斯河（Meuse）、奥瓦兹河（oise）与高卢北部的埃纳（Aisne）的修道院之间不断迁移”［33］。帝国以及帝国之外的那些王国（如盎格鲁—撒克逊王国）实际上没有中央行政管理机关，没有中央支配的财政系统，没有中央司法机构，也没有任何派往地方的代表。当皇帝和国王“巡视”他们管辖的领土时，他们一般总是带着他们的政府，但采用的是皇室或王室的形式［34］。

三 民族国家的建设与政府责任制的创制

封建主义时代的西欧诸王国在受到权力格局的影响下，社会各层面都浸透着限权精神。随着限权的进展，势必需要构建限权的制度框架，于是代议制逐步成长起来。代议制把社会各阶层的力量吸纳到中央政权层面，这样就促成了王室家族政权向民族国家政权的转变。

西罗马帝国灭亡之后，西欧大地产生了大大小小的王国。中古西欧诸王国建政伊始，其政治组织只是领主权，而非政府的组织和形态。在封建主义时代，各王国对其领属的辖制能力是非常有限的，“只有在自己的私人领地上，国王才能通过自己所任免的代理人进行直接管理（当然，其中也不乏特例，在有些国家偶尔也会出现比较强势的王权，比如英格兰和西西里王国）”。王廷阁员多由近臣充任，因而王廷不具有公共职能，其行政机构也是非常简陋的，“国王靠自己过活”的生产生活方式意味着封君与封臣间的经济来往较为简单。因此，最高管理机构数目寥寥无几，大多仅设王室法庭和财政署等。

在王室政权（即前文比森所谓的“领主权”）向国家政权的转变中，中央王室的集权与地方贵族限权并行不悖。王权限制了倾向家产制的地方贵族，而贵族则制衡着倾向专制的王权。由此可见，国家的整体化贯穿着两条线索：其一，王权与国王本人概念的分化。其二，代议制的发展使其尽可能将广泛的国民吸纳到国家治理的层面。实际上，这两条线索常常交织在一起。

以英国为例，首先我们来分析金雀花王朝的王权与国王的微妙变化。金雀花王朝，英文表达为House of Plantagenet，从字面意思就可以看出，该王朝是一个家族性的王朝。亨利二世（1154-1189 年在位）的司法改革形成全国统一的普通法，亨利二世在英格兰期间常常四处巡游，并且在即位次年（1155 年）拆除了几百座非法建造的城堡，驱逐外国雇佣兵，“佛兰德士兵们被驱赶到海岸，编年史家和普通百姓都对他们恨之入骨”［35］。继任者亨利二世次子理查（1189-1199 年在位）在位十年，但在英格兰的时间累计不超过6 个月，虽然贵为国王，但对英格兰本土事务似乎一点儿都不上心，而是醉心于十字军东征事业。为此，他几乎把自己拥有的一切都拿出来兜售，“据说，理查一世曾开玩笑，如果能找得到买家，就把伦敦城也卖了”［36］。继任者无地王约翰虽然丢失了在大陆的大片土地，但约翰王“对国王作为最高法官的职责兴致勃勃”。丹·琼斯对金雀花王朝前两代君王在王权建设方面作了一段精彩的评述：“亨利二世曾是一位伟大的立法者，但他感兴趣的主要是将英格兰王政的司法工作下放，以保证自己不在国内期间司法机构能够正常运转”［37］，理查一世几乎是沿袭乃父之法。由此反映出金雀花王朝初期国王、王权分离以及约翰王对王室集权的进程。随后继任的亨利三世重申了《大宪章》则开启了限制王权的时代。爱德华一世不仅创建了“模范议会”，而且在位期间搞了一件能与威廉一世时期的《末日审判书》相提并论的“百户区调查”，这对于强化中央控制地方的事业具有深远意义。爱德华二世因庸政而遭议会废黜，议会又立其子爱德华三世即位。爱德华三世之后的理查二世在1399 年又遭议会废黜。丹·琼斯对此指出：“如今王权与国王本人已经是迥然不同的两个概念，君主统治的制度和哲学与国王本人之间的区分比以往历朝历代都更明显”［38］。

其次，我们来看代议制在促成国家整体化方面的整合作用。在诺曼征服之前，英国的国王是经选举产生的，是由贤人们从已故国王的近亲属中选举新国王，国王是国家的机构，国王都是在他忠实臣僚的商议（counsel）帮助下统治的。20 世纪的英国史学家道格拉斯·杰罗德就指出，盎格鲁-撒克逊人创立的全国性统治模式是一个“个人性的且不负责的王权”［39］。诺曼征服后，随着英格兰国王权力的上升，贤人会议逐渐和诺曼人的御前会议融合，转变成国王的议事和行政机构，此即行使政府职能的“王廷”（Curia Regis），也就是说，这个原初的“政府”是由国王（king）和身边的扈从组成的顾问团（council）构成的［40］。1066 年征服者威廉签署了给予臣民一定权利的《王冠宪章》，他在《王冠宪章》中宣布，保证要“用正义统治人民、把国王的一切供给人民”，他还保证要制定正义的法律，并且保卫它；他特别强调将禁止各种掠夺、暴力和不公正的审判。1017 年，威廉一世为该宪章起名为“关于在全国范围内坚定不移地遵守某些法律的宪章”［41］。1162 年的《克拉伦敦宪法》是在基督教的西部派同以英王为代表的王室利益发生矛盾的过程中产生的，它的主要内容是确立国王和教士之间的关系，给国家权力的运行设置了一些限制和规则。在促成王权由家国向国家转变的历史进程中，1215年贵族与国王订立的大宪章无疑具有重大意义。“《大宪章》限制国王成为独裁者，但支持他作为君主”。休谟认为，“英格兰王国事实上已经被托付给这二十五人。他们与国王共和而治，在执行权方面甚至凌驾于国王之上”［42］。大宪章赋予了王权与担任治安法官的地方贵族分享法律执行权和行政管理权［43］，规定此后国王凡有征税等事宜须与教俗贵族议决，由此导致13 世纪晚期形成议会制度。“议会有助于领土的统一，并且是统一的象征”。甄斯邓芭比（Jens Dunbabin）对此指出：“在英格兰，亨利三世认识到，对王国共同体（communitas regni）的认同是给予摄政王朝的一种补贴。直到1295 年，都郡和自治市在这种赞同行为中的表现，才逐步形成了正式的文字。14 世纪20 年代，Modus Tenendi Parlimentum 的作者认为郡都爵士在赞同行为中比权贵们应当具有更响亮的声音，因为他们代表了整个王国，而权贵却只会为他们自己说话。现在，‘代表’的含义已得到很好的理解。由于接受了赞同和代表作为原则，英格兰地区将王国共同体（communitas regni）从—个男爵俱乐部转变成一种集会——这种集会表达了全体纳税人的愿望，从此，国家成为了一个整体”。因此，尽管英国封建制度较欧洲大陆集权性更强，但在11、12 世纪其王廷仍然是家族性质，只有在1215 年大宪章开启的代议制进程后，无论议会的“代表”有多大的局限性，但毕竟或多或少具有相当的民意性。13 世纪议会制的奠定，标志着英格兰的王国与其臣民成为一个实实在在的共同体了，也就是说，英国此时已经实现了国家的整体化。

“到了15、16 及17 世纪，君主制国家中出现了重大变化，这就是为国王提供服务与政府的工作逐渐区别开了”［44］。迟至15 世纪，由于王室有权挑选议员且能够操纵议会，所以二者的权重依然偏向王权一边。不过随之而来的是官僚机构化和把议会的各种职能在不同的机构中加以专业化，在1534年到1540 年间，在整个大议会中由主要议员形成的核心集团创立了枢密院——国王处理大事倚重的顾问们，1540 年枢密院的最终确立标志着枢密院和作为法庭的议会即王室法庭之间在组织上分开了。不过在这一时期，同一个人在上述两个机构可以任职，说明16 世纪官僚机构分工仍然很不明确［45］。

法国政府的发育较英国更有特殊性，且在西欧更具普遍性。481 年墨洛温家族的克洛维（481-511年在位）建立法兰克王国，定都巴黎，“宫廷是最高的行政机构”。747 年矮子丕平成为法兰克王国的宫相，751 年按法兰克习俗当选为新的国王，754 年由教皇埃蒂恩纳二世加冕为法兰克王国，并宣布此后法兰克王国“禁止从其他家族选立国王，凡违反者将取消其神职，并革出教门”，此即为“君权神授”。768 年丕平死后，儿子查理合并了已故兄弟的领土，800 年12 月25 日在罗马接受教皇利奥三世的加冕，从此称皇帝或查理曼。843 年查理曼的孙子们三家瓜分了祖父的帝国，其中秃头查理分得“西法兰克王国”（Francia occidentalis），此即法兰西国家的起源。直到11 世纪前，西法兰克王国与法兰西王国的“国王”的尊称，仅是个人的称号，它不与地域发生直接联系，“他不是一个王国的国王”。国王与各级官吏结成私人的封君封臣关系，“虽然已有君主及其宫廷，政治制度则仅仅处于萌芽状态”。987 年卡洛林家族绝嗣，于格·卡佩由大领主与高级教士选举为法兰西国王，此即卡佩王朝，定都巴黎。卡佩王朝初期，国王只是众多诸侯中的一人，仅拥有自己的领地（王室领地）。直到16 世纪，国王无固定住所，他们多住在奥尔良［46］。13 世纪末期，法王作为君主所拥有的领地终于遍及全国，成为欧洲最强大的君主［47］。美男子菲利普四世（1285-1314 年在位）从“御前会议”（或称王室会议）分离出两个重要组织，高等法院和审计院。1302 年首度召开“三级会议”，让各等级分别开会和发表意见，供国王咨询之用，最初目的在于反对教皇干涉法国事务，后来召开的目的在于征税。14 世纪初的法国，由法学家、贵族和教会的权贵组成的大会议逐渐从封闭的或私人的议会中独立出来。它们是王权不可或缺的咨询机构，“尽管它们没有自主性，并且只是应国王意愿而存在，在需要它们时毫无任何常规性地被召集。在此重要的是，它们代表了一种自觉意识，即需要‘借助世俗人员和神职人员中的许多智者的建议（counsel）’来统治”［48］。1484 年在图尔召开三级会议，由于农村中的平民代表加入会议之列，使之成为第一次真正全国性质的三级会议。按照郭华榕先生的观点，路易十三、十四、十五的绝对君主制“不再具有人格性”，不再是国王个人发号施令的政府，而是“国家的政府”［49］。路易十四时期，御前会议所含的4 个专门委员会之一的“最高会议（Conseil d’en haut）由国王召集，主要处理国内外重大事宜”“是一个现代意义的真正的政府”，它的成员称“国务大臣”［50］。

通过以上史实我们可以总结如下：由于王廷的财政需要，在西欧特定的体制下，13 世纪以来渐次对王权的限制而促成代议制，尽管封建社会的“代表”远非现代社会的代表具有广泛性，但毕竟体现了不同程度的代表性，通过这种代议制，把社会各阶层的力量吸纳到国家政权建设的轨道上来，由此实现了王室政权向国家整体化的转变。

大约与国家整体化的同时，又发展出现代政府的另一个原则：责任制。1258 年英王亨利三世要为其子埃德蒙领受西西里去远征此地，为此他要让宫廷会议举债纳税，迫使贵族们进行“兵谏”，最后君臣达成《牛津条例》。《牛津条例》的核心原则就是打破之前的向国王负责政府部门——“库里亚”，转而向国王与贵族们共同任命的“十五人委员会”负责。14 世纪后期英法百年战争中，由于温彻斯特主教威克姆的威廉（William of Wykeham）和他同在王廷任职的教士们对于丢失在法国的领土负有不可推卸的责任，议会中的贵族们于1371 年决定，自此以后只有“能够在王廷上为其不端行为负责的”世俗之人方可就任大臣、司库、财政部负责人和枢密院书记等职［51］。尽管以后的历史偶有反复，但大体趋势还是向渐趋成熟的“议会”负责。于是关于国王、议会和政府的历史互动就有机地结合在一起了。如果没有议会，权利也就没有可以兑现之宪章；如果没有宪章，也就没有议会得以召开和实践的道理；限制权力的不是一张草纸，而是隐藏在纸张后面实实在在的各个阶级力量。国王拥有批准议会法案、任命上院议员、大臣，担任军事最高统帅，对外代表国家宣战、媾和、委任和撤换使节等权力，国王俨然又兼有国家行政首脑，光荣革命后，议会就对行政首脑“怎样行政做出明确规定”［52］。1694 年威廉三世任命辉格党人组成了英国历史上第一个一党内阁，此即为形式上的“政府”。该内阁虽由辉格党人组成，不过议会多数党人却是托利党人。1695 年大选后，辉格党人才成为议会的多数党，这种先组阁后得到选民认可的政府显然不是“责任政府”。内阁在王宫召开出席者有大法官、2名国务大臣、宫廷总管大臣、侍卫大臣、掌玺大臣、海军大臣、爱尔兰总督和坎特伯雷大主教等10 人左右。阎照祥教授据此认为18 世纪初之前的内阁制“也只是处于萌芽状态”［53］。汉诺威王朝时，罗伯特·沃波尔主政因1720 年的“南海泡沫”股票丑闻下台而催生出政府的“责任性”。1721 年沃波尔再度主持政府工作，成为英国历史上任职最久的“首相”。沃波尔主政时还建立了以首相为核心的“小内阁”（Inner Cabinet），从而提高了行政效率，而且沃波尔把内阁移至唐宁街10 号，从此该舍成为历届首相的官邸。

在 1745 年 2 月至 1746 年间，“责任性”和“有限性”一体化的政府被创制出来了，内阁阁员们认定“除非国王的决定完全符合他们的意愿，否则他们就不能为国王的政府负责”。W.R.布罗克对此指出：“正是这种行政权力和选举势力结合在一起，才压制了国王的个人意愿，才把国家引上了现代内阁政治的道路”［54］。

综上所述，我们对现代政府的历史发展脉络做一简单梳理：西罗马帝国灭亡以后，西欧封建主义兴起，西欧诸王国逐步加强了中央王权的建设，与此同时，在受到封建主义的影响下，对于各种权利尤其是中央王权注入了有限精神，强化王权与限制王权并行不悖，使得诸王国由家族统治向民族国家转变。待代议制确立后，基本上就确立了“把权力关在笼子里”的理念，几乎与此同时，王权就以一个不同于国王作为自然人的实体出现，这种王权开始组建国家行政机关（national administration）。迟至12 世纪末期，很多中央王权国家，不止在英国，其他如1198 年阿方索九世所控制的莱昂，也建立了由主教、非神职的大财主和被选出的公民组成的议会［cortes（curia）］——开始建立代表广大臣民的国家政治议会（assemblies），这种政治议会最终演化为现代意义的国会。而且国家本身的名词表达为“status”，到15 世纪末才首次被赋予现代的含义，在此之前，表达国家含义的词汇有“共和国”（respublica）、王国（regime）或者“城邦”（civitas）［55］。随着国家事务的繁杂化，提高行政效率促使内阁产生，反过来内阁须向议会负责，于是责任制就相应地建立起来了，至此才实现了现代政府的生成。