农村土地流转与社会保障制度的逻辑演进及互促研究

陈映儒

(成都理工大学 马克思主义学院，成都 610059)

一、引言

加快推进农村土地制度改革，提高土地资源利用率是建设现代农业的必然要求。农村土地流转一方面是深化我国农村土地改革的重要体现，另一方面也是推进城乡融合发展和农业产业化经营，实现土地、技术、资本等要素有效结合，促进传统农业向现代农业发展转型的切实步骤[1]。为此，近年来以农村产权制度改革为核心的土地制度改革持续推进，中央也多次在一号文件中进行阐释和强调。2019年2月19日，改革开放以来第16个聚焦“三农”的一号文件发布，其中就指出要深入土地流转制度改革[2]。2020年2月5日，中央一号文件进一步强调了推进农村土地改革，重点推进宅基地产权改革和加强土地监管、农村用地规划等一系列制度建设[3]。加快土地产权制度改革，加快土地流转应是破解农村土地用地难题的关键。 梳理当前研究文献，关于土地流转的相关研究较多，其中王然等关于农村土地流转中的社会保障问题[4]、张春霞针对土地保障与社会保障的性质和关系、农民就业、农村社会保障和土地流转进行研究[5]，闫小欢等基于对河南省479 个农户的调查分析，运用 Tobit 模型对农民非农就业、农村社会保障与土地流转的关系进行了实证分析[6]，此外周长城等提出以农村土地流转为契机， 对如何完善农村社会保障体系提出了建议措施[7]。当前研究文献对制约土地流转的社会保障问题以及二者之间的关系等进行分析，也针对当前农村中土地流转现状及农村社会保障水平进行了实证分析，对推进农村土地流转制度改革研究提供了有益参考。但当前文献研究还存在一些问题，例如对土地产权改革政策和农村社会保障政策的演进缺乏机制性分析。针对于此，本文从我国土地产权改革政策和农村社会保障政策的演进机制分析入手，结合我国土地流转制度和社会保障制度实施现状，分析二者之间的契合性和相互影响机制，进而从完善社会保障制度和推进农村产权制度改革方面提出加快农村土地流转的措施和建议。

二、我国农村土地流转和社会保障制度的历史演进分析

(一)我国农村土地流转制度的历史演进

1.中华人民共和国成立初期至1984年土地流转分析

中华人民共和国成立初期，全国百废待兴，中央人民政府在已有土地制度基础上，进行改革并颁布了《中华人民共和国土地改革法》。依据这一改革法，国家允许土地流转，农村土地所有权归广大农民所有。1956 年完成社会主义改造，1958年农村建立人民公社，人民公社代表农民经营土地，土地流转陷入停滞。这个局面一直持续到1978年改革开放以后。直至1984 年，中央一号文件第一次在政策层面上默许了农地流转行为，但还缺少立法支持，实际中的任何土地流转形势仍然被禁止。因此，1984年可作为土地流转政策再启航的分水岭[8]。

2.1984-2017年土地流转制度的历史变迁

1984年以后，随着土地流转政策的逐步松动，国家开始以立法的形式推动土地流转，农村改革进一步深入，根据不同时间阶段和相关政策与法律法规的具体内容，可以把我国农地流转政策的变迁分为四个阶段： (1)农村土地流转的重新开始阶段(1984-1992年)。 1984年至1992年是一个过渡阶段，既有从禁止流转到允许流转的政策变迁，也有从单一到多元的方式变迁，更有从无偿流转活动到有偿流转活动的制度变迁。由于改革开放初期的农村土地制度改革对中国农业生产的影响是一次突发效应，到 1984 年制度改革的冲击基本释放完毕[12]，导致中国农业发展速度有所放慢，而家庭联产承包责任制所带来的负面效应也日益显著。1986 年，国家立法支持土地流转，但在方式上是单一的，并且是无偿的，禁止以买卖、出租等形式流转土地。1988 年 4 月，国家又进一步修订宪法，为农地流转赋予了合法地位。中国于 1992 年正式提出建立社会主义市场经济体制的目标，中国的土地改革进入关键期。

(2)农村土地流转的进一步发展阶段(1993-2002 年)。随着改革开放的进一步深入，农村土地流转频繁，一些农村土地被当作非农化用途，土地资源供应紧张。针对这一情况，国家对《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)进一步进行修订，新修订的土地管理法对土地用途进行了严格管控，并主动引导土地资源的有序利用。土地流转问题日益受到政府的高度重视，土地流转行为得到有效管理和控制。在这一时期，处于政府强制管控之下的土地流转，也出现了一些非市场化的倾向。例如有些地方政府强制农户以“反租倒包”和“两田制”两种方式进行土地流转，而中央法律监管处于空白期，从而在一定程度上造成土地流转的灰色地带。在土地流转形式上，政府允许土地使用权可以采取转包、入股等多种形式依法有偿转让承包方，也允许进行转包，在转包期内其合法权益受法律保护。另外在一些地区，也出现了农户责任地交由集体进行规模经营的流转现象。在流转过程中，按照新修订的《土地管理法》的相关规定，土地用途在流转中被严格管控，不得随意改变，同时流转行为必须自觉自愿依法有偿进行，加强政府引导。

(3)农村土地流转的全面完善阶段(2003-2012年)。在《土地管理法》基础上， 2003 年国家又开始实行《中华人民共和国农村土地承包法》。在该部法律中，首次对农村土地流转的原则、方式和其他相关事项进行了明确规定。这不仅使土地流转行为有法可依，也大大加快了我国农村土地流转的进程。这样“承包经营权流转”就代替了先前的“使用权流转”而频繁出现在相应的政策文件和法律法规当中。在此基础上，中央进一步加强市场管理和市场机制建设，进一步规范土地流转行为，强化为土地交易的市场服务和职能转变。国家通过健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，对农村土地承包经营权流转给予较全面的规范。这样，土地承包经营权被明确为一种用益权而促进了土地流转市场的健全和完善。土地流转形式多样化，促进了农村多种形式的适度规模化经营，也促进了生产经营方式的创新。

(4)农村土地流转的全面创新阶段(2013-2017 年)。2013年以后，随着改革开放的进一步深化，土地产权制度改革进一步深化，农村土地改革的方向被进一步明确，产权形式多样，产权概念内涵进一步明确。土地产权制度中所有权、使用权、经营权“三权分置”具体实现形式便成为今后一段时期土地流转政策和制度研究的焦点[8]。

(二)我国农村社会保障政策的历史演进

1.中华人民共和国成立初期政府单一管理的农村社会保障得以确立

中华人民共和国成立初期，我国实行高度集中的管理体制，社会保障也由政府集中统筹管理，各种社会保障制度还不够健全和完善。随着1956年社会主义改造的完成和1958 年人民公社体制的全面建立，以社会救助、合作医疗、自然就业等制度为核心的社会保障制度体系被建立起来。而过去与小农经济、自然经济相适应的农村家庭保障功能迅速退化[9]。制度内容体系具体体现在以下几方面：

(1)社会救助制度。社会救助制度主要包括自然灾害救助和生活困难救助，主要表现形式是救灾、“五保户”供养和困难户救济，是社会保障制度体系中层次最低的措施和手段。从社会主义改造的基本完成，到1958年实行人民公社，我国由于采取优先发展重工业的发展战略，经济条件十分困难，经济救助的基础还比较薄弱，导致社会救助功能比较低，许多灾民并没有得到基本保障。“五保户”供养制度反映了中国救助制度的进步。

(2)农村合作医疗制度。农村合作医疗保健制度也是中华人民共和国成立后的新的救助制度，这一制度借鉴了20世纪 40 年代陕甘宁边区创立的医疗合作社的经验，在中华人民共和国成立初期得到推广，20世纪六七十年代在全国 90%以上的农村行政村 (大队) 进行推广实施。合作医疗制度极大地保障了广大农民的身心健康水平，但由于各地的经济发展水平不一，各地合作医疗的水平有较大差异。

(3)自然就业制度。农村自然就业制度也是一项基本保障制度，在农村极大地保障了农民的基本生活，但也存在一些不符合市场规律的弊端。例如，当农业劳动力存在潜在剩余的时候, 则不利于人力资本在整个国民经济体系中的优化配置和劳动力市场的形成,这在中国农村是一种常态。

2.20世纪80年代以家庭和土地为依托的农村社会保障制度

中共十一届三中全会以后, 中国进入了改革时期，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，社会生产力得到极大提高，农业经济活力得以释放，农民生活水平得到普遍提高，集体的作用不断被弱化，全方位低水平的社会保障逐渐被弱化。土地的承载功能增强，并过度承担了农民的生产资料和社会保障功能。但在城镇中,许多农民工由于身份的固化难以享受城市社会保障，导致土地的最低生活保障功能成为农民的“命根子”。社会功能的弱化，将农民牢牢地束缚在土地上，阻碍了农村土地的流转，土地集约经营难以进行。

3.与市场经济接轨中的农村社会保障制度

随着我国改革开放的进一步深入，社会主义市场经济体制得以确立, 20世纪80年代形成的土地最后保障功能已不能适应市场经济的发展要求。这主要表现在：一是来自农业的收入呈现长期的递减态势，农民的实际收入陷入停滞阶段；二是土地经营规模不断减小,土地集约化经营程度不高。农民的实际保障水平下降，因病致贫、因病返贫的现象较为严重。三是公共卫生体系不健全，农村卫生状况恶化; 就业问题、 人口老龄化问题都成为农村社会保障需要面对的问题。

(1)农村养老保障在困难中前行。原因是在一些地区, 农村社会养老保险工作陷入停顿状态，实践中也暴露出制度上的不稳定性, 存在覆盖面小、共济性差等制度性缺陷。

(2)农村合作医疗制度得到恢复和发展。一方面, 政府加大了财政投入力度。另一方面, 新农村合作医疗逐步得到发展。

(3)农村最低生活保障制度逐渐成形。作为解决农村贫困问题的一种基本补救机制，经过1995年的试点工作，农村最低生活保障制度逐渐惠及广大农民。这一保障制度的实施，体现了我国农村最低生活保障制度的社会救济功能[9]。

三、我国农村土地流转和农村社会保障的内在逻辑

从农村土地流转制度的演进和社会保障制度的演进来看，二者存在着一定的内在逻辑性。一方面二者存在着内在联系，又存在着政策层面的冲突。主要表现在以下两方面：

(一)土地流转与农村养老保障政策的内在联系

我国土地流转与农村社会保障政策之间存在一定的相互依存关系。目前，在我国广大农村地区，土地仍然是农村农民收入的主要来源，因而也成为农民养老的经济基础，在社会保障中发挥着十分重要的作用。同时，现有以土地为主要养老保障基础的方式远远不能满足现代社会发展的需要。虽然农业产业化、集约化、规模化经营逐渐发展，但只依靠单一土地收入的传统家庭养老方式，也无法满足农民的生活需要。现行土地流转过程中存在的问题也阻碍了农村农民社会保障水平的提高[10]。

土地的社会保障功能逐渐弱化。近年来，农村土地撂荒和零租金流转的现象大量发生，一定程度上表明土地资产存在贬值迹象，农村土地是否还能维持其社会保障功能需要用发展的眼光重新审视。从土地的生产资料和就业保障功能来说，农户承包土地所获得的收益对于家庭收入的支撑作用减弱。就农村土地的养老保障功能来看，改革开放 30多年来农村土地资产的养老保障价值总体下降了73%。而作为金融抵押品，家庭承包土地所能申请获得的贷款额度根本无法满足其资金需求。因此，近年来农村土地社会保障功能逐渐弱化，表明新时期农民的社会保障须依赖公共社会保障体系的建立完善。

农村社会保障制度的完善影响着土地流转进程。我国土地流转进程仍较缓慢，根本原因在于农民对社会保障制度的信任度低。首先，部分农民基于祖辈对土地的深厚情感，即便从事了非农工作，通常也不会放弃土地经营权。其次，随着城镇化的发展，务工农民涌入城市，但他们依然无法同等享受城市居民的社会保障，这一部分农民通常选择将土地流转给亲友，造成土地流转的零散化，不利于规模化的农业经营。再次，农民作为土地流入方，需要承担自然环境不稳定以及市场波动大的风险，对于社会保障也有现实需求。我国当前的农村社会保障制度还存在着城乡差距过大的问题，城市人均基础养老补助达到农村人均基础养老补助的十倍之多，且农村社会保障的种类不齐全，表明我国对于农村社会保障的经费投入存在不足。只有使社会保障制度范围涵盖更广泛，才能全方位地解决农民的后顾之忧，推动土地流转进程的加快[11]。

(二)土地流转与农村养老保障政策冲突

1.土地流转对农村养老保障政策完善产生阻碍

这主要表现在，农村土地流转以后，农民的社会保障不持续、不长久，造成社会不稳定，反过来降低了农民土地流转的积极性。主要原因如下：(1)土地性质不同，土地收益不稳定；(2)土地价值评估标准不统一，阻碍了土地流转进程；(3)农村土地流转市场不健全，土地流转双方信息不对称，农民较难持续获取收益。

2.农村养老保障制度不完善制约土地流转水平

在当前形势下，城乡养老保险差距巨大，农村的养老保险水平十分低，这决定了农村土地依然是农村养老的主要保障，土地仍然承载着较重的社会养老保障功能。这也是农民不愿意将土地流转出去的主要原因。对绝大多数农民而言，他们对土地流转的未来预期得不到满足，因此在土地流转过程中出现了“观望”“等待”和“惜转”的现象，势必导致土地的低效利用，阻碍了农业产业化、规模化和集约化经营的发展[12]。

四、基于农村土地流转实现的农村社会保障体系完善

(一)土地流转有利于完善农村社会保障制度体系

首先，土地流转能够为社会保障制度的健全完善提供稳固的资金基础。农民通过参与土地流转可以获得相应的收益，提高土地流转产生的收入是增加社会保障资金的有效举措。其次，土地流转丰富了农村社会保障的形式。随着城市化水平的快速提升，土地流转的形式不断创新，“土地换社保”即是一种新型的土地流转形式。需要指出的是，“土地换社保”并不是在剥夺农民的权利，城市居民的社会保障仍然需要部分自掏腰包，而农民将流转土地得到的资金作为社会保障资金，恰好能够弥补农民难以充分缴纳社保基金的问题。例如，成都市所实行的“三保障、两放弃”就是这一形式的现实体现，诸如此类创新型的土地流转形式引进了多元资本，优化了农村土地资源的配置，同时丰富了农村社会保障的形式，有利于完善相应的制度体系[13]。

(二) 完善农村社会保障的各项制度

1.明确政府及相关保障机构的职能地位

一是要加强保障管理机构建设，丰富和完善农村社会保障体系，同时打造一支专业水平高、熟悉保障政策的专业化、现代化队伍，适应农村社会保障事业发展的需要。二是改革和完善政府职能，明确政府在农村社会保障中应担负的责任和职责，强化政府的制度设计、财政保障、政策监督，强化地方政府执行和落实力度。明确中央和地方各自的职权责任。国家应进一步发挥主导作用，同时要充分利用好市场的杠杆作用，拟定和完善政策措施，为农村经济的发展和农民收入的提高做出贡献。继续推行 “推-拉”结合的就业政策，拓展农民就业渠道，不断完善农民就业服务体系。

2.多渠道、多形式拓宽农村社会保障资金来源

目前，我国农村社会保障基金主要来源于财政拨款、 集体补助、社会筹集、个人缴费，但受各地经济发展水平的制约，再加上政策及制度安排的历史的和现实的种种原因，农村社会保障资金并不能落实到位，农民并不能实际得到保障，保障项目较少，从而制约农村社会保障事业的发展。这也造成保障资金来源渠道单一。单一的保障资金渠道，很难满足当前农村社会保障事业发展的要求。为此，应做到以下几点：一是大幅提高国家财政对农村社会保障的支出比例，逐步将农村的社会保障由依靠承包地向依靠社会和制度转变，明确投放重点，多渠道、多层次、多方式地兴办社会保障，同时推行农村绿色生产方式和生活方式的转变，加强乡风文明建设，转变观念。二是提高从农村土地交易所得收入支持农村社会保障事业的比例。三是通过发行国债的形式进行筹集，并将发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益通过转移支付等形式，用于农村社会保障事业。四是广开税源，以税源收入来弥补农村社会保障事业资金的匮乏。五是借彩票等形式进行社会筹集。

3.优化农村社会保障结构，完善农村社会保障体系

随着改革开放的进一步深入，农村阶层也出现分层分化，农村人口的流动性增强，一方面人口等资源要素向城市极化聚集，阶层分化更加显著，农民工是一个新的流动阶层，他们的土地在农村，工作在城市，流动性大，因此再建立一元社会保障制度从现实情况来看是不可行的，客观上需要分类分层建立社会保障制度，以适应新的阶层划分情况。一是可根据劳动关系，把农民工纳入到城镇社会保障体系。二是在农村务农的劳动者可建立农村特色的社会保障制度，其资金来源按着“土地保障”的模式进行。对无生产和劳动能力人群，可纳入低保人群，享受最低生活保障收入。在补助方式上，可根据实际采取多种方式进行补助。除资金来源外，对于部分低保收入者，可采用实物相结合的方式，扩大低保收入覆盖体系，提升低保服务覆盖面积，使更多无力耕种土地的老、 弱、病、残农民放弃对土地的依赖。可探索多种形式的社会保障实施方式，积极试点土地承包经营权、宅基地和住房置换城镇社会保障及住房保障的“双置换”工作，丰富完善农村社会保障手段。要在完善土地保障和家庭保障基础上，探索多种形式的社会保障手段。要进一步调整农村产业结构，加强农业基础设施建设，加大科技扶贫力度，使农业增产、农民增收。另一方面，加大农村教育投入，提高农民子女的文化素质，从源头着手为家庭保障提升“造血”功能[14]。

4.系统推进农村各类别社会保障事业发展

农村社会保障体系是一项系统工程，涉及政府、社会、家庭等多领域多方面，因此必须系统推进农村社会保障事业，统筹安排各项工作，统筹农村经济社会发展，着力形成丰富多元的农村社会保障制度体系，推进农村社会保障事业全面发展[15]。

五、结语

通过对土地流转和农村社会保障制度的内在逻辑关系梳理可以发现，二者都是经济社会发展的必然要求，且土地流转的速率和农村社会保障实现的程度具有正向影响关系，彼此相辅相成。从改革的先后顺序上，完善农村社会保障制度应先行于土地流转，提升农民的社会安全感和幸福感，有利于构建和谐社会和社会主义现代化，从而促进土地流转的发展。但社会保障制度的健全完善是一项长期工作，需要持续推进。同时，推动农村土地流转有助于为社会保障的建立提供稳固的资金来源。如果土地流转受到阻碍，土地的增产增收以及农民收入水平的提高会受影响，对吸引外来投资参与、支持乡村振兴也形成阻碍，无从确保农村社会保障制度的可持续性发展；反之，土地流转的速率越快，越有利于盘活农村土地资源，实现规模化的现代农业经营。因此农村社会保障的相关政策制定应该和土地流转紧密结合，比如，将农村土地的经营权直接以股份形式参与社会保障，土地经营权换取社会保障，土地流转收入参与社会保障，地方财政作为农村社会保障的安全网等，两者的有序、稳定、协调互动对于推进城市化和农业现代化具有重要意义。