浅析经济特区治理现代化的法治路径

摘 要 习近平总书记曾指出国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。制度体现法治，法治化是治理现代化的组成部分，国家治理现代化离不开经济特区治理法治化。新时期，经济特区治理法治化是国家治理现代化的关键步骤，承担着在制度、法治建设等方面先行先试的重要使命，而经济特区治理现代化包括两部分内容，即治理体系和治理能力：治理体系实现现代化要求建立完善的制度体系，达到制度体系科学、有序、有效运行;治理能力实现现代化要求治理主体坚持依法行事，提高治理的效能。经济特区能不能按照法治化原则与方式进行全方位治理改革，是实现经济特区治理现代化的关键，新时期经济特区治理现代化要在法治化基础上持续推动制度创新、治理能力提升，从而在实现法治的过程中提高经济特区治理发展的现代化水平。

关键词 经济特区 治理现代化 依法治理 路径

作者简介：董伟伟，顺德职业技术学院，办公室科员，法律顾问，研究方向：法学、墨子文化、高校治理。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.060

一、当前经济特区处于转型治理的关键时期

经济特区是改革发展的重要组成部分，过去四十年间担负着市场经济发展及转型升级的重任，它的发展是动态全生命周期式的发展，经历着出生、成长、转型、成熟及回归等阶段。①初生期和成长期的经济特区主要依靠政策优惠提升资源高效配置以引领特区经济超前发展，政策优惠也使经济特区获得“治理特权”，体制机制变革、制度创新等为经济特区经济发展奠定重要基础。随着优惠政策在全国不断推广，经济特区享有的政策优惠与全国其他地区逐步趋同，政策优惠带动经济特区发展作用减弱，经济特区不得不精准寻求匹配相应发展阶段需求的治理路径及发展模式，尤其经历四十年高速发展，经济特区资源、环境、经济、社会等社会矛盾也不断凸显，政府主导型的体制机制变革急需改变，制度创新急需从低层次的政策制度变革为高层次的多元主体参与的制度创新机制。同时，政府公共服务能力等治理问题更加突出，经济特区即将进入“转型关键期”。

因此，如何提高经济特区治理效能，找寻新的核心竞争力是化解转型期矛盾焦点的重要难题。2019年10月通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确了治理现代化的方向和路径，突出治理现代化及依法治国问题是党必须要解决的问题，也是全面深化改革的重要内容。法治化的内涵决定了其体现在治理的方方面面，不仅属于治理的内容，也是治理的重要保障，更是推进国家治理现代化的标尺。所以，从法治化视角探索经济特区治理现代化路径对解决经济特区转型期凸出问题具有重要的启示作用。

二、理清治理现代化、治理法治化、经济特区治理的基本关系

（一）治理现代化的内涵

从概念上看，治理是公共及个人使用多种方式共同管理事务的综合，它旨在调和不同利益冲突，使多方主体在这一过程中的各种行为活动不断持续进行。这一过程包含了必须遵守的各种制度、规则，也包括了各种共同默认或认同的非正式制度及制度安排②。而现代化具有多种内涵，从社会发展层面，它是指从过去农业社会逐步迈向现代化的社会③，包含了人民思想观念、生活方式、生产方式等方面的转变，但是在这一走向现代化的過程中，必然伴随着不断出现的各种问题，包括社会矛盾、经济矛盾等，这些问题也必然要求在现代化的过程中解决。

所以，治理现代化要求处理好在现代化过程中出现的各种矛盾，从而重塑国家、政府、社会、市场等要素之间的关系，使它们之间形成良性互动的治理模式。同时，与传统治理相比，现代治理还体现在治理主体类型从传统政府主导型让位于多元主体参与型的治理模式，在这一模式中，政府治理权力受到制约和监督，政府决策权受到多方干涉。

治理体系和治理现代化是治理理念的变革，是在新时期党所面临的新形势的有力回应。治理包括治理体系和治理能力两个组成部分，治理体系现代化要求建立科学、完善、有效的制度运行机制和制度体系;治理能力现代化要求治理主体依法治理，提高治理效能。总之，治理现代化是在现代化进程中形成的要求运用现代治理手段来解决治理问题的核心概念。

（二）治理法治化的内涵

现代治理理论认为治理是随着资本主义发展出现的政府失灵与市场失灵产生的，治理失效要求使用“善治”来改变治理方式，善治理论认为善治的目的是使社会和公共利益不断达到最大化，它是一种使用多重手段进行管理的过程④，是评价治理目标的重要标准，善治的形式价值在于法治。治理方式是现代治理的内在要求，其基本内容是正确处理国家、政府、社会、市场等要素之间的关系。因此，法治与善治、治理方式密不可分，法治包含了合理性、合法性、效益、秩序等价值观念，法治必须贯穿到善治的每一个要素当中，融入治理方式。

从法治角度来看，治理法治化的目标是运用法治的治理方式来达到善治的目标，体现在法治树立的权威、进行的价值整合、促成多元主体之间的协商对话中。因此，治理法治化要求通过建立公共参与平台以赋予多元主体的合法性从而使治理过程获得公众认可的权威，也要求将“法治”与“人治”进行区分，强化法治在各项事务当中的作用，防止人治观念泛滥，但这也不等于“唯法论”和弱化了“人”在治理当中起到的重要作用。此外，法治也要结合“德治”“自治”“共治”等元素，在依法治理的过程中使用德治、自治、共治等多种方式。

（三）理清治理现代化、治理法治化关系与经济特区治理的关系

治理现代化、治理法治化、经济特区治理三者是相互联系相互作用影响的关系。首先，治理现代化应该包含体系也即制度体系的现代化和治理主体能力现代化;其次，将三者进行比较，治理现代化的内容明显大于治理法治化的内容，治理现代化外延包含着法治化的内容;再次，法治制度体系和法治主体能力属于治理体系和治理能力的一部分，法治化体现在治理环节的方方面面，蕴含在治理方式当中，属于治理现代化的重要途径和渠道。

新时期，经济特区治理法治化是国家治理现代化的关键步骤，承担着在制度、法治建设等方面先行先试的重要使命。因此，国家治理现代化当然包含经济特区治理现代化，经济特区治理现代化也包含经济特区治理体系和治理能力的现代化，使用法治的治理方式来推进经济特区治理现代化，对转型期经济特区跳出困境、寻求新的出路具有重要启示。

三、经济特区治理现代化的法治路径

（一）完善以经济特区为中心的区域发展制度体系

“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治⑤，法治的目的之一在于实现有效治理，即实现社会的和谐，达到善治。实现经济特区治理现代化前提要确保有可依据的“善法”。

目前，经济特区优惠政策逐步向全国铺开使经济特区出现“特区不特”现象，而转型期内，经济特区则是引领区域发展的核心角色，原有的制度体系应随着区域发展进行及时、有效的调整。以深圳经济特区为例，随着深圳地理范围不断扩大，如何使深圳与粤港澳大湾区内其他城市加强合作以消除大湾区内制度壁垒，需要区域内多方主体协调各方发展机制，完善深圳与大湾区内其他地区的法律制度体系，在大湾区内通过协商达成协同共治的发展机制，尤其要在现代信息化发展前提下，努力构建信息资源的共建共享，使各方优势得到充分发挥，形成良性互动的整体发展优势。党的十九大报告指明了社会改革和社会创新已经成为了党和国家在新时期的重要任务，这使得经济特区过去以经济领域制度创新为重点转为向经济、文化、城乡结合等多领域制度创新。深在社会发展创新方面，深圳一直领先其他各地区⑥，并形成了一条民主法治的现代化城市治理之路，它利用法治方法，通过立政策指导、立法制定法规来确定政府在权力上权限范围，利用制度规范政府与市场、社会的关系，使政府能够在规范的制度前提下依法办事，并向公众明确各项规定达到透明化管理，这不仅使政府效率得到有效提高，而且也使市场主体的自主性、主体性得到充分发挥。

因此，如何在大湾区范围内形成以深圳等经济特区为中心的、各城市法律规范相互协调的治理制度体系，需要各城市共同加强依法行政、完善各项制度制定的沟通协调机制、在服务大湾区整体发展中谋求制度建设。同时完善各项制度的审查力度，定期组织对制度进行清理，剔除违反宪法的地方性法规、规章等规范性文件，以形成完备的依法行政制度体系。

（二）提升经济特区多元主体依法治理的能力

治理能力在一定程度上体现治理主体的权力大小，治理权力涉及立法权、执法权、司法权等各种公共权力，属于依法治理的范畴。经济特区治理要走向现代化，必须首先走向法治化，从科学立法、严格执法、公正司法、提升政府核心行动者的活力等方面贯彻落实。

第一，坚持科学立法。经济特区建设要做到先立法、先行动，保证立法质量，保证立法的科学性、民主性、程序性、规范性，将公平、正义等原则贯穿到立法的全过程。坚持党对立法工作的领导是最根本的方向和保障，要在完善党委领导的前提下，建立人民代表大会进行主导、人民政府是重要基础和依托、各方主体积极参与的多元治理特色的立法工作格局。同时要坚持完善立法上的修改、废除、清除、整理等同过程进行，恪守为人民的立法原则，使每项立法都符合宪法法律规定、满足经济特区群众需求。此外，为及时反馈经济特区群众立法需求，应引导群众参与到经济特区的立法过程，明确群众、社会组织等第三方在行政立法中的创议权，明确立法权力边界，完善立法项目征征集、论证、听证等制度以促进构建高质量的经济特区治理制度体系。

第二，深入严格执法。执法是法律权威的体现，是法律生命力的保障，严格执法要求经济特区政府坚持“有法必依、执法必严、违法必究”的原则，拒绝“以言代法、以权压法”的人治思想。提高经济特区政府的执法能力，贯彻严格执法，首先要加强特区政府执法队伍建设，提高执法人员法律综合素养、执法过程中的专业水准、执法效率及效果，完善公众对执法人员的评价机制。其次要以经济特区行政体制改革为重点，参考企业行政管理模式，推行官商分置的管理模式⑦，使政府不干预企业经营事务。最后要全面落实经济特区政府权力清单制度，落实职权法定原则，明确经济特区政府权力来源的法律依据和执行部门，清楚地罗列出权力目录，并及时向社会进行公布，保障公民的参与权、知情权和监督权。

第三，推行公正司法。公正司法是法律的重要防线，公正司法要求经济特区率先引领深化司法体制改革，落实司法责任制，建立开放、透明、便民的司法机制，利用现代科技技术，推行司法领域智慧云完善及普及，同时加强司法队伍建设，建立相关机制排除外界及司法内部对司法办案人员的干扰，真正提高司法人员办案效率，保障人民群众利益。

此外，要充分释放经济特区核心行动者的活力。与一般政府相比，经济特区核心行动者具有更多的自由行动空间，但转型期内也可能会出现一些短期政绩最大化、职能错位等问题，因此必须改变经济特区核心行动者不正确的权力观、政绩观、发展观。然而，正确使用自由裁量权是释放核心行动者活力的关键所在。以深圳经济特区为例，首先建立了核心行动者试错容错免责条款，在面对改革空白区域，允许先行制定规范性文件，建立奖励政策，创新免责条款;其次通过清晰、明确的立法限制核心行动者行政职权，使其充分发挥主观能动性，同时避免了权力界限不清引起的行动风险，深圳的实践对经济特区释放核心行动者活力具有重要的借鉴作用。

第四，经济特区治理主体不仅包括政府核心行动者，还包含群众、社会组织、經济组织等多元主体类型，加强经济特区治理法治化就是要使用法治手段分解政府与第三方主体之间的权力，这不仅可以激发政府核心行动者之外的主体投身经济特区建设的热情，也可使第三方主体自觉接受法律法规的规制，最终达到充分发挥多元主体依法治理的作用，提升经济特区治理效能。

法治是治理现代化的基本要求和基本方式。党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出了国家治理体系和治理能力现代化的要求，这也为经济特区治理现代化指明了鲜明道路。新时代，经济特区治理法治化路径是经济特区治理现代化的重要性保障，必须坚持在党的领导下，完善经济特区制度体系建设，使制度体系科学、有序、有效运行，突出制度规范保障作用，不断推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，全面推进依法治国，才能实现经济特区治理体系和治理能力现代化，同时提高经济特区治理主体治理能力，坚持依法行事，提高治理的效能，凸显治理主体的主体责任，提升经济特区治理水平。

注释：

① 沈承诚.经济特区的转型治理：国家治理体制变革活性载体的观察[J].领导科学论坛，2017（05）：43.

②④ 俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999 （05）：38，39.

③ 蒋立山.社会治理现代化的法治路径———从党的十九大报告到十九届四中全会决定[J].法律科学（西北政法大学学报），2020（02）：30.

⑤ 李宏伟.法治建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径[J].河南日报，2019（09） ：1.

⑥ 李罗力.推进社会改革和社会治理创新是深圳特区的新使命[J].2018世界经济特区发展（深圳）论坛——改革开放再出发论文集（中英文双语），2018（06） ：36.

⑦ 沈承诚.经济特区的转型治理：国家治理体制变革活性载体的观察——以转换期的深圳经济特区为例[J].河领导科学论坛，2017（05） ：46.