一针何以穿千线：城管执法的注意力分配策略

庞明礼 陈念平

摘要：“上面千条线，下面一根针”既是科层制组织的工作任务分配方式，也是基层行政组织面临的普遍困境。面对多层级多部门分配的工作任务，基层政府如何能实现“一针穿千线”呢？通过对武汉市B区基层城管的注意力稀缺现象及其应对策略的研究发现，科层制组织结构中隐含了基层注意力分配的内在矛盾，基层城管部门通过专业分工、程序化以及技术引入等“引线”工具使剩余事务条理化，实现注意力扩容;通过注意力的框定机制、纠偏机制、激励机制、动员机制等“穿针”工具使管理过程理性化，实现注意力聚焦。这些工具的组合可能存在效率悖论，具有耗散注意力资源的潜在风险。应建立一种包容基层探索、鼓励多方参与、适应具体情境的运行机制，将开放性、灵活性原则适度融入基层行政组织中，破解“一针千线”矛盾。

关键词：科层制;注意力分配;城管执法;基层治理

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2020）05-0070-009

一、“一针穿千线”：

城管执法部门的常态化行为模式

科层组织的工作任务按专业化原则进行横向分解，按等级化原则进行纵向传递。作为最大的科层组织，公共行政组织担负的目标任务纷繁复杂，其横向与纵向分工尤其明显。人们常以“上面千条线、下面一根针”来隐喻其工作任务分配方式。按照科层制“依法确定的权限范围、层级节制的权力体系、依规办事的运作机制、非人格化的组织管理、专业专职的管理人员、合理化的人事行政制度”的理性愿景，专职行政人员只需按法定职责权限和标准化的程序要求例行公事。然而，公共政策经过层层传达、条条分解，最后都要归结到基层来执行落实，而基层的政策资源相对匮乏且讨价还价能力相对较低，面对不断变化的纵向中心工作任务层层下压与多个横向部门标准化、程序化的条条考核，基层行政组织常常陷入资源不足与事务繁多的矛盾之中。可见，基层这“一根针”穿起“千条线”的难度相当大。

学术界将基层的应对措施概括为三种。一是策略主义。基层遵循一种只求眼前、不顾长远的，以各类具体的、权宜的和随意的权力技术为原则的策略主义逻辑，每天上演检查与反检查的上下博弈，呈现出务虚性落实、虚假性呈现、选择性达标等样态，以事前事后与纵向横向的策略组合在权责分立结构下规避直接责任和潜在责任，建构出一种“自保式执行”的行动逻辑。二是共谋。在面对更上级部门的考核检查时，基层上下级间普遍存在非正式“共谋”现象，形成“共识式变通”，尤其是面对政治要求转换成组织任务时，上下级间陷入不可退出的谈判情境之中，科层组织出于风险规避的考查展现出上下级间权力重组、同级部门问责任分担、科层组织和管理对象间利益交换的行为机制。三是痕迹主义。在技术、避责、场域三重政策执行逻辑的共同作用下基层深陷“表海”，滋生以“迹”为“绩”的痕迹主义，触发文牍主义、程序主义、亮点工程与中游策略等形式主义现象。

可以看出，既有文献多是从批判式的视角研究基层的穿针引线策略，试图解析其现实绩效状态与完全理性中的“最优解”之间的差距。然而，我们在对武汉市B区城管执法大队的跟踪调研中发现，基层政府往往会对快速增长的公共治理任务进行重要性排序，通过大量的政策资源投入保障重要治理任务的高标准完成，进而获取上级政府对其工作努力程度的认可。例如，从2002年到2018年，武汉市B区城管执法大队管理的道路由33条增至223条，执法案件从69个增至275个，涉及擅自占用道路、违法建设、施工渣土、户外广告招牌、道路挖掘、燃气安全管理、油烟噪音扰民、非法营运等141项违法行为的管控及处罚，同时，市民也对城管提出了依法执法、规范执法、文明执法、柔性执法等要求，其实现形式则是执法全过程记录与执法文書标准化，这带来工作量与工作时间的大幅增加。尽管武汉市B区近年来在城管执法领域投入了大量的政策资源，并且增加了900多名协管员协助执法，但是，相对于迅速增长的城市管理需求和不断被其他政府部门剩余出来的执法职能与事务，基层城管执法部门一直处于应接不暇、顾此失彼的紧张状态之中。因此，我们没有理由怀疑基层政府及其工作人员的努力程度，要对其实际工作场景多一份宽容，甚至要褒奖其游走于多任务之间的高超技艺。本文从注意力分配的组织学研究视角，以注意力“稀缺一竞争一分配一耗散”为线索，解析武汉市B区基层城管“千线一针”的注意力稀缺现象及其“引线穿针”策略。

二、“千线”竞争：多主体、多职能与多属性的矛盾

注意力是指在与决策相关的众多刺激因素中，占据决策者意识的那个刺激因素，具有稀缺性特征。科层组织内部根据条块关系划分成了不同部门单元，每个部门单元根据自身职责纵向分配工作任务。作为这些工作任务的承载者，城管执法部门便具有了多个管理主体和多项执法职能，其工作任务也具有了多重价值属性，彼此之间以各种方式争夺着一线执法人员的注意力资源。

（一）主体竞争：纵向与横向管理矛盾

执法重心下移后，街道中队实行纵向与横向双重管理，既接受市城管委、区城管大队的业务指导又接受街道办事处（以下简称“街道办”）的日常管理。纵向管理方面，区城管大队及其下设科室、直属中队依据职责指导街道中队业务，遇有急难险重任务和重大保障任务，城管大队直属机动中队对属地中队进行支援。横向管理方面，街道中队接受街道办日常管理，日常工作全面服从街道办调度指挥。双重管理模式虽然有利于街道办调度城管执法资源，但也给街道中队造成困扰。例如，同样内容的会议，中队长通常要到大队和街道办各开一次;一些迎检材料与日常文书工作，要向大队和街道办各报一次。与此同时，城管大队与街道办各自采取措施竞争中队注意力资源。城管中队常常在同一时段需处理来自纵横两方面的指令，当二者出现冲突时，注意力稀缺矛盾便更加凸显。

江西省A市在执法重心下移后，街道中队事权归街道办，但仍由城管大队掌握人权财权。街道办把上级布置的大量中心工作任务分配给城管中队，要求城管中队围绕街道办中心工作展开;而城管大队则设法把街道中队的注意力调集到扬尘治理、电动三轮摩的整治、控违拆违等领导高度重视的城管执法业务工作上来，每周对街道中队的具体任务进行布置调度。由于人权事权都归属于大队，街道中队也不得不服从大队指挥。

武汉市城管执法部门的纵横权力控制方式是区城管大队掌握人事权，街道办掌握财权与事权，城管大队不再干预街道中队的日常事务。但是，为加强对街道中队的管控，B区街道设计了队伍建设、督查考核、宣传等工作细则，并派驻法制专员驻街道中队指导监督法制业务。

（二）职能竞争：综合执法的注意力超载矛盾

武汉市B区城管大队对各街道中队的常规调度工作包括队伍建设，法制案卷办理，以及占道经营、违章建筑、油烟噪声、园林绿化、燃气安全、餐厨垃圾等专项执法业务。每项工作都有分管领导牵头，有相应科室或直属中队进行业务指导。每项工作都以各种方式竞争街道中队和一线执法人员的注意力资源。例如，B区城管执法大队的一次工作调度例会上，分管燃气安全与占道经营的大队领导说：“燃气安全检查、夜市与水果汽车售卖整治是当前的两项重点工作，要有声势、有力度、有成效”;分管工地管理和油烟噪声的领导说：“渣土车、油烟噪声管理是日常工作的重点难点，一定要想办法求突破”;分管违章建筑管理的领导说：“违建拆除一定要用绣花功夫，平衡拆迁与维稳的关系”;分管法制工作的科长又说法制工作是所有工作的重中之重。对于街道中队来说，尽管有轻重缓急，但每项工作都要被督查考核，都需要分配注意力资源;对于一线执法人员来说，每项执法业务都有一定的专业性，都有一套法规、流程甚至经验知识，综合执法要求一线执法人员在街头综合处理所有业务，这需要多种业务知识储备、熟悉各项法规业务与流程，进而带来注意力的高度分散，造成一线执法人员的注意力带宽严重超载。

（三）屬性竞争：多重价值矛盾

城管执法属于典型的“争议型政策执行”。城管执法者常常要在相悖的执法属性与目标间权衡，在权力逻辑、资本逻辑与生活逻辑之间寻找平衡点。当人们面对众多的刺激因素时，会把注意力重点配置给与刺激因素有关的任务。一线城管执法工作包含秩序、稳定、效率、公平等多重属性，在不同情境下，不同属性抢占执法者的注意力。在政治敏感时段，稳定压倒一切，稳定属性抢占注意力;在上级领导视察、外商考察、督查检查时段，城市形象与自身绩效考评至关重要，秩序属性又更被关注;在私下交往中，工具理性的个体目标可能会占上风，私利成为执法人员注意力投放的重点;在背街小巷的社会空间情境中，社会公平情感可能被重视，执法人员出于同情给予弱势群体一些默契的无视;在进入执法案件程序后，执法行为的法律属性更抢占注意力。

三、“一针”矛盾：注意力分配的排序准则与矛盾

“因缺乏而引起的竞争，跟任何运动一样，是要有游戏规则的。”由注意力稀缺和多主体、多职能与多属性的矛盾而导致的“千线”竞争格局下，一线执法者常常处于注意力的被动分散状态，在领导要求与法定职能之间、在法律法规的程序要求与实际结果之间、在不出事和不追责之间摇摆权衡，产生各种矛盾的注意力分配排序准则。

（一）输入排序：层级节制准则与专业分工准则矛盾

科层组织既遵循层级节制准则又遵循专业分工的职能准则。理论上，层级节制可以与专业分工并行，在专业分工基础上的层级节制有利于科层组织的分类分级控制与协调。但对于“上面千根线，下面一根针”的基层执法部门来说，面对众多业务职能与各层级的指令，必然产生注意力分配的主次排序。注意力分配的横向职能准则以专业分工的业务主次与重要性、紧急性分类排序;纵向层级准则以任务指派的科层权威与压力分级排序。街道中队常把占道、拆违两项城管的初始职能视为主业，把市政、园林两项高度相关的职能视为辅业，把被迫从环保等部门接收的综合职能，如餐厨垃圾、油烟噪声、燃气安全等列在第三位，把一些非职能范围内的剩余事务和文案工作，如各类学习、报表、频繁的材料报送排在末位。注意力分配的纵向层级准则排序更为复杂，街道中队既要接受条线上的市城管委、总队、大队的业务指导以及条线上各科室、直属中队的业务指导监督，又要接受属地街道办及其相关科室分配的具体事务。在科层运作实践中，专业分工准则与层级节制准则又常发生冲突，横向职能的专业分工准则常让位于纵向层级的领导重视排序。

（二）输出排序：结果导向准则与程序化准则矛盾

理想的科层制是程序导向而非结果导向的。但是，城管执法考核实行结果导向与程序导向并重。如，目标责任制将组织注意力框定在组织上层设定并分解的任务目标上，以结果为导向督查考核科层绩效。一些专项巡视、督查、业务检查以及法制工作考核则更注重程序规范。有时结果准则与程序准则甚至相互转化。如为便于控制激励，组织上层把程序导向的规范化要求转换成量化考核指标的绩效结果考核;为完成考核任务，组织下层把结果导向的业务在实践中转换为策略主义的程序化、留痕化行为。这种相互转化容易造成基层行政组织注意力分配的异位与混乱。结果导向的绩效原则具有强激励性，而程序导向的规范原则是弱激励的，要求文书化、全程留痕记录以便于程序回溯，二者之间存在冲突。一方面，将弱激励的程序性事务转换成为强激励的考核指标，易造成科层运作中的文书造假与形式主义。如武汉市大城管考核中各类执法案卷的数量与质量也被设计成具体量化指标纳入考核排名，B区各街道中队为获得高分而排名靠前，纷纷采取队员垫付罚款、借用身份证、专人统一制作精致案卷等策略，制造出虚假绩效却难以查实，造成基层行政组织注意力的无产出耗费。另一方面，当强激励的绩效性执法业务目标被顶格设置以至于无法实现时，易引发一线执法者的策略主义行为，结果导向的绩效目标常被文书留痕的程序目标所替代。如油烟噪音类案件通常从投诉平台转来，必须处理但又没有能力处理，执法者则以完成投诉件回复并获得投诉人满意回复的形式为目标;城管执法人员大多缺乏燃气安全知识，无法处理此类案件，力无处使，只能采取留痕式工作，工作目标置换为留痕避责。

（三）风险排序：“不出事”与“不追责”的内外矛盾

街头执法的特殊性使城管执法人员的注意力分配具有内外双重指向，既要围绕科层制内的指挥棒转，又难以回避街头的问题、风险和执法对象的策略回应。因而，对他们来说，注意力分配排序的底线与约束既有对外“不出事”又要对内“不被追责”。但这两个目标常常互相矛盾且难以达到。街头空间的开放性特点导致执法过程很容易暴露在公众的视野之下，在执法中处理不慎或者执法方式不当，就很容易引发冲突，甚至还有可能酿成群体性事件。因此，城管执法的方式很难固定或者程式化。这就迫使一线执法人员不得不进行风险排序，尽量选择风险程度低的任务执行。但当科层压力传导至街头官僚时，一线执法者又不得不直面街头风险，进入结果准则与法律程序准则的矛盾之中。

街头官僚既需要集中于结果和时效以应对科层压力，又需要兼顾程序的复杂性以留痕回避追责风险;既要坚持执法的普遍性原则维护法律的公平性，又要照顾当事人的特殊情况维护社会稳定;既要接受多上级布置的剩余事务兜底，又要坚持规定的职能职责实现科层制的专业化。注意力分配原则之间的诸多矛盾对一线城管执法者尺度拿捏能力提出了很高要求。

四、“引线穿针”工具：注意力扩容与聚焦

“引线穿针”是基层城管应对注意力资源稀缺矛盾的一种元策略。一方面通过专业分工、程序化与现代信息技术等“引线”工具，整理纷繁复杂的街头事务使之条理化、简约化，来获得个体单位时间的注意力扩容，继而扩大组织注意力资源总量;另一方面通过目标责任制任务层层分解的注意力框定机制、自上而下规训与督查的注意力纠偏机制、内外宣传的上下信息沟通机制、绩效考核奖励和横向排队竞争的注意力激励强化机制、领导高度重视的层层动员机制等“穿针”工具，聚焦组织注意力。

（一）“引线”工具实现注意力扩容

丹尼尔·卡尼曼认为，人脑有快与慢两套系统。系统1的运行是无意识且快速的，不怎么费脑力，没有感觉，完全处于自主控制状态;系统2将注意力转移到需要费脑力的大脑活动上来，通常与行为、选择和专注等主观体验相关联。人在给定时间区间内对外界信号所能够给予的注意是有界限的，这一界限在相当大程度上取决于认识主体对所注意的对象的熟悉程度。因而，科层制的专业分工与流程化有利于训练熟练程度，使日常工作变成系统1的自主运行，节约个体的注意力付出，进而拓宽组织注意力的整体容量。

1.简化扩容：专业化分工与事务流程化

一是将业务性强的职能在区城管执法大队成立专班或直属中队，如B区城管执法大队设有违章建筑、渣土管理、交通、燃气安全、应急机动等7个直属中队与1个油烟噪声专班，既专司某项执法业务又对街道中队进行专项业务指导。二是采取“司法+城管”模式，在城管局内设司法中心，提供法律咨询、疑难案件解释、争议调解等服务;大队设法制室并向街道中队派驻法制专员，实现法律咨询业务专业化。

综合执法改革使街道中队事务综合化，街道中队则会对执法人员进行分工的再专业化和事务的再流程化。B区街道城管中队的常规业务工作被分为前台与后台。前台的街面执法工作通常采取三种不同的分工方式。一是按空间分块，将街道城管执法事务按空间划分为若干个责任片区，每个片区由1个队员、1个协管片长、4-10个协管员负责，每卜2名协管员负责一条路段，责任包干到人。二是按业务分条，将执法业务分为占道、违建、油烟噪声、燃气安全等工作专班，每个专班由1个或多个正式队员牵头，数个协管协助。三是条块混合，仅将违建等专业性较强的业务成立专班，其他业务切块，形成条块混合模式。后台工作分为投诉信访件处理和日常文书运转，通过流程化和再分工提高效率。不论是前台后台划分还是分片分线，都是组织注意力资源投放的切段分割，有利于一线执法者把日常工作变成系统1的自动运行。

2.技术扩容：智慧城管等信息技术辅助

在信息收集方面，民呼我应、城管热线、市民随手拍等多个投诉监督平台拓宽了发现问题的信息渠道;在技术赋能方面，智慧城管监控系统、智能渣土车监控系统、餐饮油烟报警监控系统等各类监控系统的开发，提高了组织顶层的信息收集能力与对各科层节点的日常管控能力;在协调调度方面，通过微信群、电台指挥中心等技术辅助，实现实时调度、可视现场、即时反馈;在日常执法流程方面，使用“城管通”“督导通”等手机APP对一线执法者综合执法业务知识进行技术赋能，使执法事务更加类型化、流程化，既增强了组织顶层的调度、协调与控制能力，又提高了具体执法事务的发现与处置效率。

3.梯次加力：执法流程切割与资源递进

武汉市B区将街头占道经营执法切割为劝导服务、执法程序、强制实施三个层次，由不同的主体实施，注意力资源投入依次递进。第一个流程是劝导，由协管员进行日常巡查、劝导与服务;若协管员多次劝导无效，则进入第二个执法流程，由正式队员介入，下达整改通知单、处罚通知单，进入正式执法程序;若执法对象拒不接受处罚或抗法，则进入第三个流程的强制执行，由机动队进入现场施压或申请法院强制执行。按照住建部“721工作法”，70%的占道行为通过沟通服务在第一个流程处理完毕，30%进入执法流程，其中10%强制执行，形成一个注意力资源投入的过滤漏斗机制。

（二）“穿针”工具实现注意力聚焦

注意力扩容涉及注意力获取的行政管理成本与效率问题，而注意力聚焦更多关涉到组织运行过程的目标管理与激励控制等问题。科层组织须通过注意力框定、纠偏与强化等常规工具，将各个科层节点的注意力聚焦到实现组织目标的轨道上，使科层上下同轨同向朝目标运行;领导利用金字塔顶层节点的正式影响力以及个人魅力感召、社会网络等非正式影响力，可以迅速动员组织注意力资源，“领导高度重视”也成为一种实现组织注意力聚焦的特殊工具。

1.注意力聚焦的常规工具

注意力聚焦的常规工具包括目标责任制，规训教育与督查考核、奖惩排队与典型宣传等。目标责任制通过目标分解与压力传导，将组织各节点的注意力框定在组织设计的功能轨道上;日常的规训教育与督查考核不断裁剪越轨行为，将运行过程中分散的注意力拉回框定的轨道中;獎惩激励与典型宣传工具则强化各节点的注意力聚焦力度。

（1）注意力框定——目标责任制的任务分解与压力传导

武汉市城管委制订了详细的《城管执法管理考核办法》（简称“大城管考核”），将考核内容聚焦在队伍管理、勤务综合、专项执法三个大类，每一大类都有详细的考核细则与指标。如，专项执法职能包括占道经营、违法建设、广告立面、油烟噪声、渣土、其它等6类13项，每个项目设计一个专项执法考核表和分值计算表。各区城管大队再根据市城管委和区委区政府下发的年度任务，将总目标层层分解，以目标责任书的形式下达至各中队和专班，进而细化分解至个人，各自的分解任务将注意力框定于城管委设计的运行轨道中。

（2）注意力纠偏——规训教育与督查考核

规训教育与督查考核是过程纠偏的两个主要工具。

日常的规训教育，即是反复抓取科层组织链条每一节点的注意力，使其形成思维惯式，自动聚焦到组织预设的观念与行为中，实现“统一思想”的功能。规训教育通过工作会议、现场办公会、业务培训会、微信群内的通知提示、干部谈心等会议途径实现。大城管考核涉及的队伍建设、勤务综合、专项执法三类工作以及在大城管考核中的排名与分析是工作调度会的固定议程;街道中队实行早点名晚讲评制度对执法队员与协管员实施规训教育。

日常督查，则是不断把执法队员的偏离行为重新拉回到设定的轨道中来，剪裁分散的注意力，实现“步调一致”功能。日常督查分三个层次。第一层是武汉市城管委组织的日常督查，包括电子督查、第三方督查、内部督查三种形式，即市城管110指挥中心的每日视频监控督查、第三方公司每月5次的全面督查（覆盖每条街路）、市城管委督查总队每月至少1次的现场督查;第二层是区城管执法大队的日常督查，包括区城管110指挥中心的每日视频督查、区城管每日15小时轮班街面巡查和专项督查;第三层是街道办的日常督查，主要以街道办领导与城管科组织的路面巡查为主。督查反馈依情节轻重分三种形式。一是通过现场提醒、微信群、电台等方式通知即时整改;二是进入督导通监督平台按程序限时整改;三是以督查通报的正式文书形式下发。以督导通平台和督查通报的文书化、程序化的正式形式下达的督查反馈意见将联同整改进度与结果全部纳入考核计分之中，实现注意力纠偏。

（3）注意力强化——奖惩排队与典型宣传

基层注意力强化的工具包括排队、奖惩、宣传三种。

排队是一种政治激励工具，是我国行政体系科层运作中特殊且有效的强化工具，排名关乎年终绩效奖励，更是一把手政绩的直观显示，直接影响其在晋升锦标赛中的表现。市城管委将基层单位考核得分按月、季、年排队，每月把所有区、街道的大城管考核成绩按排名寄送至市委、市政府主要领导，向基层单位传递科层压力。

奖惩是一种经济激励工具，与执法者个人收人直接挂钩。武汉市城管委、各区政府都设置了一套激励机制，对大城管考核排名靠前的区城管执法大队、街道办与街道中队进行绩效奖励，个人将以绩效奖的形式分享单位奖励;各区城管执法大队也设置了对队员的考核奖励办法;各街道办对协管员实行级差绩效工资等等。

宣传是一种社会激励与控制工具，以荣誉、声誉、正当性等价值塑造为方法。在科层制内，微信群、“美篇”等宣传工具成为一种上下沟通的集体化集中式信息渠道。区城管执法大队内部群里发报的“美篇”，以“内部信息”的形式向下传达了大队领导的工作动态、工作重心以及工作布置和要求等信息;领导以群内点赞的方式反馈对下属单位的认可，以在上一层宣传平台报道的方式表达更高的认可和经验推广。在科层制外，通过单位自办公众号、专业新媒体、传统媒体等平台，将社会注意力吸引到城管执法的正面形象中来，营造良好舆论氛围，争得组织外部的认同与支持。

2.注意力聚焦的特殊工具

领导高度重视占据基层行政组织注意力资源分配的特殊通道，是一种快速获取科层制上下乃至内外注意力资源的特殊工具。不同于常规工具的专业化、流程化和可控性，领导高度重视的超常规工具常无定数且缺少执行的弹性空间。通过领导牵头、部门协调、财政支持、结果导向等政策工具，相关主体心照不宣地明白其中的重要性，在工作动力和责任意识上明显高于一般事项。以领导高度重视为特征的运动式治理常常遭到各种批评，但从注意力分配视角来看，通过领导高度重视的压力传导与领导个人的魅力感召、社会网络支持，科层链条各节点的注意力资源可以被超额释出并聚焦至领导高度重视的特定组织目标上。因而，领导高度重视也是实现组织注意力聚焦的一种有效的特殊工具。

常规通道与特殊通道体现的是组织注意力资源获取与分配的流量与流速的差别。相对于常规通道的规则化、规范化、均质化分配，特殊通道是一种大流量快流速的密集式注意力分配策略，将注意力集中分配至某项运动、某项政策创新、特色工作、棘手事务或突发事件等等;这种密集的注意力资源投入可能获得超常的绩效产出，实现克难攻坚、应急处突甚至组织创新等等。但组织注意力资源总量的伸缩弹性有一定的限度，特殊通道的过度使用也可能导致常规通道严重不畅、科层制严重不足，呈现基层人员过剩与注意力严重稀缺并存的无序状态，出现“头痛医头、脚痛医脚”以及“突击迎检很厉害，平时管理很混乱”的矛盾。

五、“一针穿千线”的悖论：

科层运作的注意力耗散

“千线一针”不仅影响组织内部运行制度，也会影响一线执法人员的日常执法行为，如感到时间压力，产生“时间荒”。“引线穿针”策略若在具体运行过程中实施不当，引发注意力竞争与分配规则间的多重矛盾，则会加剧注意力稀缺，造成组织注意力资源耗散，并给执法对象逃避惩罚的机会，进而产生“时紧时松、宽严不一”的城管执法行为乱象，降低组织绩效。

（一）街头官僚注意力付出的节奏平衡

街头官僚处于注意力多向分散的张力之中。作为街头官僚的城管一线执法人员既是科层制底层的执行者，又是科層组织与外部社会的接口。一头连着科层组织，一头连着街头社会，既要接住科层制自上而下的压力传递棒，又要面对街头空间随时可能出现的社会压力;既要执行遥远的自上而下的科层指令，又要摆平扑面而来的街头矛盾。而且，自上而下的科层压力并非单线传导而是多任务分配;自外而内的社会压力并非来自单个执法对象和事项，而是随时可能涌来的不确定的人数与事项。这些都将造成信息和指令的复杂性，加剧街头官僚的注意力分散张力。为此，他们发展出机械式应对、分离式应对、工具式应对和变革式应对等应对策略以平衡工作节奏与时间压力，使注意力付出维持在一个总体均衡的状态。

（二）常规通道的科层运作效率悖论

理论上，科层制的技术优势有利于组织注意力资源的扩容与聚焦，专业化、程序化，使个体单位时间注意力付出的绩效回报更高，分工合作总体上扩大了组织的注意力资源，提高了组织能力和资源配置效率;层级节制的组织结构、文书化、责任制以及宣传、督查、排队、奖惩激励等工具，把组织成员的注意力聚焦到組织目标上来，并强化注意力聚焦力度，裁剪注意力越轨行为，使组织成员如同官僚机器的零部件朝着顶层目标同向运转。然而，科层组织注意力资源的理性获取与分配只是一个理想。专业化细化了分工，也形成了组织的不同职能部门，竞争组织注意力资源;程序化加速了组织运转，也异化了目标，程序目标时常替代结果目标;文书化便于组织督查考核、上传下达，但也造成了科层运作的繁文缛节和形式主义，使基层注意力从外部的实效转移至内部的留痕，提高了运行成本;责任制框定了组织注意力框架，使各个零部件得以专注于自身责任目标，但也造成组织上层为避责而对基层泛滥问责、层层加码，使街头官僚左右为难、不堪重负;层层督查有利于裁剪组织成员行为边界，维护组织设定的注意力框架，但又伤害了工作自主性，使组织成员的注意力集中于应付检查，而在日常工作中又以偷懒来平衡注意力的过度付出;考核排队激励基层单位你追我赶，不断强化基层注意力的投放力度，但也导致基层为争取排位，而种种造假或过度作为。这些意在扩充、聚焦组织注意力资源的策略却在实践中耗散了组织注意力资源。

（三）特殊通道的注意力周期性转移

特殊通道对组织注意力的争夺既有效集聚又过度耗散组织的注意力资源，形成“领导高度重视”的效率悖论。一方面，特殊通道可以集中注意力资源，把新涌入的剩余事务纳入科层制运行轨道，使之成为“剩余事务的科层化整理器”;另一方面，若特殊通道流量过大或流向偏差，不恰当地滥用特殊通道资源，则挤占常规通道引起常规通道带宽不足，影响组织的正常运行甚至产生体制内耗。以“领导高度重视”为注意力获取工具的特殊通道，利用科层链条顶层的组织权威汲取组织注意力资源，这类工具从权力根源来说就是科层组织的顶层指挥棒。指挥棒方向明确清晰则组织注意力资源聚焦，各节点同向同轨运行;指挥棒方向混乱模糊则组织注意力资源分散，各节点异向异轨耗散。

事实上，城管执法部门作为一个吸纳城市剩余事务的政策执行部门，在成立之初就在城市政府科层体系中具有某种注意力获取与分配的特殊通道部门性质。在科层组织的运行过程中，正因为城管具有特殊通道集中注意力资源且打破常规的政策执行效率优势，才形成了科层顶层的思维惯性，不断将棘手的剩余事务大量派入城管部门。近年来，随着城管执法部门的逐步科层制化，街头涌入的剩余事务逐渐整理成了城管执法的专业职能与规范流程，常规通道事务日渐繁重，常规通道与特殊通道的注意力争夺矛盾凸显。加剧城管执法部门的注意力分配困难，形成城管执法行为的指挥棒效应：指挥棒指向哪里，哪里就高光而秩序井然，其他方面和区域却因注意力资源被过度汲取而灰暗失序，进而给执法对象以回避机会，使其发展出一套“敌进我退，敌退我进”的应对策略，在注意力的灰暗角下“茁壮成长”。

六、让“一针穿千线”更加高效：构建可预期的注意力分配机制

基层组织在常规与特殊事务之间灵活转换注意力分配方式的种种策略缓解了转型时期的特殊矛盾，但这并不能破解科层制事务结构中“干线一针”的内在悖论，应探索建立一种更加有效有序的注意力分配方式，使有限的注意力资源投入能够转化为更美好的城市管理效果。

（一）放活“针头”，厘清权责边界，源头拓展注意力

从多元主体街头共治、明晰条块权责边界、加强部门协同合作三个方面，解决注意力竞争矛盾。

一是多元主体参与共治。引入社会力量参与街头治理，形成党政主导、社会参与、经营户自治、市民监督的多主体街头共治格局。探索成立小摊贩自治组织，让其有序经营，实现自我治理和约束;鼓励市民监督，开放居民参与，通过市民热线、微信随手拍等多种信息输入方式，拓宽街头治理的信息渠道;加强政府、城管、摊贩组织间各种形式的交互活动，推动治理创新向水平化、混合化、关联化和合作化形式转变。

二是厘清条块权力边界与城管职责边界。清晰界定条块权责，将简易执法事项下沉街道、专业执法事项上收大队，列好权力清单，实现事权和支出相适应、权力和责任相统一，减少条块之间的注意力无序竞争矛盾;加快全国性城管立法进度，明晰“城管执法+”标准，规范城管执法范围，避免兜底部门的职责无限化加剧注意力稀缺。

三是加强街头事务治理的部门协同。城市规划部门合理规划城市公共空间，创造条件合理设置共享单车、夜市早点、街头摊贩等的临时点位;街道（社区）与民政、社会保障等部门配套解决好困难群体的就业帮扶、失业救济以及其他社会保障问题，缓解街头执法的属性争议;加强公安、城管、市场监督、环保、交警等街头执法部门间的跨部门协作，健全城管跨部门协同的制度程序、网络组织和能力建设;努力形成系统内上下联动，部门之间协调配合、内外互通，全社会共同参与，运转高效的综合执法联动机制。

（二）适配“针线”，促进激励相容，有效获取注意力

一是加强专业分工。建立符合专业化分工原则的职责职权、等级秩序和规范的工作程序，加强专业化培训和教育，提高职业道德，使执法人员掌握充分的职业技能，形成良好的职业素养;放活基层管理，鼓励基层中队对内部管理进行专业分工再细化和流程再造，避免领导主观意志任性干涉专业执法事务。

二是建立激励相容的奖惩机制。科学设计考核奖惩机制，程序导向的执法专业化、规范化、法制化事务实行弱激励;结果导向的综合性发包事务实行强激励，避免激励错配耗散组织注意力资源。

三是完善问责免责机制。限制科层链条上层向基层任性“甩锅”与不合理问责，减轻基层负担;给予基层部门与街头官僚适度的工作自主性空间，保持街头执法注意力的广角性与敏锐性，促进“不出事”与“不追责”逻辑在街头空间兼容。

（三）疏通“针眼”，限制流量流向，规范聚焦注意力

应限制特殊通道流向与流量，反过来，只在关键问题、重大事项与主要矛盾上密集投入大流量与高流速的注意力资源，使“领导高度重视”真正实现超常规绩效。

一是限制特殊通道的频率与带宽。限制频率指的是不宜经常性占用特殊通道，避免特殊通道在时间上常态化;限制带宽指的是一般情况下同一时间不过度调集组织注意力资源，避免常规通道无法维持基本运转。

二是限制流人特殊通道的事件类型。不同流向占用特殊通道的投入产出比不同。一些疑难重大问题如果注意力投入恰当，将产生高于常规通道的投入产出比，提高管理绩效且促进常态管理;若把特殊通道注意力大量投向了迎检造假等形式主义工作，则耗散组织注意力资源。常规通道能解决的一般不能流人特殊通道而只能在常规通道中优化解决;只有超常规的特殊重大事务，如新出现且大量涌人的街头剩余事务、影响组织发展的关键问题、关涉经济社会稳定的重大或突发事件等，才可以进入特殊通道;进入特殊通道的剩余事务若具高反复性，应尽可能将其类型化、程序化整理归并后纳入常规通道之中。

综上所述，“一针穿干线”是基层治理的注意力分配策略。基层城管执法部门必须在实际工作中拿捏执法尺度，兼取各种治理工具的优势而消解其劣势，才能避免注意力的过度耗散。因此，探索有效的基层注意力分配机制，既需要科学的顶层设计，更需要一种包容底层探索、鼓励多方参与、适应具体情境的运行机制，将开放性、灵活性原则适度融入基层治理之中。

（责任编辑：林赛燕）