浅谈全面实施预算绩效管理的难点及对策

文/陈敏丽（长泰县审计局）

2018年9月国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系提出了发展思路及规划。发展思路：实现预算和绩效管理的统一，提高公共产品和公共服务的质量，提高财政资源配置和使用效率等。为了保证向社会提供更高质量的公共服务，各预算单位必须全面落实预算绩效管理工作，提升工作效率，实现财政资金效益最大化，为社会经济发展提供有力保障。

一、预算绩效管理工作中存在的难点问题

（一）缺乏专业管理人员

虽然预算绩效管理工作在我国已推进十来年，但各级财政部门及预算执行部门仍缺乏专业的预算绩效管理人才。各级财政部门作为各级财政预算资金的绩效目标批复、绩效目标评价等的管理部门，批复的预算资金涉及各个预算执行单位，各个预算执行单位的工作职能、分工不同，专业性也不同。在具体项目实施绩效管理中，对于绩效指标评价需要专业的人员、系统的体系，而往往各级财政部门都没有这个能力独立完成该项工作，多数情况下还是要委托第三方社会机构进行评价。另外，有些重大的项目可能涉及多个部门协同合作完成，财政部门在对其进行绩效管理的时候就需要对各个部门的关系进行协调，理清各部门在该项目中发挥的作用，这是也一件难度较高、专业性强的工作。而预算执行部门主要涉及绩效目标的编制、预算项目运行等工作，这些工作也都需要有专业的绩效管理人员。现阶段，各级财政及预算执行部门都缺乏专业预算绩效管理人员，这就导致绩效管理无法得到有效的落实，从而影响到预算资金的使用效益。

（二）管理意识不牢固

尽管中央、省市等各政府部门都在大力宣传全面实施预算绩效管理的政策要求，但由于传统思维观念已经深入人心，所以很多财政部门工作人员还是会在预算绩效管理工作中夹杂着传统的思维观念，出现了重预算分配轻管理、重支出轻绩效、重数量轻质量等现象，缺少对于预算绩效管理工作的足够认知。这一点也体现在预算执行单位分工上，很多部门会片面性地认为预算绩效管理这项工作的就是财务人员的事情，与项目的实施部门没有多大关系；或者认为这绩效管理就是纸上谈兵，没办法与实际项目实施想匹配，随意填报各绩效指标及其完成情况。从而在开展具体工作的时候，存在敷衍、推脱责任等现象，并不重视预算绩效管理工作，这就会影响到项目实施绩效管理的顺利进行。

（三）绩效指标机制不健全

在各预算单位申报绩效指标的时候，因各项目都有着各自的独特性，很难统一绩效目标、绩效指标的设置及填报口径。这就导致经常会出现所设置的绩效目标质量低下，设置绩效指标过于多元化、理论化，没有实操性，难以比较直观的量化方式来体现绩效目标等问题。预算单位绩效目标、绩效指标的申报质量，会直接影响到预算绩效管理的真实效果。现阶段很多预算单位的绩效指标机制并不健全，造成项目实施部门在实际工作中，因难以严格按已申报绩效目标实施而畏首畏尾，影响工作积极性，导致实施部门对预算绩效管理工作的落实产生排斥心理。

（四）评价结果反馈重视不够、应用不高

从现阶段的实际情况来看，预算执行单位在开展预算绩效管理工作之后，对于评价结果的运用并不高，止步于将绩效自评结果上报至财政部门，对于评价结果的反馈并未重视，未能及时根据评价结果调整项目的管理措施、管理水平；而政府及财政部门对于绩效评价结果的应用也是不够的。实际工作中，在每年的第四季度各预算执行单位需完成下一年的预算编制工作并上报，这时大部分的预算资金绩效目标还未完成，还未进行绩效评价，未能很好的为下一年度预算安排做出参考。而各级人大预算批复审核的工作都在年初进行，一样未能完整的看待整个项目的绩效评价结果，从而影响绩效评价结果的运用管理。

二、针对财政预算绩效管理工作难点问题的对策

（一）提升预算绩效管理业务能力

不管是财政部门预算绩效目标审核、评价，还是预算执行单位绩效目标编制、运行、评价结果反馈应用等都需要工作人员具备专业的预算绩效管理业务能力。具备专业的预算绩效管理业务能力，不仅要能从财务管理角度考虑资金使用的安全性，还要从宏观角度综合性地考虑资金最大效益化，确保绩效目标如期完成，达到绩效管理的目的。预算绩效管理单位可通过定期开展相关的业务培训活动，组建专家咨询库或者购买第三方社会服务辅助管理，通过“学、帮、带”慢慢培养出单位内部预算绩效管理专业人员，从而提升单位预算绩效管理能力。

（二）强化全面预算绩效管理意识

对于全面预算绩效管理来说，全方位、全过程、全覆盖是最终要求及重点，但是想要落实这一要求就必须发挥全体财政部门及预算执行单位的工作人员共同力量。为此，需要加强全体干部职工全面预算绩效管理的意识，使其意识到落实全面预算绩效管理的重要性并作用到具体实践中去。以笔者工作的县级财政为例，现阶段财政部门已将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，将绩效目标与预算同步批复下达。但这只限于年初预算中所涉及的绩效项目。对于年中预算追加或者预算调整的项目，往往都疏于绩效管理，未纳入绩效监控及评价系统中。究其原因，主要是年中预算追加的项目都是相对比较紧急或者属于项目先实施后补助等情况，财政部门未强调绩效目标的申报。预算执行部门工作人员也觉得项目已进行预算调整，绩效管理已无意义，故而未进行绩效管理。所以，应将全面预算绩效管理理念贯彻至每笔预算资金，做到预算资金全覆盖，让全体干部职工认识到实施全面绩效管理的必要性及重大意义，强化管理意识，促进建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

（三）健全绩效指标体系

建成完善的绩效指标体系需要财政部门与预算执行单位的协力合作，互相配合。预算执行单位在编制绩效目标及指标过程中，需要改变传统绩效管理观念，对原有的单一绩效指标体系进行完善。针对较复杂、专业性较强的项目绩效管理，财政部门应协同项目实施业务部门、会同专家组等共同召开会议进行协调、评审，确定评价指标及绩效目标，确保绩效指标的实操性及绩效目标的合理性；科学合理的绩效指标体系，关系到绩效评价质量的高低，只有高质量的评估结果，才能更好地为预算安排的提供依据，为政府决策提供参考，实现预算绩效管理的价值。

（四）建立绩效考评和问效追责的管理机制

针对评价结果反馈重视不够、应用不高的问题，最有效的办法就是建立绩效考评和问效追责的管理机制。（1）明确预算项目绩效管理责任单位及责任人，建立绩效责任制。将领导干部对绩效评价结果的反馈及应用纳入单位绩效和干部政绩考核体系，作为领导干部考核、选拔任用的参考，调动各预算执行单位及干部的积极性。（2）对单位绩效管理进行考核管理，对工作成效明显的地区和部门给予表彰，对工作推进不力的进行约谈并责令限期整改。

三、结束语

综上所述，各级预算单位应正视预算绩效管理工作中存在的缺乏专业预算绩效管理人员、管理的意识不牢固、绩效指标机制不健全、评价结果反馈重视不够、应用不高等难点问题，及时调整并采取有效的应对措施，确保早日实现预算与绩效管理的一体化，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效体系，促进社会经济高质量发展。