检察环境行政公益诉讼诉前程序之探析

徐忠麟,孟婷钰

(江西理工大学 文法学院，江西 赣州 341000)

中国在有关行政公益诉讼制度方面的探索尝试由来已久,2005年 《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出要建立发展有关环境民事和行政公诉的制度、“推动环境公益诉讼”[1]。由于法律依据的缺位,实践中公益诉讼制度虽有一定发展,却没有自成体系。从2015年开始,最高人民检察院 (以下简称最高检)经全国人民代表大会常委会的授权,在北京、江苏、福建等13个省、自治区、直辖市之间开展了历时两年的检察机关提起公益诉讼案件的试点工作,截至2016年年底,各试点区域办理的所有公益诉讼案件中70%以上的案件属于环境行政公益诉讼案件[2]。试点过程中在制度层面上催生出了一个十分关键的创新——诉前程序。

2017年6月27日修改并通过的 《中华人民共和国行政诉讼法》 (以下简称 《行政诉讼法》)中,第25条新增第四款从法律的层面上明确了检察院提起行政公益诉讼的地位,在提起行政公益诉讼之前检察机关应先向行政机关提出检察建议敦促其依照法律规定严格履行职责。这项条款就是关于检察机关提起环境行政公益诉讼诉前程序最早的一条法律依据。然而该条款只是笼统规定了提起行政公益诉讼必须要履行诉前程序,其履行的范围期限等不尽详实。2018年3月2日,最高检与最高人民法院联合出台的《关于检察公益诉讼案件适用若干解释规定》(以下简称 《检察公益诉讼若干解释》)中进一步对诉前程序进行了细化。《检察公益诉讼若干解释》指出,在民事公益诉讼中,检察机关应当以公告的形式去履行诉前程序,检察机关已经进行了诉前公告的,法院在立案之后便不再进行公告；在行政公益诉讼中,有关行政机关回复检察建议的法定期限由试点期间的一个月变更为两个月。该解释虽然对诉前程序进行了进一步的阐释说明,但仍然过于原则性,并且在诉前程序的启动、条件以及路径选择上仍旧缺少细化的规范,因而检察机关在进行法律适用时仍然避免不了会遇到纰漏。[3]基于此,本文着重分析诉前程序之性质并审视其在检察环境行政公益诉讼中的具体适用及现存的一些弊端,以探寻完善检察环境行政公益诉讼制度之道路。

一、检察环境行政公益诉讼诉前程序基本理论

1.诉前程序的基本涵义与特征

在我国生产力逐年提升以及经济体系转型的当下,资源的重新整合必然带动社会利益与权力架构的转变,随着社会生活的发展变化,行政权力所触及的范围也愈来愈大,行政权的扩张与膨胀所导致的一些权力滥用与不作为在不同程度地损害公共利益与侵害公民权利。基于传统行政法中的控权理论,针对我国的社会现状,有必要将行政权装进制度的笼子里,通过对行政权的制约来更好地维护环境公共利益[4]。依照同样的作用机理,诉前程序中检察机关享有宪法规定的法律监督权能,通过该程序行使专属于检察机关的职能,规范并监督行政权的运行,这是控权理论的必然要求也是维护环境公共利益的应有之义。

“诉前程序”一词首次出现在公众的视野当中是起自最高检发布的 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》 (以下简称 《实施办法》)。作为一项新的改革制度,在现有的规定中仅是将检察建议这一单一形式视为诉前程序,在实践中亦是将其狭隘地理解成检察机关基于督促行政机关依法履职而发出的检察建议。但需要明确的是,检察建议并不等同于诉前程序的全部,对定义范围的模糊界定会导致制度的构建出现问题。其实在司法实践当中,从最初的案件线索的受理、到初步审查公益案件的行政范围、再到正式进行立案调查搜集证据,对责任主体进行确认等,这一系列检察机关发起的程序截至提起公益诉讼前,都应当纳入诉前程序的范围。综上可知,检察环境行政公益诉讼诉前程序是指,在提起环境行政公益诉讼前检察机关进行督促有关行政机关履行法定职责的程序,它是一个集合概念,集合了诉讼前检察工作的各项手段,检察建议仅是诉前程序当中的一种独具特色的形态,而非诉前程序的替代。[5]

诉前程序在环境公益制度中扮演了不可替代的角色,发挥着独立的程序价值。在2017年修订的 《行政诉讼法》中,有关行政公益诉讼条款和司法解释都突出了检察建议所具有的过滤作用,可以预知的是,在未来大部分有关行政公益诉讼的纠纷中,诉前程序依然是其主要的化解方法,最终能够走上法庭并进入诉讼程序的仍将寥寥无几。[6]

在检察公益诉讼推广工作中,检察机关办理公益诉讼案件在实践中获得了一致的好评,很大一部分因素在于对诉前程序特征的精准把握及落地执行[7]。由此,诉前程序的主要特征如下。

第一,法定的先行适用性。《实施办法》第14条及第41条指出,未经法定诉前程序的,检察机关不得提起公益诉讼,此系检察机关谦抑性特征之体现,亦能彰显出公益诉讼具有断后性之独有特点。同时在2017年修正的 《中华人民共和国民事诉讼法》第55条新增第二款也指出,在不存在适格主体、适格主体不提起诉讼的条件之下检察机关才能够提起民事公益诉讼。

第二,履行方式的独有性。总的来说,诉前程序在民事和行政公益诉讼中略有不同,其中民事的包括督促、支持起诉和诉前行为保全等,行政的主要为检察建议。具体而言,就是当具有法定职责的行政机关不履行其应尽的法定义务,乃至造成重大的环境公共利益损害并符合环境行政公益诉讼的起诉条件时,检察机关作为法律监督机关,在提起环境行政公益诉讼之前,应当先行向相关的行政机关提出必要的检察建议,督促其在收到检察建议书后的两个月内纠正其行政违法行为或依法履行其应尽之职责。只有当行政机关在法定期限内未回复、不履行或者瑕疵履行的情况下,国家和社会公共利益仍然处于被危害状态的,此时,检察机关才能作为公益诉讼起诉人提起环境行政公益诉讼。

2.诉前程序的可行性分析

前最高检检察长曹建明在检察工作会中强调,作为办理公益案件最后的刚性监督手段——提起诉讼,不仅要敢用慎用,更要重视发挥诉前程序的作用[8]。我国检察公益诉讼中的诉前程序制度特征显著不同于美国的前置性诉前程序,比如有关行政行为的效力理论在美国存在行政行为效力尚未确定的情况,而在我国不论是行政法学理论抑或是法律实践中都只承认一经成立具有约束力、公定力、执行力和确定力的行政行为,而这仅仅只是差异的冰山一角。因此对于我国的诉前程序可行性分析时不能直接对美国 “用尽权力救济”原则基础上的前置性诉前程序进行援引。

由于任何司法活动在展开时都必须考虑成本因素,诉前程序也不例外,任晟缘指出,诉前程序可以有效地防止检察权过度介入私权领域,并且提高对行政机关行政行为的监督效率[9]。学界大部分学者赞同此观点,如刘艺亦认为,在检察公益诉讼当中设置诉前程序制度的核心目的在于节约司法资源,并对检察公益诉讼的辅助性原则进行贯彻[10]。诉前程序之所以可行,在综合上述理论分析可得：一是由于谦抑,即检察机关通过合理控制检察权力的范围,不过分干涉行政机关履行环保职能,敦促其积极落实整改；二是由于成本,即检察机关通过对办理环境公益案件的司法成本进行控制,将诉讼作为最后的救济手段,非必要条件下不得提起。具体可以细分为以下几个方面。

第一,诉讼制度具有天然的局限性。由于现阶段社会发展变化进程加快,社会冲突和纠纷也日益增多,而有限的审判资源无法承载超出自身审判能力的案件数量,因此对于那些无法通过诉讼解决的繁多环境公益案件,诉前程序在很大程度上起到了引流的作用,有数据统计,经过诉前程序被纠正的行政机关违法行为占比超过67%,只有极少数的行政机关没有对检察建议进行回复和纠正[11],诉前程序有利于公益纠纷的解决。

第二,发展行政检察制度的必然要求。从2015年公益诉讼试点到2017年行政诉讼法的修订再到2018年公益诉讼司法解释的出台,无疑都反应出对检察权改革的坚定决心。法律监督权具有来自宪法母法的授权,行政机关有配合检察机关法律监督工作的义务,而行政检察工作隶属于法律监督职权中的一部分,设置诉前程序既是对国家政策积极响应,也是对实践中行政检察工作的规制需求。[12]

第三,实践数据的有效性证明。最高检于2018年在工作会议上发布的数据表明：鄂、渝两地在有关保护长江流域生态环境的897件公益诉讼案件当中,有近90%的案件提出了检察建议,最终走向诉讼的仅有41件,经诉前程序的有效整改率达到95%[13]。由此可以看出,诉前程序作为诉讼前的强制性程序,可以有效敦促行政机关对所辖环境领域进行监管。

对此,笔者认为诉前程序对于检察环境行政公益诉讼来说,它的主要目的是为了能够让检察机关位于一个消极的法律监督地位,通过发挥行政机关的主观能动性,自觉纠正自身的违法行政行为,停止、消除破坏重大环境利益的行为,并积极采取生态修复、生态补偿等补救措施,能够最大程度地发挥行政的效能,从而有效地节约了司法资源,防止滥诉现象的发生。

3.诉前程序与诉讼程序衔接的重要意义

诉前程序不单单是检察机关为了提起环境行政公益诉讼而必经的一道程序,其实它也意味着检察机关在此时才真正开始对公益案件进行实质性的办理,在此环节中收集到的案件来源线索以及初步调查情况同样也是作为其提起公益诉讼的重要事实依据,因此诉前程序与公益诉讼的恰当衔接尤为重要,它直接关系着检察机关能否胜诉,也是行政公益诉讼价值有效发挥的关键。对于两程序衔接的研究,有助于理解行政公益诉讼的运行机制,也对未来界定二者的衔接时间以及标准等要素提供重要的参考。

从本质上说,诉前程序并不具有强制力,在检察机关发出检察建议之后,行政机关此时拥有选择权,既可以根据检察建议作出相应动作,也可以选择放任不管；而在具有法律强制力的诉讼程序中,行政机关当然地丧失了选择权,因为其可能会承担败诉的风险,所以就不得不对损害环境公益的行为进行纠正,从这方面来说,两程序的恰当衔接能够有效避免行政机关的行政不作为,敦促其积极履行环保职责[14]。

需要承认的是,诉前程序也是属于诉讼的一部分,并不能将其与检察环境行政公益诉讼割裂开来。同时,亦不能过分夸大诉前程序的作用,要端正诉讼是定纷止争的最后救济手段,不能认为未提起诉讼便是得到了最大和解。

二、诉前程序在检察环境行政公益诉讼中的问题

最高检于2015年发布的 《实施办法》中,第40条明文规定了人民检察院在提起行政公益诉讼之前,应当向有关行政机关先行发出检察建议的诉前程序,此系诉前程序首次在检察环境行政公益诉讼领域中被制度化。在实践中,该项制度设计极大提高了检察机关检察监督职能的实现程度。据不完全统计,在试点地区内检察机关履行诉前程序的案件为689件,其中行政案件占了92.6%,民事案件只占7.4%,而在这当中的行政公益诉讼案件里,有高达62.8%的案件是通过诉前程序来敦促有关行政机关纠正其行政违法行为并依法履行其应尽之职责从而达到有效保护环境公益的目的[15]。

跟民事公益诉讼有所不同的是,在环境行政公益诉讼当中,仅赋予检察机关以起诉资格,因此检察机关在此类案件的诉前程序中排除了民事公益诉讼中的督促、支持起诉,有据可循的仅余检察建议这一方式。笔者认为,立法者出于对公权力的审慎态度,在行政公益诉讼中未对诉前程序进行具体分类,也是可以理解的,但是从避免公共利益损害扩大化的角度来看,立法者是否应当考虑多元化的诉前程序救济方式以达到更为高效的处理结果。

在历经两年试点和三个月推广这一系列探索之后,检察机关在作为诉讼主体提起有关环境行政公益诉讼方面取得了瞩目的成效。根据试点运行状况统计,截至2017年3月份,在办理的5 218件诉前程序案件中,有关行政公益诉讼的诉前案件占比高达97%以上,而这其中70%以上属于生态环境与资源保护领域的[16]。但是,从有关的诉前程序法律规范以及司法解释、实践当中,也产生了如下问题。

1.检察建议流于形式，刚性不足

新 《行政诉讼法》并未明确检察建议书的具体内容,因此在没有具体法律依据的情况下,检察机关所作出的建议书大多数过于原则性,且在实践中带有行政化的色彩,未明确有关行政机关具体法律责任及监管的范围。例如吉林省白城市检方针对莫莫格自然保护区管理局等行政单位不履行法定职责所做出的检察建议书这样指出：建议立即采取迅捷有效的处理措施,组织、协调、并指导相关部门,立即制止在莫莫格湿地的非法取土行为,开展并做好湿地的保护工作[17]。此种检察建议并未指出损害环境公益的实质性问题,其性质更像是一种指导性意见,缺乏针对性与可操作性,于是在实践中,行政机关对该类检察建议大都采取的是不回复、不理睬的一种消极态度。

部分环境公益案件情况复杂,在牵涉多个行政责任主体的情形下,检察建议未能够准确界定相关责任主体,由此引发行政机关之间推诿扯皮,延误了环境公益案件处理的最佳时机,同时也是对以高效著称的诉前程序制度的一种损害。

2.行政机关依法履行职责之界限不明

只有当检察机关履行诉前程序之后,且行政机关仍旧不履行其法定职责、纠正其法定行为的情况下,才能够提起环境行政公益诉讼,那么对于行政机关是否依法履行了其职责该如何进行判定呢?目前法律也并未有相关规定[18]。《检察公益诉讼若干解释》相对于原来的 《实施办法》而言,也仅是对行政机关的回复期限从一个月延长至两个月。在司法实践里,贵州锦屏县检察院诉该县环保局行政公益诉讼一案之中,行政机关履职的重要参考标准系作为违法主体的行政相对人停止侵害环境的行为,该标准结合了侵权行为是否仍在继续、行政机关尚未完全履职的缘由以及行政机关是否依法采取措施来综合考虑[19]。

事实上要对依法履行职责进行解释,需要从行政机关作出的行政行为本身以及造成的结果两方面来看：从行为本身讲,有关行政机关不但要及时向违法单位及个人作出纠正违法行为的决定,也要跟进后续工作的处理,并非是发出通知书后就置身事外；从危害后果讲,有关行政机关履职要达到一个总体标准,那就是及时防止危害结果发生,使生态环境脱离受损害的潜发情势[20]。

3.履职期限设置失宜

《检察公益诉讼若干解释》明确指出在行政公益诉讼中,有关行政机关回复检察建议的法定期限由试点期间的一个月变更为两个月。此两个月的履职期限规定对于之前一个月的履职期限规定来说,给予了行政机关相对较长的纠正期限,然而这一规定并没有考虑行政机关履行职责所需要的法定程序时间、补植复绿所需要时间以及各部门间联合执法所需要协调时间等,其期限的设定更像是一种 “一刀切”的态势。例如吉林集安市检察院诉集安市林业局不依法履职一案中,由于受到当地气候因素的影响,按照规定林业局本应在次年春季对林业工作站的补种红木进行验收工作,却因未到季节没有采取验收[21]。

导致环境污染的原因错综复杂,各地区的地理环境、生态破坏程度以及经济发展水平各不相同,设置统一的两个月的履职期限对各地区行政机关来说是否真的合理?并且如果对履职情况再采取结果审查标准,势必会极大地影响诉前程序整体功能的发挥。

三、检察环境行政公益诉讼诉前程序的完善

通过对试点以及司法实践当中诉前程序的运行状况分析可知,检察环境行政公益诉讼诉前程序还存在上述普遍性、规律性的问题,还存在一定的上升空间。对此给出针对性的解决办法,有助于明确未来检察机关开展检察公益诉讼工作的重点。

1.增强检察建议刚性

为了提高检察建议的规范以及操作性,需要对诉前程序制度的主要内容进行细化,其主要囊括了提起诉前程序的条件、主体和具体操作流程、送达方式、办案期限及期间、法律文书的标准格式等等。检察建议流于形式、刚性不足的症结在于没有规范的法律格式,一份完备的检察建议书应当包含原因、案件事实以及法律规范,具体来说,对于损害环境公益的行为,行政机关应该采取何种措施、承担何种责任,行政行为涉及对何种法律的违反,相应地行政机关应在法定期限内进行回复等事项都应具备。

除了对检察建议的外在形式进行细化之外,其内在质量的提高也应该尽快提上议程,因为在目前法律缺位的情形之下,提升检察建议的本身质量也是增强刚性的合理措施之一[22]。首先要提高检察建议的分析性,在这里要明确一个观念,就是检察建议虽然是针对某一具体行政主体作出,但并非是仅对个案提出,其深度分析的示范效应能够增强本身的信服力,相关部门必须有针对性、目的性地综合收集数据信息并对案件采取严密的法律逻辑论证；其次要加强检察建议的实效性,在发文前检察干警必须积极和行政机关交换意见并争取提前形成共识,发文后也必须在第一时间进行信息反馈；最后要注重检察建议的针对性,由于检察建议是根据发案单位存在的问题发出的,所以检察机关务必细致审慎地进行深层次的调查,其发案缘由、预防措施以及改进对策都必须一应俱全。

2.明晰行政机关的法律责任和履职范围

作为国家权力机关,行政机关具有保护环境并使其免予遭受损害的法定义务,只有当行政机关未能依法行政或行政执法不作为,导致环境权益进一步损害的情况下,其应当承担相应法律责任。笔者认为,在检察环境行政公益诉讼诉前程序制度当中,应当对行政机关的履职范围以及在接收检察建议之后不履行行政职责的法律后果进行系统化的规定。

在适用诉前程序的实践过程中,对于行政机关是否符合诉前程序的履职标准,要结合相关行政和环境保护领域的法律法规、 《环境保护法》第68条规定的九种行政机关违反行为以及行政机关怠于履职有关规定进行综合评判。在这里,行政机关未能充分履职包括不完全履职、违法履职以及完全不履职三类。值得关注的是,作为检察机关法律监督的重点、难点,在环境污染案件中因违法行政行为引发的后果在短时间内难以消除并长期存在,因此不能以完全消除了损害结果来评判行政机关是否达到履职的标准,而是综合分析环境公益受侵害的状况是否消除、违法行为是否已经不再继续等情形。具体而言,可以在检察机关提起环境行政公益诉讼时,责令行政机关积极履行因其违法行为而造成的赔偿责任。“赔偿责任”的方式主要有：第一,对用于生态修复的损害赔偿金进行支付；第二,对环境修复期间的受损生态系统采取植树造林；第三,对涉嫌职务犯罪而导致的环境污染,检察机关作为法律监督部门应当及时根据其犯罪性质相应地移送侦查机关。

3.设定诉前程序履职期限弹性范围

综合考虑环境污染问题的特殊性以及地域性因素,笔者认为有必要创新履职期限的设置,改变以往僵化的期间规定,采取一种 “弹性”的履职期限模式。概括来讲,就是要按照不同的案件类型,科学地将行政机关履行职责所需要的法定程序时间、补植复绿所需要时间以及各部门间联合执法所需要的协调时间等综合计算在履职期限内,再针对案件处理的复杂程度来确定一个相对有弹性的时间范围。

弹性期限的设置,不仅给了行政机关履行职责的一个合适的缓冲期,提高了行政机关的积极性与参与性,还让检察建议书的可操作性更强,检察机关的法律监督形式不再那么僵化；并且弹性期限能够让环境公益得到更全面更深入的保障,使得有关检察环境行政公益诉讼的案件在诉前阶段就得到了完善的处理,免予进入诉讼程序,在减少讼累的同时也有效节约了司法资源,不失为解决纠纷的重要制度创新。

对于检察环境行政公益诉讼中的诉前程序,笔者认为要对其有宏观的把握,制度的确立仅提供了解决问题的条件,而制度的良好运转才是解决问题的关键所系[23]。毋庸置疑的是,以上出现的这些问题在短时间内完全消除是不切实际的,然而只要逐步建立科学合理的内在制度并不断进行良性运转,就如同当年行政诉讼制度最初被制定出来,而后随着时代的发展被不断地更新和健全那样,笔者相信,随着我国法治进程的不断向前推进,外部的制约因素终将得到最为妥善的处理。