新中国成立以来的生态文明建设：回顾与展望

刘超群 刘田原

(中央党校(国家行政学院)，北京 100091)

新中国成立以来，经历了七十年的高速发展，我国已经由一个建国初期贫困落后的农业国发展成为了一个繁荣富强的现代化国家，人民的生活水平不断提高，民族自信心和自豪感不断增强，我国在世界上的影响力也在不断扩大。在这一伟大进程中，我国的生态文明建设也经历了深化认识和发展实践的探索过程，在环境治理和保护方面取得了一系列重大成就。站在迈向社会主义现代化强国的历史新起点上，我们有必要回首过去的发展历程，立足实际国情总结其中的宝贵经验，在新时代继续深化生态文明建设的伟大实践，满足人民日益增长的美好生活环境需求，努力朝着美丽中国奋进。

一、回首过去：我国生态文明建设的发展进程

(一)忽视：利用改造自然和大力发展工业

自鸦片战争以来，中国人民饱受了压迫和剥削。1949年新中国的成立，终于实现了民族独立和人民解放，全国人民热情高涨，恢复经济、建设社会主义成为了建国初期的重要任务。但中华大地积贫积弱多年，已然是一穷二白，既没有资源也没有技术，更没有任何现代化的先进工业设施，工业基础接近于零。[1]同时在外在环境上，建国初期外有西方国家对我国进行经济和技术上的重重封锁，各邻国虎视眈眈，周边局势极不稳定；内有国民党残余势力伺机而动，在反动势力的操纵下企图破坏我国刚刚起步的各项事业，形势十分严峻。强大的工业基础是立国和强国之本，关系到新中国的兴衰甚至存亡，只有大力发展工业，加快经济建设，新中国才能强盛起来，避免成为帝国主义实现其野心的牺牲品，这是当时全国人民的共识，也是严峻的内外部局势所决定的。

在这样的现实情况下，我国制定了第一个“五年计划”，并在苏联的帮助下开始了工业化建设的漫长征程。这个时期，由于第二次世界大战的结束，世界各国都进入了宝贵的和平发展时期，尤其西方一些资本主义国家，工业发展速度进一步加快。但同时一些工业化的弊端也开始凸显。如1948年的伦敦烟雾事件、1953年的日本水俣病事件、1955年的日本骨痛病事件以及日本的米糠油事件等，这些事件给许多工业化国家敲响了警钟，也使这些国家对经济发展进行了战略化的调整。但对于当时工业极度落后的新中国而言，生态环境与经济建设之间的矛盾并不尖锐，甚至还不能将其称之为一对“矛盾”，如何在短时间内将我国的工业化水平提升上去，增强综合国力、稳定和巩固新生的人民政权才是首要任务。[2]经济落后所导致的物质匮乏，让广大人民群众都对经济建设充满了干劲和热情。在此后的二十几年间，我国的工业化进程开始大幅度前进，国家政策也集中向工业发展的方向倾斜，以高价格的工业产品和低价格的农业产品的“剪刀差”方式向工业进行资源上的支持，工业的发展速度高达11.2%，一批工业基地迅速兴建起来，形成了初步有规模的工业体系。以发展的眼光来看，这也导致了我国的工业化进程呈现出了粗放型发展的特点，使工业化发展始终伴随着资源浪费、环境污染等问题。但从当时的历史条件来看，这种发展模式是难以避免的，即便是在西方的资本主义工业强国，资源浪费和环境污染也是伴随发展而产生的社会难题。所以，这一时期我国在工业化发展的进程中对于生态环境的“忽视”绝非个例与偶然，而是当时国际社会的普遍认识。

(二)关注：环保意识的觉醒和早期工作的开展

工业化进程的加快，工业化水平的提高，为我国社会主义事业建设奠定了坚实的物质基础，国民经济有了飞速发展。同时对于经济发展和环境保护之间的辩证关系，我国也逐渐有了更为全面和深刻的认识，中央政府制定出台各项经济政策时，也更为理性地关注到环境保护问题。同时，国际社会对于生态环境问题的认识也有了很大的发展，我国作为最大的发展中国家以及作为联合国的常任理事国，开始勇于承担国际责任，推动生态环境保护事业的发展和进步。

1973年，我国召开了第一次全国生态环境保护会议。这是我国首次就生态环境保护问题召开在全国范围内具有影响力的重大会议，标志着我国对于生态环境保护工作的认识发生了根本性的转变，从以往较为片面的认识中摆脱出来，以更加客观和积极的态度来看待生态环境保护与国家建设全局之间的关系。[3]在这次会议上，通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，并确定了生态保护和环境改善工作中的基本方针：“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”。这一方针将保护环境上升到了增进人民福祉和维护人民权益的高度，并将环境保护与人民群众的积极参与联系在了一起，开启了我国环境保护事业的里程碑，是生态保护实践工作迈开的关键性一步。[4]

1978年，我国正式提出了“消除污染，保护环境，是进行社会主义建设，实现四个现代化的一个重组成部分”的发展原则。在这一原则的指导下，我国在把国家中心任务转移到经济建设事业上来的同时，还制订了一些有利于环境保护的相关政策，开始重视水土流失、土地沙漠化等问题，大力提倡植树造林，号召全国人民义务植树。1978年12月，国务院环境保护领导小组在《环境保护工作汇报要点》中指出：“‘三废’是能源和资源的浪费。最大限度地把能源和资源综合利用起来，是消除污染、保护环境的根本途径。”所以，对于当时人口众多、资源紧张的基本国情，中央政府有了更深刻的认识，并以减少资源浪费为中心制定了一系列的政策，其中就包括把资源浪费问题的解决与技术改造联系在一起，还确定了以大力发挥我国水利资源优势、提倡可再生能源、新能源的发展方向。这些举措都是我国开始关注生态文明的具有基础性和转折性的早起工作，为以后的生态文明建设积累了一些初步经验，提供了一些初步理念。[5]

(三)探索：基本国策的确立和法律体系的建构

1982年，国务院制定颁布了《征收排污费暂行办法》，以行政收费的方式来解决污染企业的排污问题，在环境治理中起到了积极作用。排污费的征收结束了我国污染企业排污行为不受调整的难题，同时成本的增加也在一定程度上促使了污染企业进行截污减排设施的研发创新和技术升级。

1983年，我国召开了第二次全国环境保护会议，“环境保护”被确立为我国的一项基本国策。基本国策是关系到国家的生存发展和前途命运，把环境保护上升到国家战略的高度，和计划生育、对外开放、科教兴国等国家重大战略共同列为我国的基本国策，是对生态环境保护重视程度的巨大提高，也表明我国对于生态文明建设有了更为深刻的认识。

此后随着环境科学、环境法治等领域理论研究的不断深入，我国对生态环境保护的实践也在不断推进。同时，当时世界上一些发达国家在环境治理上的有效措施也为我们提供了经验，促使了我国生态文明建设事业的深入。为使环境保护工作能够在全国范围内顺利开展，我国开始以科学的态度来认识和解决经济发展与生态环境保护之间的矛盾，相继提出了“预防为主，防治结合”“谁污染，谁治理”以及“强化环境管理”等环境保护工作的基本政策。如果说在此之前的环境保护问题上，只是停留在正确思想观念的形成层面上，以达成意识与思想上的共识为主要目标，在相关工作的指导上也显得过于抽象和宏观的话，那么从上世纪八十年代开始，我国关于生态环境保护工作的各项方针政策的可操作性不断增强，呈现出了具体化、细致化以及对突出问题的针对性不断增强的特点。

1989年，全国生态环境保护三次会议顺利召开，会议通过了《1989-1992年生态环境保护目标和任务》以及《全国2000年生态环境保护规划纲要》等重要文件，首次把生态环境保护工作细致地划分了目标和任务，并要求各相关部门贯彻落实。可见当时生态环境保护工作的开展是十分务实的，把近期目标的制定和实现作为工作重心，稳扎稳打，步步为营，既有当前突出问题的解决也有长期规划，显示出了我国在环境保护上思想统一后，相关工作水平的迅速提升。[6]

在此期间，我国还颁布了与生态环境保护相关的多项立法。《森林法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《草原法》《水土保持法》等都在这一时期被颁布。这些法律的制定和实施使我国的生态环境保护工作开始法制化，不再像以往以政策和会议精神为指导，而是进入到了有法可依的阶段。[7]但在司法实践中还是存在着一些问题，如与生态环境保护相关法律的碎片化，以及解决实际问题时各部门法之间的矛盾冲突等。

1989年，我国颁布了《中华人民共和国环境保护法》。这部法律的出台是我国在生态文明建设中立法工作所取得的重大进展，总则中不但强调了环境保护是我国的基本国策，还确定了环境保护法的适用范围，相关集体、单位和个人所应承担的环境保护义务，明确了各级人民政府所肩负的环保责任，并对环境主管部门的设立与管理进行了法律上的规范。《环境保护法》的颁布与实施，为生态文明建设提供了坚实的法制基础，也为一些环境保护难题的解决构建了一个较为完整和严密的法律框架。在此期间，我国与国际环保组织以及各个国家环保部门之间的合作与交流也日益增多，进一步增强了我国的国际影响力。

(四)完善：可持续发展和科学发展观的提出

在过去相当长的一段时间内，经济发展与生态环境一直被作为是一对尖锐的矛盾，要保护环境就要放弃经济利益，要取得可观的经济效益，生态环境就必须付出的代价。甚至在很多西方发达国家的发展进程中，也不断印证着这对矛盾的存在。先发展经济造成污染，再用经济成果去治理和解决环境问题，这是许多西方发达国家的发展方式。可是，“先污染、后治理”不但会带来严重的环境污染和生态破坏，更容易给这些地区的民众造成极大的生理伤害，直接侵害民众最基本的健康生存权利，这样的发展模式显然存在着巨大的弊端，并不可取。如何走出一条兼顾经济发展和生态环境的道路，是当时我国面临的一个巨大现实难题。

1995年，党的十四届五中全会首次提出了可持续发展的战略构想，为开创具有中国特色的发展之路指明了方向。在十五大报告中，明确指出：我国是一个人口众多、资源相对不足的国家，在现代化建设中必须实施可持续发展战略。实施可持续发展战略，是由我国的基本国情所决定的。作为一个人均资源较为短缺的国家，如果一味地追求经济的高增长，而无视资源消耗与生态环境的保护，显然是不明智的，因为经济的高速增长不但要有国家政策的大力扶持，更需要大量资源的物质支撑，不考虑国情盲目追求单纯的经济增长并不能长久，而且还可能引发严重的环境污染问题以及与之相关的一系列重大社会问题。但另一方面，如果只把目光聚焦在生态资源上，被环境保护牢牢地束缚住手脚，也会使我国错失和平发展的良机，更无法满足人民日益增长的物质生活要求，这样因噎废食同样不可取。相比之下不难看出，可持续发展的战略构想是具有全局性的战略高度的。

在此基础上，2003年党的十六届三中全会提出了科学发展观。探索并坚持一条可持续的发展道路才符合中国人民的最根本利益，科学发展观的本质，就是实现人与人、人与社会、人与自然、今人与后人之间的协调发展。同时，发展不是单纯的经济增长，而社会整体的进步，既包括社会关系方面的进步，也包括自然关系方面的进步。所以，科学发展观从全局的角度来分析和研究我国社会各个层面，把经济发展、社会进步与生态环境之间的关系分析得更为深入和具体，在强调以人为本的基础上要求实现全面、协调、可持续的发展，深刻认识人与自然之间的关系，并以此为基础实现环境保护和发展建设工作的相互促进，探索出了一条科学的和谐发展之路。

(五)深化：建设中国特色社会主义生态文明

2005年，党的十六届五中全会之后，我国加强了对“资源节约型”和“环境友好型”社会发展模式的研究和推广，把法治化的思想逐步引入到相关工作的开展中，使我国的生态文明建设事业翻开了崭新的一页，逐渐形成了集法律、政治、经济、文化、新科技研发与运用的立体式体系。

2007年，党的十七大首次提出了“建设生态文明”的执政理念，把生态文明建设上升到了我们党治国理政的新高度上，表明了我国在社会主义现代化事业的进程中，把生态文明建设也纳入到了工作重心，并成为了一项重要使命。

2012年，在党的十八大上，生态文明建设成为国家的发展要务，被纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，并且第一次提出了“努力建设美丽中国”的根本目标，以及“努力走向社会主义生态文明新时代”的未来目标，使生态文明建设成为关乎国家命运与民族复兴的根本大计。[8]

党的十八大之后，我国的生态文明建设事业有了长足的进步与发展，围绕生态文明建设新思想、新理念所构建的制度体系不断完善、日趋严密。加快生态文明体制改革，推进生态文明法治化，成为了建设生态文明的重要举措。习近平总书记提出“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”，进一步推动和加快了我国生态文明建设法治化的进程。[9]针对近年来各类工业污染有所加剧的趋势，我国相继制定并完善了关于生态文明建设过程中所涉及的一些新的法律法规，其中生态环境损害赔偿机制、将领导干部政绩考核与生态文明建设进展情况相挂钩等制度的建立与完善都是极具针对性的，科学全面地统一了经济增长与生态环境之间的关系。

2017年，党的十九大展现了美丽中国、美丽现代化强国的美好前景，从国家发展、民族大计和人类命运三重维度出发，将生态文明的战略意义提升到了历史最高层次，并且提出了生态文明建设的推进要从推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制等四个大方面着手，向全党全国人民传递出生态文明建设的决心和信心，也为新时代深化生态文明建设绘制了蓝图、指明了方向。[10]

二、立足现在：我国生态文明建设的宝贵经验

(一)制度优势：坚持社会主义的根本制度

生态环境问题是世界各个国家所共同面临的现实挑战，所以生态文明建设是一项全球性的议题。但同世界上其它国家相比，我国的生态文明建设在较短的时间内就取得了显著成绩，这与我国能够始终坚持社会主义的根本制度有着密切的关系。与资本主义相比，社会主义实现了对私有财产的扬弃，致力于实现一种区别于传统工业化发展的生态化发展模式，这种模式以实现人的全面发展为目标，与生态文明建设在本质上具有统一性。[11]同时社会主义制度形成的稳定环境，使生态文明建设能够保持“稳中求进”不间断，无论是在环境保护理念的觉醒，还是在环境治理的发展完善时期，我国对于生态文明的认识和探索都是积极、稳定、连续的，虽然其中也不乏曲折，但总体来看是一个逐步完善和深入的过程。各个时期的环境保护政策都具有较强的针对性，可以说是张驰有度，在大力开展社会主义经济建设事业的同时也兼顾着生态环境保护的要求。而反观西方世界的一些资本主义国家，在资金较为充裕、技术较为成熟的情况下却受生态环境问题困扰多年，国家政策在工业进步发展与维护公民生态环境利益之间摇摆不定。在这些资本主义国家中，一些涉及到保护公民基本权利的法律、法规的制定和实施，由于要维护资产阶级的利益而受到重重阻力，这也从一个侧面突出了资本主义社会难以调和的阶级矛盾给普通民众的健康生存权利所带来的巨大损害。

(二)善于动员：形成环境保护的强大合力

善于动员，提高广大人民群众的积极性，并有效组织广大人民群众参与国家建设和社会治理，形成强大合力攻坚克难，是我国生态文明建设能够取得骄人成绩的又一重要原因。只要使广大人民群众从思想意识上认识到生态文明建设的重要意义，就能够在党和政府的正确引导下，短时间内形成卓有成效的环境治理和保护局面。上个世纪八十年代，我国水土流失状况严重，曾经多次发生沙尘暴等自然灾害，针对这种情况，党和政府呼吁全民展开义务植树造林运动，举国上下即掀起义务植树造林热潮，在世界森林资源不断消减的大环境中，我国却能够在满足自身建设事业推进的巨大需求下逆势增长，森林面积从17.29亿亩增长到26.2亿亩，若不考虑到我国人口不断增长、人均耕地面积严重不足等问题，这一数字有可能还会大幅增长。水环境治理方面也同样如此，上世纪九十年代，我国的污水处理技术落后，许多污染企业没有污水处理设备，直接将工业污水排入江河之中。同时由于相关监管制度的不完善，各地方政府没有有效地对这些污染行为进行治理和整顿，更谈不及对水环境的修复，一些与我国有着经贸合作的国家援建的污水处理设备也由于相关经费不足、配套设施不完善等问题而被弃之不用。但当水污染问题凸显而被党和政府予以足够重视之后，短短几年的时间内各类配套设施就如雨后春笋般建立，到2010年我国的城镇污水处理率就已经达到95%以上，而一些工业发达国家的污水处理率也仅仅为80%左右，这样强大的社会合力在生态文明建设事业中所产生的效果是令人震惊的。

(三)真抓实干：促进理论实践的不断深化

面对生态环境问题，态度积极、真抓实干，不断研究生态文明理论，不断深化生态文明实践，也是我国生态文明建设事业取得瞩目成就的重要原因。[12]新中国成立后，随着工业基础的不断夯实，我国开始学习和吸收工业发达国家的生态文明理论，对于理论研究不断加深，对于生态环境问题的重视也不断加强。虽然环境问题在当时并不突出，但是我国一直都对环境问题的解决展现出积极的一面，与世界各国在相关领域的交流和学习活动，早在上世纪七十年代就已经展开，并针对具体国情构建了并不断完善着自己的环境保护法律体系。1992年，我国成为世界上第一个把可持续发展战略付诸实践的国家，并勇于承担在相关国际事务中的责任和义务，为世界环境保护事业的发展做出了自己的应有贡献，《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《联合国防治荒漠化公约》《蒙特利尔议定书》等国际环境保护公约都得到了我国政府的积极响应。

三、展望未来：推动生态文明建设迈上新台阶

目前我国生态文明建设已经进入了“关键期、攻坚期、窗口期”，所面临的生态环境形势仍比较严峻，人民群众对于美丽环境的需求也日益增强。如果生态文明建设这场战役在相对较短的时间内不能胜利，那么无论是对我国经济建设事业的长久发展还是人民群众的根本利益都会造成极大的破坏和伤害。[13]但就生态文明建设而言，其并非是简单的“令行禁止”，关停整顿污染企业、制定并实施相关法律是远远不够的，而应当在现代化建设的进程中，保证经济的可持续发展，实现生态文明体制和经济体制的协调适配。生态环境和经济发展之间的辩证关系，是生态文明建设需要解决的根本问题，这一根源性问题得不到解决，那么生态文明建设就很难平稳地推进，这种抉择很大程度上也决定了美丽中国的宏伟目标能否达成。

随着我国经济进入新常态，下行压力开始加大，为减少这种经济大环境的不利影响，维持经济发展的稳定和持续增长必将是我国今后一段时期经济工作的重点。生态文明建设的推进要兼顾经济的稳定，最稳妥的方式就是以产业改造升级的方式来减少低端污染企业的建立，以及降低这些企业所带来的生态环境破坏问题，对于已经投入生产的污染企业要加大监督力度，使节能减排设施的投入和使用规范化。但实现产业升级不仅要有高新技术的支持，更要解决大笔的资金缺口问题，这些资金投入对于企业而言是难以承受之重。企业经营艰难一方面是由于税负较重以及各类成本增长较快，另一方面也与近年来人民的实际消费能力下降有着很大关系。

所以，推动生态文明建设迈上新台阶，应当在新时代更好地统一生态环境与经济发展的关系，具体可以从以下几个方面着手。(1)降低人民在衣、食、住、行等基本生活层面开支所占收入的比重，提高人民的真正消费能力，增强我国经济活力，创造更有利于企业生存和发展的社会环境。(2)提高行政效率、精简行政机构、削减行政开支，减少企业负担，使企业有能力建设并使用节能、减排设施，使“偷排”不再成为企业在市场竞争中求存的“重要选项”。(3)针对造成主要污染问题的企业，加大环保技术研发的资金投入，重视清洁能源和可再生能源的开发和利用，在较短的时间内降低污染企业对我国生态环境所造成的破坏。同时要组织专家对全国范围内各地区造成主要污染问题的企业进行科学论证和评估，从企业规模、对地方经济的贡献、解决就业人数、造成污染的程度、对当地人民群众所造成的不良影响等方面进行综合评估，对于给地方带来经济和社会效益一般，但带来的环境危害较大、人民群众意见很大的污染企业要坚决整顿或者关停，而对于地方经济的增长以及就业有突出贡献的污染企业则要加大扶持力度，加快节能减排设施的投入和使用，并予以政策上的扶持，大力推动绿色、循环、低碳经济的发展，使企业可以通过节能减排实现更大的企业利益。(4)加强与人民群众的沟通和交流。满足人民群众日益增长的优美生态需要，维护好人民群众的生态利益和对健康生活的美好向往，是建设生态文明的根本遵循。[14]生态文明建设也是一场关系到人民群众健康与幸福未来的保卫战，人民群众的积极参与是至关重要的。所以不仅要积极保障人民群众最基本的健康生存权益，对于人民群众的呼声也要重视，建立畅通人民群众环境诉求的渠道，将人民的满意度做为生态政绩评定的重要指标。