新冠肺炎疫情下的全球化与全球治理的强化路径

刘宏松

(上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030)

2019年底，新冠肺炎疫情暴发并在全球范围内迅速传播，已蔓延至200多个国家和地区，严重威胁着人类生命健康，并对世界经济造成了重创。2020年3月11日，世界卫生组织正式将其定性为“全球性大流行”，主要西方国家和国际组织陆续将其定性为史上罕见的公共危机。2020年3月20日，联合国秘书长古特雷斯在纽约总部举行视频记者会时表示，现在全球面临的是联合国75年历史上前所未有的全球性危机。(1)郑青亭.联合国秘书长： 新冠危机前所未有，经济衰退或破纪录[N].21世纪经济报道，2020-03-21.国际货币基金组织在2020年4月14日发布的《世界经济展望》中预测，2020年全球经济将面临大萧条以来最严重衰退，经济增速将跌至 -3%。(2)International Monetary Fund. World Economic Outlook： The Great Lockdown[R]. Washington， DC： IMF， 2020.世界贸易组织于2020年4月8日发布预测称，受到新冠肺炎疫情影响，预计2020年全球贸易额将下降13%—32%，认为“今年全球贸易缩水幅度可能超过2008年国际金融危机时的水平”。(3)World Trade Organization. Trade Set to Plunge as COVID-19 Pandemic Upends Global Economy[R]. Geneva： WTO， 2020.

畅销书《地球是平的》的作者、美国著名作家托马斯·弗里德曼(Thomas Loren Friedman)在2020年3月发表的一篇文章中指出，新冠肺炎将改变人类历史进程，或将成为同“公元前和公元后”一样历史分期的起点，即B.C(Before Corona)与A.C(After Corona)。(4)Thomas Loren Friedman. One New Historical Divide： B. C and A. C. — the World Before Corona and the World After[N]. New York Times， 2020-03-17.弗里德曼的说法可能夸大了新冠肺炎疫情的影响，但这场疫情的确对全球化构成了巨大冲击。有学者认为，新冠肺炎疫情将成为压垮经济全球化的最后一根稻草，二战以后持续数十年的全球化进程将走向终结。(5)Robin Niblett. The End of Globalization as We Know It[N]. Foreign Policy， 2020-03-20.也有学者持相对温和的看法，认为疫情冲击下的全球化呈现回归“经济主权”时代的趋势，可能演变为“有限的全球化”。(6)张弛，郑永年.新冠疫情、全球化与国际秩序演变[J].当代世界，2020(7)： 17-21.新冠肺炎疫情对全球化进程造成的影响进一步凸显了全球治理的重要性和全球治理改革的紧迫性。既有研究指出了全球治理理念转变、全球治理主体调整、全球治理客体重心转移、全球治理规则创新以及全球治理动力再塑造等改革方向，(7)史本叶，马晓丽.后疫情时代的全球治理体系重构与中国角色[J].东北亚论坛，2020(4)： 60-71.提出了提升世界卫生组织的权威性和行动力、强化二十国集团(以下简称G20)机制建设等政策建议，(8)孙吉胜.新冠肺炎疫情与全球治理变革[J].世界经济与政治，2020(5)： 71-95.但并未说明G20为什么适于成为组织全球集体行动的核心机制以及G20机制化建设的路径。

新冠肺炎疫情是否会带来全球化的终结？为有效管理疫情冲击下的全球化进程、更好地应对疫情带来的全球性挑战，全球治理应如何加强？本文将围绕上述问题展开分析，展示疫情对全球化进程的冲击及全球化的未来走势，并在此基础上探讨危机形势下加强全球治理的路径选择，说明如何提升作为核心机制的G20的全球治理能力。

一、 疫情对全球化进程的冲击

新冠肺炎疫情对全球化进程的冲击，主要表现在两个方面： 一是疫情对全球供应链和价值链造成强烈冲击；(9)价值链和供应链是两个相互联系的概念。价值链包含最终的商品或服务在形成过程中从原材料处理到最终产品所经历的诸多环节，强调所有环节均参与价值创造。供应链强调的是企业间商品或服务的投入产出关系或上下游关系。本文主要使用价值链概念，在需要强调上下游关系时使用供应链概念。二是受疫情影响，全球资本和人员流动出现了大幅萎缩。

自20世纪90年代中期以来，全球化的重要特征就是全球价值链的形成和扩张。以跨国公司为主导的全球生产、全球投资、全球贸易以及全球化资源配置不断拓展，形成了全球价值链。生产企业将产品的生产过程按照各地理区域生产要素的不同优势，将生产的各个环节和各个阶段布局在不同的国家和地区，形成生产、贸易、金融的全球化。全球价值链不断扩大。全球的中间产品贸易已经占到全球贸易总额的60%左右。(10)佟家栋.疫情的蔓延性冲击对世界经济的挑战与中国的应对[J].国际经济评论，2020(3)： 9.全球价值链的特点是产品与服务的多阶段细分、多工序或任务、多国生产、多国销售，由此会形成大量中间品(包括原材料、半成品、零部件、资本品和服务外包等)在全球范围内多次跨境流动。世界贸易组织统计数据显示，进入21世纪以来，中间品贸易占全球贸易的比重平均约为60%，在经济一体化程度最高的欧洲，其比重甚至高达80%。(11)World Trade Organization. Global Value Chain Development Report[R]， Geneva： WTO， 2017.

新冠肺炎疫情严重扰乱了全球价值链。受疫情影响，很多商品的国际生产出现停滞。第一波先发疫情导致了中国方面的停工停产，严重干扰了中国先进制造业的价值链。严格的检疫措施使汽车、家电等各类制造业产品及零部件产量减少。中国2月份制造业采购经理人指数下降35.7%，(12)国家统计局.2020年2月中国采购经理指数运行情况[EB/OL].(2020-02-29). http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200229_1729136.html.降至2009年全球金融危机期间的水平。世界贸易组织统计数据显示，中国出口与进口中间品占全球的比重分别为12.3%和14.5%，均位居全球第一位。(13)World Trade Organization. World Trade Statistical Review[R]. Geneva： WTO， 2019.许多国家和地区高度依赖从中国进口工业中间品，尤其是在电子通信、汽车、机械和纺织等行业。中国的减产对越南、韩国、日本、中国台湾、泰国、印度尼西亚、马来西亚、新加坡等亚洲国家和地区的冲击最为严重。此外，中国的经济与贸易形势也关系到以石油、天然气、矿产品与农产品为主要出口产品的中东、拉丁美洲、中亚和北美洲等地区国家的全球价值链出口。(14)盛斌.COVID-19对全球价值链的冲击及政策启示[J].国际经济评论，2020(3)： 16.

中国国内疫情得到有效控制后，各地开始复工，原来断裂的供应链逐渐得到恢复。作为全球第二大经济体与贸易大国，中国疫情的防控与逐步复工生产对全球价值链具有重要意义。然而，疫情在全球范围内蔓延，使其对全球价值链的影响加重。一只木桶盛水的多少，并不取决于桶壁上最高的那块木块，而恰恰取决于桶壁上最短的那块。全球价值链也是如此。跨境和国内流动的限制对高度一体化的价值链造成了严重冲击。材料和零部件在组装成最终产品之前要跨越多个边界。对于拥有多阶段生产活动的价值链而言，跨境流动限制以及延误带来的成本上升的影响会被放大。(15)International Monetary Fund. Trade Tensions， Global Value Chains， and Spillovers： Insights for Europe[R]. Washington， DC： IMF， 2019.运输成本的上升可能会抑制贸易往来并导致全球产出和需求的下降。需求的减少将导致商品交易量的下降，而交易量的减少则会进一步推高交通运输的单位成本。在过去的30年时间里，各国大力开展航运业基础设施建设，这些基础设施是为大量贸易服务的。随着货物运输量的减少，这种能力将得不到充分利用，从而进一步推高成本。并且，等待船只填满的时间会造成运输的进一步延误。据估计，跨境货物运输每延迟一天，这些货物的贸易就会减少4%。(16)United Nations Conference on Trade and Development. Tracing the Value-added in Global Value Chains： Product-level Case Studies in China[R]. Geneva： UNCTAD， 2015.此外，由于先进制造业受到冲击，各国将减少对矿产、石油等原材料的需求，而这将对出口矿产资源的国家产生连锁的负面影响。此次疫情中，受到严重影响的经济体的GDP占全球总量的80%，影响的供应链占全球的90%，世界经济运行的三大中心——供给中心中日韩、需求中心欧美和能源中心中东均遭受严重冲击。(17)李晓，陈煜.疫情冲击下的世界经济与中国对策[J].东北亚论坛，2020(3)： 44.

与此同时，受新冠肺炎疫情影响，2020年全球国际直接投资大幅下降已成定局。联合国贸易和发展会议在2020年1月发布的《全球投资趋势监测》中预测，2020年全球国际直接投资将保持稳定水平，并可能增长5%。(18)United Nations Conference on Trade and Development. Investment Trends Monitor[R]. Geneva： UNCTAD， 2020.但突如其来的疫情阻断了国际直接投资的复苏之路，2020年3月初联合国贸易和发展会议第一次改变了对2020年全球国际直接投资的趋势预测，认为如果疫情能够在2020年上半年得到控制，全年国际直接投资会下降5%，而如果影响全年，则可能会出现15%的降幅。这一预测显然过于乐观。基于疫情发展态势，联合国贸易和发展会议在3月底发布的报告中调整了预测，认为全球国际直接投资将下滑30%—40%，一季度跨境并购减少70%。因此，2020年度全球国际直接投资很可能创2008年全球金融危机以来的新低。(19)United Nations Conference on Trade and Development. Investment Trends Monitor[R]. Geneva： UNCTAD， 2020.

在美国和欧洲成为疫情震中后，发达经济体普遍加强了对外国直接投资的审查和监管，占世界GDP 59%的国家已经收紧了对外国投资的规定，(20)Goodbye Globalization： The Dangerous Lure of Self-sufficiency[N]. Economist， 2020-05-16(7).以窃取技术、盗窃数据、威胁国内市场公平竞争等理由，对外国投资者实行准入限制和不合理调查。(21)严兵.新冠肺炎疫情冲击下的全球国际直接投资及其对中国的影响[J].国际经济评论，2020(3)： 21.例如，为避免疫情引发的危机导致关键资产和技术的损失，欧盟委员会于2020年3月25日发布了《外国直接投资准则》，敦促各国采用安全审查等工具，指导成员国在外国直接投资之前进行投资筛选监管，以应对来自欧盟以外的投资者收购欧洲公司的风险，进而避免其对欧盟安全和公共秩序造成不利影响，尤其是在医疗研究、生物技术和基础设施等领域。(22)European Commission. Guidance to the Member States Concerning Foreign Direct Investment and Free Movement of Capital from Third Countries， and the Protection of Europe’s Strategic Assets， Ahead of the Application of Regulation (EU) 2019/452 (FDI Screening Regulation)[R]. Brussels： European Commission， 2020.这一态势势必造成海外并购等国际直接投资活动进一步下滑。

疫情还导致跨境人员流动大幅减少。根据世界旅游组织2020年3月26日发布的评估报告，2020年各国国际旅游入境人数将比2019年下降20%—30%，旅游外汇收入减少3 000亿— 4 500 亿美元，为2019年总额的三分之一，数百万人可能因此失业。(23)World Tourism Organization. International Tourist Arrivals Could Fall by 20%-30% in 2020[R]. Madrid： UNWTO， 2020.商务和旅游出行的减少导致定期航班数量急剧下降，降幅高达10%；全球航空业受到重创。2020年3月11日，世界卫生组织宣布新冠肺炎疫情全球大流行后，特朗普发布30天的欧洲旅行禁令，给欧美航空公司带来重大影响，各航空公司不得不削减运力，采取停飞、暂停招聘、鼓励员工休假、旧飞机提前退役和暂停股票回购等举措，一些航空公司甚至面临破产危险。根据国际机场委员会欧洲分会的统计，欧洲乘客数量仅3月份就下降了59.5%，相当于金融危机时期的2009年一年减少的人数，同时预测2020年全球乘客将减少35%(正常情况下应增长2.3%)，收入减少230亿欧元，同比下降41%。(24)ACI Europe Passenger Data for March 2020 Shows Impact of COVID-19[N]. International Airport Review， 2020-04-09.各大航空公司预计将亏损1 130亿美元。(25)Adam Taylor. Airlines Could Suffer up to $113 Billion in Lost Revenue Due to Covid-19 Crisis， IATA Says[N]. The Washington Post， 2020-03-05.

二、 全球化的未来走势

疫情是对全球化的一场突然的压力测试，它暴露出基于全球化的经济增长模式面临的挑战，表明以全球价值链为代表的全球化进程存在脆弱性。事实上，全球化在新冠疫情危机之前就已经遭遇挫折。在疫情暴发之前，环保组织、工会和民粹主义者就以不同的理由批评自由贸易和全球化。2016年，数万名欧洲国家公民走上街头，抗议欧盟和美国正在谈判的自由贸易协定。随后，《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》谈判陷入僵局，至今仍未重启。(26)Michael Nienaber. Tens of Thousands Protest in Europe against Atlantic Free Trade Deals[N]. Reuters， 2016-09-17.随着贸易保护主义的兴起，全球化面临的压力加大。世界贸易组织称，自2009年以来，进口限制措施有所增加，对世界进口总量的7.5%造成了影响。2018年10月至2019年10月，世界贸易组织记录了102项新的贸易限制措施，涵盖74 690亿美元的贸易量。(27)World Trade Organization. Overview of Developments in the International Trading Environment， Mid-October 2018 to Mid-October 2019[R]. Geneva： WTO， 2019.

疫情使全球化面临的压力陡增。2008年全球金融危机已表明危机会对全球化产生结构性负面影响，新冠肺炎疫情可能造成同2008年全球金融危机类似的负面影响。全球金融危机之前，全球化蓬勃发展，全球价值链嵌入程度远高于本地价值链嵌入。全球金融危机之后，全球价值链嵌入程度的增长放缓，并未回到危机前的水平。2012年至2016年，全球价值链嵌入占全球GDP的比重下降，而国内生产活动的比重上升。此外，多阶段生产活动全球价值链嵌入平均年增长率急剧下降(降幅为1.65%)，单一生产活动的全球价值链嵌入降低1%，国内生产活动同期平均增长了1.49%。(28)World Trade Organization. Recent Patterns of Global Production and GVC Participation[R]. Geneva： WTO， 2019.

在疫情冲击下，跨国企业将更加重视供应链安全，在产业链调整或重构过程中会在东道国劳动力成本优势和供应链安全之间寻求平衡。从短期来看，此次疫情或将强化各国对全球供应链潜在风险的认知，促使各国政府出台推动供应链本土化的政策。例如，4月7日，日本政府颁布了规模高达108万亿日元(约合1万亿美元)的新冠肺炎疫情紧急经济措施。其中包含的“供应链改革”计划中有2 200亿日元(约合22亿美元)将用于支持日本企业将生产线迁回日本国内。4月9日，美国白宫国家经济委员会主任拉里·库德洛(Larry Kudlow)也表示，可以为美国企业从中国迁回美国的成本买单。(29)张海冰.全球抗击新冠肺炎疫情： 国际合作与路径选择[J].当代世界，2020(5)： 5.

受疫情影响，跨国企业可能采取使供应链多元化的策略。全球供应链并不意味着供应链的每个环节都需要唯一的供应商。正如汽车制造商在2011年福岛地震后意识到，可以使零件、部件和其他投入的采购多样化，即拥有来自许多国家的多个供应商，从而在一个国家遭受打击的情况下有应急后备。(30)Martin Sandbu. Globalization and National Resilience Can Coexist Despite COVID-19[N]. Financial Times， 2020-04-01.此外，跨国企业还可能采取缩短供应链、重组供应链的策略来保障其供应链安全，这将推动区域化进程。正如伦敦政治经济学院高级研究员菲利普·勒格兰(Philippe Legrain)所指出的，“疫情可能标志着一个转折点，它将促使企业重组和缩短供应链。美国企业将生产转移至墨西哥，欧洲企业将生产转移至东欧或土耳其”。(31)Philippe Legrain. The Coronavirus is Killing Globalization as We Know It[N]. Foreign Policy， 2020-03-12.疫情也会促使各大经济体加强对战略自主权和经济主权的追求。例如，欧盟就试图减少在公共卫生、安全和公共秩序等重要领域对第三国的依赖。2020年3月25日，欧盟委员会主席冯德莱恩评论说：“就像在任何危机中一样，当我们的工业和企业资产可能面临压力时，我们需要保护我们的安全和经济主权。”(32)European Commission. Coronavirus： Commission Issues Guidelines to Protect Critical European Assets and Technology in Current Crisis[R]. Brussels： European Commission， 2020.这将进一步推动区域化进程。

从长期来看，一旦经济衰退结束，全球价值链嵌入将恢复。危机之后，全球化将恢复到疫情前水平。原因在于，全球化的驱动力量没有消失。正如几千年来一样，各国仍然需要彼此间的商品和服务。一些国家需要自然资源，而其他国家可能需要廉价劳动力，还有一些国家则需要人才、技术和资本。所有这些都无法直接从本国获取，所以人们仍然需要贸易。并且，人类不可能通过降低全球化水平来控制瘟疫。全球化并不是地区间疫情传染的必要条件，病毒只需依靠原始的交通联络就会传播。(33)任珂.新冠疫情不会终结全球化——专访柏林社会科学研究中心主任迈克尔·齐恩[N].参考消息，2020-06-05.

历史数据显示，在过去，世界经济对流行病的反应通常表现为“V型”曲线，即快速下降和快速回升。在经历了1968年的“香港流感”和2003年的非典等流行病之后，世界经济完全复苏并或多或少地吸收了经济冲击带来的影响。(34)Philipp Carlsson-Szlezak， Martin Reeves， Paul Swartz. What Coronavirus Could Mean for the Global Economy[N]. Harvard Business Review， 2020-03-03.由于将部分经济过程撤回国内或本国所在区域将导致成本上升和相当大的福利损失，供应链本土化和区域化对于跨国企业而言均不可取。当疫情结束，经济社会生活回归正常后，成本压力将会变得非常突出，如何更高效和廉价地进行生产将成为当务之急，跨国企业将寻求以最低成本开展研发、制造和销售等价值创造活动。这就需要全球分工和价值链，因此全球化势必回归。(35)任珂.新冠疫情不会终结全球化——专访柏林社会科学研究中心主任迈克尔·齐恩[N].参考消息，2020-06-05.

此外，危机还会刺激新技术的诞生。《阿里巴巴： 马云和他的102年梦想》一书的作者邓肯·克拉克(Duncan Clark)解释了2003年非典疫情如何刺激了中国数字经济的创新。(36)Duncan Clark. Alibaba： The House that Jack Ma built[M]. New York： Harper Collins， 2016.克拉克认为，非典疫情对包括阿里巴巴在内的中国互联网行业产生了意想不到的有益影响。同样，此次疫情中加速成长的新业态、新模式、新产业也可能成为全球化的新增长点。近年来，在线科技、人工智能、5G、大数据等数字化技术的加快运用，推动了相关产业的迅速发展。疫情防控的常态化将倒逼各国新业态、新模式、新产业的加速成长，进一步刺激数字经济产业的发展，增强服务贸易在全球价值链中的地位。数字化产品、数字化传输、数字化平台可以在很大程度上解决时间与空间的分离问题，为中间品服务贸易提供更加灵活的选择。依托这些新技术，全球供应链和价值链将会在重构中形成更加紧密的联系，从而为全球化的进一步发展提供新的动力。

三、 加强全球治理的路径选择

“鉴于人类面临的共同挑战日趋严峻以及国际分工中蕴含巨大的增进人类福祉的机会，国家间良性竞争与合作才是人类进步的正途。”(37)张宇燕.全球化、区域化和平行体系[J].世界经济与政治.2020(1)： 1.疫情虽然凸显了全球化的脆弱性，但也展现了各国需要加强全球治理的现实需求。亨利·基辛格(Henry Kissinger)在疫情期间也发文强调，没有一个国家，包括美国，能够仅凭本国之力战胜病毒，应对当前形势必须有全球合作的眼光和行动。(38)Henry Kissinger. The Coronavirus Pandemic Will Forever Alter the World Order[N]. The Wall Street Journal (Eastern Edition)， 2020-04-03.新冠肺炎疫情已经成为全球性挑战，国际社会需要共同应对，协力加强全球治理。如何加强全球治理，使其更好地应对疫情带来的各种挑战，事关全球化的未来发展。

在疫情全球蔓延之际，各国借助七国集团(以下简称G7)和G20等全球治理机制开展了协调，但行动略显迟缓，并且执行不力。2020年3月3日，G7财政部长和央行行长召开了紧急电话会议，但最终未能提出投资方和经济学家所期待的积极而具体的协调政策。会议结束后不久，美股和欧股暴跌。(39)Jack Ewing， Jeanna Smialek. Economic Powers Vow to Fight Crisis[N]. New York Times， 2020-03-03.2020年3月16日，G7领导人召开紧急电视电话会议，讨论如何应对疫情全球蔓延带来的经济影响。G7领导人在联合声明中表示会采取“一切必要行动”，以确保全球协调应对公共卫生事件及其经济影响。(40)The White House. G-7 Leaders’ Statement[EB/OL]. (2020-03-16). https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/g7-leaders-statement/.G7决心就疫情防控加强合作协调并增加医疗设备的供应，运用“所有政策工具”，包括货币、财政政策以及有针对性的措施，立即为受到最严重影响的工人、企业和行业尽可能地提供必要支持，并要求各国财长和央行行长每周就相关措施进行协调。同时，G7领导人还呼吁国际货币基金组织、世界银行以及其他各类国际机构应进一步支持国际协调，共同应对这一特殊挑战。(41)The White House. G-7 Leaders’ Statement[EB/OL]. (2020-03-16). https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/g7-leaders-statement/.然而，联合声明发布后，G7成员仍然采取各自为政、各扫门前雪的政策，未能兑现采取“一切必要行动”的承诺。

直到2020年3月26日，G20领导人应对新冠肺炎特别峰会才在中国、法国等国家的倡议下召开。G20发表《应对新冠肺炎疫情特别峰会声明》，强调推动全球合作应对疫情、稳定世界经济的重要性和迫切性，呼吁各国本着团结精神，采取透明、有力、协调、大规模、科学的全球行动，坚定承诺建立统一战线应对这一共同威胁。(42)外交部.二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会声明(全文)[EB/OL].(2020-03-27). https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1762165.shtml.然而，特别峰会声明仅是行动指南和框架，G20成员能否将其付诸实施，仍然有待观察。并且，特朗普政府将疫情防控政治化，将“美国优先”置于多边主义之上，使得G20机制下的协调行动变得更加复杂。

尽管G20在应对新冠肺炎疫情方面存在不足，但由于G20是具有系统重要性的发达国家和发展中国家共同参与的多边对话机制，具有高度权威性和较强代表性，并且成员较少、容易达成危机决策，G20无疑是适于各国协调应对新冠肺炎疫情带来的全球性挑战、组织全球集体行动的核心机制。2008年全球金融危机爆发后，G20机制的上述特征使成员国在宏观经济政策协调、国际金融市场监管、国际金融机构改革等议题上达成了共识，为应对危机的集体行动注入了政治动力。在新冠肺炎疫情引发的危机中，各国需要在全球层面达成危机决策，G20是达成危机决策的首选平台。在此次危机中加强全球治理，需要从发挥G20的政治领导作用和加强G20机制化建设着手。

G20之所以能够在应对2008年全球金融危机中发挥积极作用，一个关键因素是G20与国际货币基金组织、金融稳定理事会、世界贸易组织等国际组织密切合作，G20政策共识借助特定议题领域的国际组织转化为治理行动。(43)项南月，刘宏松.二十国集团合作治理模式的有效性分析[J].世界经济与政治，2017(6)： 122-147.例如，在G20成员达成政策共识后，国际货币基金组织负责开展宏观经济政策相互评估，并落实了份额和治理改革一揽子方案；金融稳定理事会负责推进G20决定的金融监管领域各项重要举措；世界贸易组织负责监督落实G20成员反对贸易保护主义。在此次危机中，G20同样需要采取这一合作治理模式，与世界卫生组织、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等国际组织在疫情防控、全球价值链风险管理、抗疫援助等方面开展密切合作。G20领导人已经认识到G20与其他国际组织开展合作的迫切需求，在特别峰会声明中指出，“二十国集团致力于同世界卫生组织、国际货币基金组织、世界银行集团、联合国以及其他国际组织一道，在各自职责范围内采取一切必要行动以战胜疫情”。(44)外交部.二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会声明(全文)[EB/OL].(2020-03-27). https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1762165.shtml.

作为在卫生治理领域具有丰富专门知识的国际组织，世界卫生组织在此次疫情防控国际合作中发挥了重要作用。在中国疫情最严峻的时刻，世界卫生组织派出专家组来中国调研考察并发布了《中国-世界卫生组织： 新型冠状病毒肺炎(COVID-19)联合考察报告》，全面、系统、深刻地分析了中国在抗击疫情过程中的医学发现、政策举措和经验教训。根据疫情防控进展，世界卫生组织还明确了一国解除疫情防控限制措施时须考虑的六项标准。(45)张海冰.全球抗击新冠肺炎疫情： 国际合作与路径选择[J].当代世界，2020(5)： 8-9.G20在特别峰会声明中反复强调与世界卫生组织合作，但该组织本身面临缺乏资金这一突出问题。G20成员应共同制定具体行动计划，尽快填补世界卫生组织“新型冠状病毒战略准备和应对方案”中的资金缺口，向COVID-19团结应对基金、流行病防范创新联盟和全球疫苗免疫联盟等提供资金。(46)吴国鼎.全球抗疫中的二十国集团合作[J].世界知识，2020(9)： 39.特朗普政府采取了有损全球协作抗疫的政策，于4月14日宣布暂停对世界卫生组织的资助，又于7月6日宣布将于明年退出世界卫生组织，并且美国对G20机制的支持力度在2008年全球金融危机的训导效应弱化后有所降低。这是G20在新冠肺炎疫情下发挥政治领导作用面临的主要困难。(47)Axel Berger， Andrew Cooper， Sven Grimm. A Decade of G20 Summitry： Assessing the Benefits， Limitations and Future of Global Club Governance in Turbulent Time[J]. South African Journal of International Affairs， 2019， 26(4)： 493-504.其他G20成员可以借助G20会议的相互评估功能，对美国有损全球协作抗疫的做法提出批评，并通过强调疫情带来的重大危机、团结美国国内支持全球协作抗疫的政治力量促使美国赋予G20机制更高的政策优先性。

在与世界贸易组织合作方面，G20成员需要提高对全球价值链的认识并加强对系统性风险的评估，将这一工作职责赋予世界贸易组织，进而将监控全球贸易稳定纳入其日常功能范畴。在G20提出相应的指导原则和战略规划后，世界贸易组织可以通过与联合国贸易和发展会议等其他国际组织合作，建立先行指标体系与报告制度以便开展预警工作，在危机发生后组织贸易与投资政策协调，并对各国采取的贸易与投资措施进行合规性监控，在必要时通过与国际货币基金组织合作来加强贸易融资方面的应急计划，从而援助脆弱国家。(48)盛斌.COVID-19对全球价值链的冲击及政策启示[J].国际经济评论，2020(3)： 17.

随着疫情向发展中国家和最不发达国家蔓延，世界银行在对非洲各国的抗疫援助方面投入了大量资金。为帮助各国应对疫情，世界银行于2020年3月公布了一个总额达140亿美元的快速援助方案，其中60亿美元用于向非洲各国政府提供资金支持，另外80亿美元通过世界银行集团下属的国际金融公司对各国的私营部门给予支持。世界银行执行董事会快速批准了总额达19亿美元的援助项目，帮助包括10个非洲国家在内的25个国家抗击疫情，优先满足相关国家为医务人员采购医疗用品和个人防护设备、提升实验室和医院的能力以及落实疫情防控的技术建议等关键需求。此外，世界银行还计划在未来15个月内部署多达1 600亿美元的资金支持项目，以帮助各国应对新冠肺炎疫情并促进经济复苏。(49)Melinda Wood. COVID-19 (Coronavirus) in Africa： Questions and Answers with Dr. Muhammad Pate[EB/OL]. (2020-04-10). https：//blogs.worldbank.org/health/covid-19-coronavirus-africa-questions-and-answers-dr-muhammad-pate.G20成员应在特别峰会共识基础上，推动世界银行出台更大力度的抗疫援助计划，为发展中国家和最不发达国家的新冠肺炎疫情防控和卫生体系建设提供资金支持。

除了与其他国际组织开展密切合作外，G20还需要加强自身的机制化建设。G20正从临时性危机解决机制向长效治理机制转型，其议题也逐渐扩展到经济议题以外的更加广泛的领域。此次疫情使新冠肺炎疫情防控成为G20议程中的显要议题。为敦促成员国履行承诺，G20在2009年匹兹堡峰会后建立了相互评估程序。这一程序要求各国领导人对其他成员国履行承诺的状况进行相互评估，因而对G20成员构成了一定的履约压力。议题的扩展和治理任务的复杂化使各国领导人需要评估的承诺数量明显增多，并且使评估者的专业知识需求量增大。这意味着G20领导人很难在有限的时间内基于有限的专业知识做出准确的评估。疫情防控涉及卫生、贸易、投资、金融等多个领域的专业知识，这使G20领导人更难在有限的时间内做出准确的相互评估。在相互评估的准确性缺乏保证的情况下，这一程序就难以对G20成员构成足够的履约压力。由于履约压力降低，G20成员国基于政策共识开展集体行动的难度增大，机制有效性随之降低，G20就难以借助机制有效性来赢得非成员国对其合法性的认同。

G20面临的这些困境客观上要求G20加强自身的机制化建设。G20需要从强化部长级会议的相互评估功能和提升G20进程的开放性两个方面进行内部改革。由于G20部长级会议的讨论议题集中于特定政策领域，并且G20成员国部长在其负责的政策领域具有较为丰富的专业知识，部长级会议上的相互评估可以形成更强的履约压力。因此，强化部长级会议的相互评估功能可以使相互评估程序下履约压力的覆盖范围随着议题范围的扩展而同步扩展。提升G20进程的开放性一方面不会增加G20的成员数量，其易于实现危机决策的特征不会改变，机制有效性也不受影响；另一方面能够让联合国秘书长、七十七国集团领导人、非洲联盟领导人等非成员国利益代言人参与各项议题的讨论，从而增强非成员国对G20合法性的认同。由此，提升G20进程的开放性可以在有效性不受影响的情况下增强G20机制的合法性。(50)刘宏松.二十国集团、中国倡议与全球治理[M].上海： 上海人民出版社，2019： 83.这一机制化建设路径有助于提升G20在包括疫情防控在内的各个议题领域的全球治理能力。

四、 结 论

新冠肺炎疫情对全球化进程了造成了强烈冲击，但它不会带来全球化的终结。疫情无法消解全球化的驱动力量，疫情引发的危机使全球化面临挫折，但不会导致去全球化的结果。此次疫情凸显了全球治理需求与全球治理能力之间的差距，同时警示各国，加强全球治理是当务之急。

习近平主席在3月12日同联合国秘书长古特雷斯通电话时指出，“在经济全球化时代，这样的重大突发事件不会是最后一次，各种传统安全和非传统安全问题还会不断带来新的考验。在应对这场全球公共卫生危机的过程中，构建人类命运共同体的迫切性和重要性更加凸显。唯有团结协作、携手应对，国际社会才能战胜疫情，维护人类共同家园”。(51)习近平.团结合作是国际社会战胜疫情最有力武器[J].求是，2020(8)： 5.人类是一个命运共同体。各国需要为建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界而通力合作。作为一项具有高度权威性和较强代表性的多边对话机制，G20是危机形势下适于组织全球集体行动的核心机制。G20一方面需要与世界卫生组织、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等其他国际组织开展密切合作，另一方面需要从强化部长级会议的相互评估功能和提升G20进程的开放性两个方面进行内部改革，从而提升其全球治理能力。