新冠疫情背景下健康中国战略走向内在一致性的系统思考

张录法

(上海交通大学国际与公共事务学院；上海交通大学健康长三角研究院，上海 200030)

健康是人的基本权利，是一个人的立身之本，人民健康则是一个国家的立国之基，习近平总书记就指出“人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志”“没有全民健康，就没有全面小康”。党的十八届五中全会提出要建设“健康中国”，2016年10月中共中央国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，党的十九大报告再次强调了要实施健康中国战略，完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。

为落实健康中国战略，近年来党和政府出台了一系列政策和措施。由于健康中国战略属于重大的政策范式转移，(1)岳经纶，黄博函.健康中国战略与中国社会政策创新[J].中山大学学报(社会科学版)，2020，60(1)： 179-187.建设过程是一项前所未有的复杂的系统工程，涉及多元主体、复杂关系、各种利益，也没有现成的经验可以借鉴，因而难以准确把握方向和重点，再加上路径依赖形成的巨大思维、行为惯性，容易让大家认为健康中国建设需要一个长期的过程，属于重要而不急迫的事情。但2020年初突发的新冠肺炎重大疫情，其严重程度如习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上所做出的判断“这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”那样，这次疫情的经历和结果清晰地表明健康中国建设不仅是要事，也是迫在眉睫的急事。

要推进健康中国建设，就必须从健康的准确内涵及影响因素入手。根据世界卫生组织的定义，“健康不仅是没有疾病，而是躯体、心理与社会的完好状态”。(2)苏静静，张大庆.世界卫生组织健康定义的历史源流探究[J].中国科技史杂志，2016，37(4)： 485-496.健康受到多种因素的影响，世界卫生组织将影响个体和社区群体的健康因素总结为生活方式、遗传因素、自然社会环境因素和医疗卫生因素。这些影响因素主要是从微观、中观的角度来分析的，但是这些因素又不可避免地受到更加宏观的外部环境主要包括政治、经济、社会文化、生态及技术环境等的影响。从系统论的角度来看，这些不同层面的影响因素都可以视为一个个独立的子系统，既有一定的独立性，更是相互联系、相互作用，其协同的状况最终决定了一定时期民众的健康状况。客观分析健康中国战略，必须从系统的维度以及历史的维度进行综合审视。

本文基于系统协同理论，遵循世界卫生组织倡导的健康影响要素及宏观外部环境综合分析框架，首先回顾我国卫生健康战略的演进路径及主要阶段，分析这些因素如何共同影响健康的效果，进而分析阐释当前健康中国战略实施中的重要机遇及面临的挑战和难点，最后提出进一步推动健康中国战略落实的路径和关键举措，希望对健康中国战略的尽快落实、切实落实有所帮助。

一、 中国卫生健康战略的历史演进过程

(一) 新中国成立后健康快速提升阶段

新中国建立后，百废待兴，影响健康的四个中微观要素总体情况都很严峻，传染病盛行、医疗条件落后，居民的营养不足、生活习惯不科学还有吸食鸦片等恶习，生活环境比较脏乱，生育婚姻习俗不科学等。当时全国人口预期寿命是35岁，世界平均水平是47岁，落后世界平均水平12岁。婴儿死亡率高达20%，孕产妇死亡率1.5%，急性传染病发病率20%。

面对这种状况，以毛泽东为代表的第一代中共领导人全面谋划，在轰轰烈烈社会主义建设中开始了建设中国健康事业的伟大航程。新中国诞生的同时成立了中央人民政府卫生部。1950年8月7日，中央人民政府召开了第一届全国卫生工作会议，1952年和1953年又接连召开了第二次和第三次全国卫生工作会议，标志着新中国对医疗卫生工作的高度重视。(3)李宁，张颖.建国初期的传染病防治工作及其启示[J].福建党史月刊，2011(4)： 48-50.在此期间确立了符合中国实践的“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作方针。毛泽东同志在60年代还提出了“把医疗卫生重点放到农村去”的医药卫生思想，不断推进医疗公平。按照毛泽东同志“动员起来，讲究卫生，减少疾病，提高健康水平”的号召，全国开展了广泛的爱国卫生运动。新中国强大的政治动员和组织能力，加上封闭运行的“单位社会”，为运动的有效开展提供了坚强的制度保障。计划经济的实施，让国家有了对资源的整体调配能力，确保了重工业等发展，树立了民族的自信心和自豪感。农业也有了一定的增长，1979年农业总产值和粮食总产量分别为1 584亿元和6 624亿斤，比1949年分别增长2.7倍和1.9倍。(4)朱荣.建国30年来农业生产的主要经验教训[J].农业经济丛刊，1981(4)： 5-12.以青霉素为代表的抗生素类药品的生产技术、传染病疫苗，尤其是青蒿素为代表的中医药物攻关及适宜当时阶段技术的应用，比如新法接生和科学接生等，都为保障妇幼的健康提供了关键的保障。

在这样的宏观背景下，新中国成立后政府和集体直接创建了整个医药卫生体系。短短30年间，医药卫生体系得到了又快又好的发展，医疗卫生机构的数量、床位数以及卫生技术人员数分别从1949年的3 670家、84 625张、505 040人，增长到1978年的169 732家、2 042 000张、2 464 000人，更为关键的是初步形成了三级医疗卫生网络，比如在城市分市、区两级医院以及街道医院或者单位医院或者医务室，在农村分县医院、乡镇卫生院以及村卫生室。居民的就诊也基本是以分级诊疗为主。医药制造业发展迅速，主要原料药实现了自给自足。国家严格管控药品的生产流通和药品的定价，保证了药品的质量和可负担性。城市建立了公费医疗、劳保医疗体系，降低了民众的就医负担。农村则更进一步因地制宜，创造了赤脚医生、合作医疗制度以及一把草药一根针的中国模式。随着爱国卫生运动的开展，无论是北京的龙须沟、还是南方的血吸虫疫区，短短几年时间居民的生活环境有了天翻地覆的变化，那个脏乱的旧社会已经一去不返。再加上广泛开展的体育运动、禁毒运动等，人民的卫生、生活陋习得到了极大的改观。经济的初步发展，逐渐解决了群众的吃饭问题，居民的营养水平大大提升。

在这个阶段，虽然我国一穷二白，经济依然落后，卫生投入极为有限，但是影响健康的各个子系统都朝着健康导向的方向发展，基本都是帕累托改进，各个子系统之间的关系也是相互促进大于相互制约，呈现出高度的内在一致性，其结果是我国的卫生保健事业取得了举世瞩目的成绩。20世纪60年代初，天花在我国已告灭绝，比国外早了十余年，其他传染病如疟疾、麻风病、结核病、血吸虫、性病也得到了有效控制。到1978年，人均期望寿命接近66岁，比世界人均寿命高了8岁左右，婴儿死亡率从1949年前的20%下降到1978年的4.1%，孕产妇死亡率下降到0.142%左右，有些区域下降更为明显，以浙江为例，孕产妇死亡率下降到1978年的0.048%。1978年9月，世界卫生组织在哈萨克斯坦的阿拉木图召开会议并发表《阿拉木图宣言》，会议认为，中国是发展中国家推行初级卫生保健的典范。

(二) 改革开放后健康缓慢爬升阶段

1978年党的十一届三中全会的召开，结束了“文革”以阶段斗争为纲的错误导向，全社会回到以经济建设为中心的轨道，实践成为检验真理的唯一标准。经济上开始从高度集中的计划经济向社会主义市场经济过渡，在农村全面推行了联产承包责任制，在城市推行了国有企业改革。抓住全球制造业产业转移的历史性机遇，通过改革开放融入世界经济潮流，创造出GDP持续近两位数增长的“中国奇迹”。发展经济的同时，对生态环境保护重视不够，导致环境污染开始加剧。整个社会逐渐从相对封闭向全方位开放转变。市场经济一方面带来物质财富的增长，另一方面导致贫富的两极分化开始出现；社会多元化、开放化带来的新旧观念的冲突与交锋，导致社会心态开始浮躁，功利主义开始出现。新技术层出不穷，强烈影响着整个社会的发展。

这个阶段由于过于重视经济，所以大部分资源都优先投入经济领域，社会公共事业尤其是医疗卫生等发展被放到了从属和配套改革的位置。医疗机构获得的投入少，发展缓慢，不能及时满足民众的就医需求，导致了看病难、住院难问题。为发展医疗卫生事业，国家试图把在经济领域的阶段性成功经验也复制到医疗卫生领域，鼓励医疗卫生机构利用市场手段来发展，并在投入不足的情况下出台了“以药补医”“以检查补医”等政策，短时间内起到了一定的效果。但由于后续改革中未能及时的“拨乱反正”，慢慢将医疗卫生机构追求公益性的目标实际扭转为追求经济收益的目标，不同医疗机构之间的关系也从分工协作变成了同质竞争，三级医疗卫生体系重心逐渐上升，形成了“以医院为中心”的不良趋势；承担预防的公共卫生服务体系因为既没有国家足够投入，又不能在市场赚取收入，所以整个体系也迅速衰弱，预防为主演变成“医疗为主”；医药生产流通体系相对超前的市场化改革，导致生产流通行业一哄而上，1985年之前我国制药企业只有1 000家左右，1990年猛增至3 700家，1995年又增加到6 300家，(5)陈淑玉.中国药品GMP历史与发展[J].首都医药，2008(1)： 10-13.但多数规模小，研发水平差，只能生产仿制药，造成了药品生产流通业的混乱，为药价虚高、看病贵等埋下了祸根。农村联产承包责任制以及国有企业等改革，在解放了劳动力的同时，严重削弱了之前依附于单位和集体的医疗保障体系，农村合作医疗和劳保医疗覆盖面出现了严重的倒退，保障的作用日渐式微，卫生总费用中个人卫生支出占比从1978年的20%左右上升到20世纪末的近60%。面对快速增长的就医费用，很多民众的就医需求被压抑，极大地影响了民众的健康提升。居民收入的持续增加，极大地改善了民众的营养状况，居民摄入的能量大幅提升，但与之同时慢性病开始萌芽；生态环境的逐步恶化以及社会转型、社会流动增加了慢性病和传染疾病的疾病风险。计划生育、优生优育，以及普遍开展的儿童计划免疫有效降低了儿童死亡率和孕产妇的死亡率。

在这个阶段，影响健康的各个子系统无论在系统内还是系统间在健康导向方面都出现了较大的分化。医疗卫生和自然社会环境子系统对健康的影响有正有负；与经济有关的子系统突飞猛进，但是对其他的子系统尤其是生态和社会等产生了巨大的制约甚至反制作用，整体系统呈现出一定程度的内在冲突性。其结果是，这段时间内婴儿死亡率下降到3.3%，孕产妇死亡率下降到0.058%。但人均期望寿命从1979年的66.4岁增长到了1999年的71岁，年平均增长仅为0.26岁，远远低于上一阶段的1.08岁。与此同时，民众疾病发生率迅速提高，很多传染病死灰复燃，血源及性传播传染病发病率自1990年呈逐年上升趋势，淋病的发病率由1990年的第六位上升至2000年的第四位。(6)王子军.我国1990—2000年传染病流行态势[J].中华流行病学杂志，2002(4)： 75-76.

(三) 进入新世纪后健康风险高发阶段

新世纪对我国不仅仅是一个简单的时间节点，也是我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的起始时间点。跨入新世纪后，我国经济社会发展呈现出一系列新的阶段性特征。2001年我国正式加入世界贸易组织(WTO)，2001年和2002年先后获得2008年奥运会及2010年世博会举办权，进一步助推了改革开放的步伐，加快了成为“世界工厂”的步伐，强化了改革开放以来以经济建设为中心的惯性思维。由于“高投入、高能耗、高排放、高污染”的粗放型经济增长模式没有改变，经济的快速增长是以资源的过度耗费、对生态的破坏和环境的污染为代价的。此阶段，空气质量恶化，水污染以及土壤污染构成了国民健康的重大隐患，也引发了社会的反思。SARS的暴发，让大家充分意识到片面追求经济增长的风险，促成了科学发展观的形成。2000年我国正式跨入“老龄化社会”，人民生活总体上达到小康水平。城镇化率加速提升，2000年达到36.2%，比1999年增加5.3个百分点，到2011年首次超过50%，并一直以每年超过一个百分点的速度增长。人口流动进一步加速，2000年流动人口达1.4亿，2014年达到2.53亿。(7)杨聪敏.改革开放以来农民工流动规模考察[J].探索，2009(4)： 131-135.城镇化不断加深的同时，“城市病”开始逐步显现。在经济社会转型期生活节奏趋快的背景下，房价、子女教育、照顾老人带来的生活压力等对公众心理和生理健康造成的影响亦不容忽视。

SARS之后，我国加快了医药卫生体系的改革步伐，公共卫生体系不断强化，新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险等逐步建立。在经历了从2005年开始的“医改总体不成功”的大讨论后，2009年国家高调出台了新医改，提出了“四梁八柱”的宏伟目标，并在2009—2011年着力推进“基本医疗保障制度建设”“健全基层医疗卫生服务体系”“公立医院改革”等几项重点改革，旨在着力解决群众反映较多的“看病难、看病贵”问题。其后，尽管全民医保在较短时间得以实现，并且中国政府据此于2016年获得“国际社会保障协会社会保障杰出成就奖”，阿拉木图会议之后再向世界传播“中国经验”；药品也多次降价，但是公立医院改革推进缓慢，强基层的目标难以落实，医保、医疗、医药三者间的联动改革没有实质性进展，优质卫生资源向大医院、城市尤其是中心城区聚集的趋势明显。从2004—2015年，800张及以上床位的医院从243家增长到1 492家，增长6倍；关键医疗资源空间配置的均衡性没有实质提高，中心城区积聚的资源在不断增加，比如从2010—2016年，上海医院数、卫计人员以及执业医师数的泰尔指数还出现了上升的趋势。(8)张录法，李林青.上海市不同层级医疗资源空间配置均衡性研究[J].城市发展研究，2019，26(6)： 1-6.民众就医也是涌向大医院，从服务量分布看，2000—2015年医院入院人数占比从 66.9% 增长到76.4%，而基层医疗卫生机构入院人数占比则从33%下降到19.2%。其结果是尽管政府投入巨大，但是“看病贵、看病难”并未取得实质成效，远未达到应该达到的效果。随着人们物质生活水平的提高，吸烟、过量饮酒、缺乏运动等不健康生活方式以及高脂、高糖、高盐的饮食结构造成高血压等慢性病正呈井喷式增长，国家卫生服务调查结果显示，中国居民慢性病患病率由2003年的12.33%上升到2013年的24.52%，十年增长了一倍。社会的大环境催生一种不健康的现象即居民年轻时为提高收入“拿命换钱”，老年时为保持健康而“过度医疗”。我国人均健康资本存量VSLY(Value of a Statistical Life-Year)近十年来涨幅不大，徘徊在13.5万元左右，反映出长期以来我国居民在健康投入上的不足。(9)郝枫，张圆.“健康中国”视域下我国居民健康资本测度[J].人口与经济，2019(1)： 14-30.

在这个阶段，影响健康的各个子系统在健康导向方面进一步分化。自然社会环境子系统对健康的负面影响越发明显，医疗卫生子系统在曲折中前行。社会子系统的非健康导向也越发明显，经济子系统对生态和社会等的制约甚至压制作用仍在，整体系统呈现出更加复杂的耦合效应。这段时间，婴儿死亡率下降到0.54%，孕产妇死亡率下降到0.020 1%，与发达国家的水平逐渐接近但还有一定距离。人均期望寿命从2000年的71.4岁增长到了2015年的76.34岁，年平均增长0.33岁，比上一阶段略高。健康问题已经成为全社会重要的隐患，我国亚健康人数约占全国人口的70%。肺结核、血吸虫病等传统传染病以及艾滋病等新型传染病都给我们带来严峻挑战。

综观新中国成立后我国卫生健康战略的演进过程可知，一个国家健康成果的取得需要各个子系统在健康导向方面的一致性发展。从我国各个子系统单独来看，主要子系统都是健康导向的，比如新中国成立后我国在政治政策方面对人民健康给予了持续的高度重视；经济方面的持续发展为人民生活改善奠定了坚实的物质基础，也为医疗卫生系统的关键资源，比如医疗机构、卫生人员、病床以及医疗设备设施改观提供了条件；社会方面一直推进优生优育、民众的卫生习惯和家居环境等的持续改善。但如果从系统整体来看，除了第一个阶段之外，其他两个阶段中各个子系统并未能实现这种健康导向的一致性。其中突出的教训是过于强化了外延式、粗放式经济增长，而对医疗卫生、生活方式、自然、社会等子系统起到了不正确的引导、制约甚至反制作用，致使经济方面取得的巨大成绩未能在健康中国方面得到同步体现。

二、 当前健康中国战略实施中的机遇与挑战

(一) 机遇

2015年，党的十八届五中全会提出要建设“健康中国”。2016年8月19日至20日全国卫生与健康大会在北京召开，这是新世纪以来第一次召开全国卫生与健康大会，习近平总书记发表重要讲话。2016年8月26日，中共中央政治局召开会议，审议通过“健康中国2030”规划纲要。2016年10月中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》。2017年，党的十九大作出“中国特色社会主义进入了新时代”的重大政治判断，提出“以人民为中心”的发展理念。这既是对十一届三中全会确立的“以经济建设为中心”的历史继承，更是响应时代需求，应对社会主要矛盾变化的发展、超越和伟大创新。 在这样的理念下，党的十九大报告再次强调实施健康中国战略，在此后的机构改革中，2018年国务院正式组建国家卫生健康委员会、国家医疗保障局等机构，以便更好地保障健康中国战略的实施。2019年国务院发布《关于实施健康中国行动的意见》，成立健康中国行动推进委员会，并以国务院办公厅的名义发布了《关于印发健康中国行动组织实施和考核方案的通知》，以健康中国行动推进委员会的名义发布《健康中国行动(2019—2030年)》，构成了健康中国行动总的系列文件。

宏观方面，党的十八大提出了全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总布局。党的十九大和十九届四中全会进一步提升，提出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要全面贯彻新发展理念，推动经济高质量发展；坚持和完善人民当家作主制度体系、坚持和完善中国特色社会主义法治体系、坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系；提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，坚持和繁荣发展社会主义先进文化，广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设；坚持和完善生态文明制度体系，践行绿水青山就是金山银山的理念，实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度。互联网、大数据、人工智能等技术的发展为解决卫生健康的问题提供了新的思路和途径。

微观方面，近几年尤其是十九大以来医药卫生体系的改革取得了进一步的成果。政府在卫生领域的作用进一步明确，政府的卫生投入在2018年已达1.64万亿元。医疗机构的数量、床位数、卫生人员的数量不断增加，卫生服务供给能力明显增强。药品和医用耗材的零加成政策全面实施，医疗卫生机构的补偿机制进一步理顺；基层卫生服务机构的软硬件水平不断提升，服务能力明显增强，医联体、医共体等改革举措不断实施，分级诊疗在某些区域已经取得一定进展，多点执业等政策进一步激发医生的活力，互联网诊疗、远程诊疗等也获得较好的推广。医疗保障体系不断完善，药品带量采购、国家谈判，耗材集中采购以及异地医保直接结算等推动全民医保的水平和质量不断提升。基于我国完整的产业链，我国医药行业能力和水平也不断提升，我国已是世界第一大原料药生产国，也是全球医疗器械的重要生产基地，在多种中低端医疗器械产品领域，产量都位居世界第一，比如口罩产量占全世界的50%以上。全国生态环境质量总体改善，2019年度我国环境空气质量改善成果基本巩固，水环境质量持续改善，土壤环境风险得到基本管控。民众生活水平不断提升，2020年底将全面脱贫，弱势群体的生活保障将更加坚实。民众对健康越来越重视，投入越来越多，2014年到2018年，中国的大健康产业整体营收保持增长，2018年营收规模超过5万亿元，预计2020年将超过9万亿元，增幅达32.1%。

此外，本次新冠肺炎疫情就像放大镜，既展现了我国当前在健康中国建设方面的良好基础，比如迅速增加的口罩、防护服等产能，火速建立并投入实战的火神山、雷神山和方舱医院以及各地在保证当地抗疫的同时还能抽调出的援鄂医疗队等；也充分暴露了健康中国建设过程中的突出问题，让全国上下认识到健康中国的重要性和紧迫性以及每个人、每个主体的广泛责任性，这些综合基础以及社会共识的形成，为健康中国又好又快推进开启了难得的机会之窗。

(二) 挑战

1. 百年未有之变局，各种风险叠加。当前我国面临着全世界所有国家从来没有应对过的状况。社会主义市场经济还处于初期阶段，但经济发展进入新常态，工业化处于从大国到强国的关键阶段，城镇化、人口老龄化进程加快，人口的慢病化日益严重；不断增加的城乡人口流动，航空、高铁、高速公路构成的愈发快捷的交通网络，使得来自国内外的新发传染病保持着较高的流行风险。生态环境问题虽然已经触底，但是形势依然严峻，2015年PM2.5年均浓度，我国为 57.2 μg/m3， 高收入国家平均值为16.3 μg/m3，我国是高收入国家平均值的2.5倍。不良生活方式如吸烟、饮酒、饮食无节制及体力活动不足等导致慢病发病率持续上升。据预测，2025年，全国慢性病达标率将下降至38.8%，东部沿海省份的达标率更将降至10%以下，形势极为严峻，尤其是儿童肥胖率的剧增。持续的社会经济变革、收入差距的拉大、高房价、人际信任的缺失，是心理疾患的主要危险因素。这些因素既各自发挥作用，更相互影响、相互作用，产生极其复杂的耦合效应。

2. 理念、观念和行为的惯性。健康中国的建设意味着整个国家和社会发展理念、个体的观念以及各个主体行为方式的改变。但是经过改革开放40多年的强化，政府“唯GDP”的政绩观、企业唯规模利润的增长观、民众唯金钱的利益观都难以在短期内停止、结束甚至消除。由此导致的巨大的行为惯性还会在较长一段时间内存在。以医疗服务提供体系为例，尽管新医改一直推动分级诊疗、强基层，严控大医院的数量，让大医院摆脱对诊疗量的依赖，但实际上超级医院却越来越多，越来越大，而且大医院依然无法走内涵式发展道路，依然不舍得放弃诊疗病人的数量，有些扩张过大的医院甚至开始变本加厉地虹吸病人。而患者虽然经常抱怨在大医院看病难、看病贵，但是民众潜意识里面还是更认可高等级医院，所以很多常见病甚至慢性病患者首诊时还是更倾向于直接去医院，而需要往下转诊时，很多患者也不愿配合，增加了下转的困难。

3. 短期内各个子系统之间的步伐一致难度很大。从长期看，五位一体具有内在的一致性，如果经济实现了高质量发展，比如进入工业4.0阶段，就可以在耗费较少物质资源和人力资源的情况下形成坚实且持续的经济基础，进而就可以实现经济和生态的双丰收。同时，持续的物质财富积累和人力资源的合理释放，可以把更多的资源和精力投入到社会建设和文化建设之中，这样社会必然更加有秩序、有温度，也能够在新的领域比如文化产业等领域产生新的活力，进而产生新的更加高质量的经济增长极。社会的整体发展也会进一步推动国家和行政治理的现代化，形成更好的政府、市场和社会的关系，进一步形成有助于健康中国的良性的五位一体的正循环。但是，实际的状况是各个领域的发展难以实现跳跃，短期内往往存在着一定的矛盾。如果不能理性看待、正确对待，可能就会延长恶性循环的时间，从而阻碍健康中国的构建。从中观领域来看，医疗、医保、医药三个领域的协同改革也存在类似的困境。

4. 民众的健康期望和要求越来越高。随着收入的提高，民众对健康的重视程度大大提升。十九大报告提出要满足“人民日益增长的美好生活需要”的论述，也被片面解读为不切实际的看病要免费、大病小病可以自由方便选择顶级医院、顶级专家等，但与之同时却不想受到适当的合理约束，而且不注意提升自身科学健康素养，对于自身存在的健康隐患并不重视甚至任其发展。统计显示，中国成年人高血压知晓率约42.7%，绝大部分受访者无法回答出正常的血压范围，对慢性疾病的判别和危害普遍缺乏了解。国家卫生健康委2019年全国健康素养监测结果显示，我国居民健康素养水平仅为19.17%。

三、 推动健康中国战略落实的路径和举措

“没有全民健康，就没有全民小康。”2020年是决胜全面小康、决战脱贫攻坚的收官之年，也是实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇之年。然而一场突如其来的新冠肺炎疫情给这场攻坚战出了道“加试题”，让国人更加认识到健康的可贵。但是正如前述，健康中国的建设既面临机遇又面临着重重挑战。为了尽快落实健康中国战略，就必须充分遵循过去70多年的经验，吸取之前的教训，从系统的视角出发，强力、科学、统筹推动各个相关子系统在系统内和系统间尽快实现健康导向下的内在一致性。

1. 夯实党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。全面推进健康中国，要实现“全面”，就是要在党中央的集中领导下，调动全党、全国、全军、全社会的力量推动健康中国建设，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。因为健康领域几乎涵盖所有部委，为了有效推动相关工作就必须有强有力的跨部门领导机构。从这次疫情防控来看，中央在第一时间成立的中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组发挥了重要作用。当前，在健康领域也有两个跨部门的机构，分别是2008年为了推进新医改而成立的国务院深化医药卫生体制改革领导小组以及2019年成立的健康中国行动推进委员会。从本次疫情的防控以及前几年健康中国的推进过程来看，可能需要成立中共中央层面的领导小组(或委员会)，从而可以在更大范围和更高层次上加强对健康中国的统一领导、统一部署和统筹推进。

2. 坚持以人民为中心，把人民健康放在优先发展的战略位置，以健康统筹“五位一体”总体布局。把人民健康放在优先发展的战略位置，首先要把健康优先体现在政治、经济、社会、文化和生态建设的全方面、全过程，必须系统统筹，不能继续沿袭诸如经济优先带来的内在冲突性。把人民健康放在优先发展的战略位置，具体执行中要在各项发展规划中突出健康目标，并把健康目标作为重要的考核指标。不仅把健康融入新的政策，还要适度引领和校准相关政策，尽快修订或者终止与健康中国战略相违背的旧的公共政策，并实现新的公共政策与健康中国建设的激励相容性。需要强调的是，健康中国建设是民生工程，需要实实在在的财政保障。因此，进入经济新常态后，日益从紧的财政投入必须优先投入、足额投入到健康维护及促进相关领域，方能切实维护人民健康权益，不能仅仅成为“嘴皮子”工程。

3. 落实“预防为主，防治结合”的理念，确保医药卫生体制改革又好又快发展。新医改虽然取得了不少进展，但是总体上还是重治疗、轻预防。从具体的指标看，显性的指标要远远好于隐性的指标，政府一己之力能够控制的指标要远远好于需要和其他主体协同的指标。进一步分析可知，医药卫生体系内部子系统的改革步伐尚不协调。如果从“四梁”角度审视，医药和医保的改革进展要好于医疗和公共卫生的进展。疫情背景下，这些情况已经暴露得非常清晰。为了推动医药卫生体制改革又好又快开展，接下来，必须尽快落实“预防为主，防治结合”的理念，在以下几个方向做更多探索：

(1) 加快“四梁”之间的协同。一是加快公共卫生体系和医疗卫生服务体系的发展改革及协同。疫情的发生，肯定会推动这两个体系的发展，但是如果处理不当，很可能形成各自独自扩张的局面，这是要特别引起警惕的。这两个体系必须要统筹发展，要把有限的财政投入最需要发展的地方，重点是完善医疗机构和疾控机构的协同体制机制、培养医防融合的复合型人才、完善传染病“网络直报系统”以及构建平战结合型医疗服务体系等。二是如何处理好三医之间的协同，这个“老大难”问题现在依然未能形成有效合力。现在的关键是公立医院的改革相对滞后，必须要统筹谋划，加快这项改革。三是在区域一体化的背景下，要实现跨区域的协同，比如公共卫生要联防联控、异地就医的直接结算要继续深化优化协同。

(2) 长期坚持基本医疗卫生事业的公益性。毫不动摇地把公益性写在医疗卫生事业的旗帜上，正确处理政府与市场、基本与非基本的关系，绝不走全盘市场化、商业化的路子。政府承担好公共卫生和基本医疗服务等组织管理职责，切实履行好领导、保障、管理和监督的办医责任。要清醒认知公共卫生体系建设的长期性，必须按照50年甚至100年一遇的标准进行建设运营，不能10年、20年没有重大疫情就认为天下太平。

(3) 推动分级诊疗体系尽快落地。首先，严格控制医院尤其是大医院的进一步扩张，在控制医院规模的基础上，推动公立医院急诊外其他门诊的全部预约。其次，进一步推动医共体、医联体的建设，加快优质资源下沉。社区卫生服务机构要进一步做大做强自己的优势，做好签约服务，深化签约服务的内容，逐步实现对签约居民的全周期健康管理，增加社区卫生服务的服务黏性。最后，充分利用大家对在线诊疗的接纳和认可，利用在线诊疗助推分级诊疗。

4. 持续改善民众的直接生活工作环境。国家要继续加大工作力度和投入，着力解决和民众健康密切相关的自然环境问题，开展重点区域内的疾病与环境关系专项调查，建立环境与健康损害预防应急体系，开展不同污染物对人体损害的评估，将对人体健康有影响的污染物纳入环境监测项目中。倡导并积极实施垃圾分类等工作，从源头上改善人居环境。调动社区群众参与健康促进行动的积极性，营造社区居民共建健康城区、共享健康社区的良好氛围。鼓励各类机构创新工作方式，比如在大城市推动在线办公，减少民众不必要的出行以及耗费在上下班途中的时间和精力；坚持房住不炒，推进产城融合、租售同权、子女入学等改革，减少社会性焦虑。加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。

5. 引导民众的健康理念和健康行为。以新冠肺炎疫情应对中形成的社会共识为契机，强化社区居民个人健康意识，树立每个人是自己健康的第一责任人意识。引导群众切实强化防病知识、提高健康素养，尽快养成科学、健康的生活习惯。让每一个民众，都能根据自己的实际情况，开展适合的健康促进行动。充分利用好当下民众对社区初步认可的契机，秉承积极主动、及时正面、全面普及、重点突破的原则，加深群众对社区首诊、双向转诊等政策以及当前强基层改革举措的理性认知，引导患者接受社区首诊、双向转诊的科学就医理念。

健康福祉不仅仅是中华民族更是人类的共同目标，在当今世界这个开放的复杂巨系统中，健康需要全人类的努力，任何一个国家和民族都不能独善其身。经历新冠疫情一役，我们已经成为事实上的人类卫生健康共同体。但是，人类不仅仅要共同面对传染病的防控，还要解决影响健康的其他子系统比如环境、生态、生活等突出问题，这需要各个国家合理分工、有效协同、休戚与共。只有国内的“小同”加上世界的“大同”，一个国家的健康战略才能切实实现，也才能切实实现人类卫生健康共同体战略。