土耳其调解制度

齐树洁/厦门大学法学院

近年来，随着经济的增长和商贸的频繁，土耳其各种纠纷急剧增加，法院的审判压力越来越大。土耳其司法官方网站公布的数据显示，2008年共有252.12万件诉讼案件，2017年激增至359.42 万件。2012年以来，土耳其不断扩充法官队伍，司法机关每年增加约800 名法官，但由于案件增速过快，目前平均每位法官每年审理案件的数量仍达到800 件以上。显然，仅通过增加法官人数并不能在短时间内有效地缓解案件压力。为此，土耳其立法和司法部门转换思维方式，将重心放在扩大纠纷解决渠道上，力求从源头上减少诉讼案件的数量。

一、土耳其调解制度概况

长期以来，欧盟为推广调解制度做了大量工作。1998年，欧盟开始鼓励成员国通过调解解决欧盟境内发生的纠纷。2002年4月，欧盟委员会就民商事法律框架下的替代性纠纷解决起草了一份绿皮书（Green Paper），确立了调解的主要原则。2008年5月，欧盟通过了《关于民商事调解若干问题的2008/52/EC 指令》，要求成员国在该指令搭建的调解制度框架内制定本国调解法。在该指令的推动下，欧盟各成员国纷纷通过立法或修法，建立并完善本国的调解制度。

受周边欧盟成员国调解立法的影响，土耳其加大了对多元化纠纷解决机制的投入。2012年至今，土耳其进行了多次有关调解制度的立法活动，例如2012年6月22日颁布的《民事争议调解法》（Mediation Law on Civil Disputes），2013年1月26日 颁布的《关于〈民事争议调解法〉的实施条例》以及2017年10月25日颁布《劳工法院法》（Law of Labor Courts）等。

《民事争议调解法》第5 条规定了自愿原则，各方当事人可以自由决定是否采用调解的方式解决争议，当事人可以在提起诉讼前、诉讼过程中自由进入和退出调解程序。此外，第5 条还规定了平等原则，双方当事人享有平等使用调解程序的权利以及在调解过程中平等的地位。在调解过程中，一方当事人不得限制或剥夺对方当事人参与调解、主张索赔的权利。

除非当事人另有约定，当事人及其法定代理人、第三人、调解员均有义务对调解中的文件记录予以保密。这些文件记录包括：（1）当事人提出的调解邀请或一方要求加入调解的请求; （2）有关终止调解程序的文件记录; （3）在调解期间提出诉求、事实或任何建议; （4）为调解程序专门编制的文件。当事人在调解程序终止后又提起诉讼或仲裁的，上述这些文件资料都不得作为证据提交。同样，法院、仲裁庭以及行政当局也不得要求调解员提交上述文件材料，即使在诉讼或仲裁过程中调解员提供了此类文件，法官或仲裁员在作出判决时也不得将其考虑在内。对违反调解保密义务的当事人和调解员，法院可判决其最高6 个月的监禁。作为例外，上述资料可以在执行调解协议所需的范围内予以披露，或在法律有强制性规定的情况下披露。

根据《劳工法院法》第3 条的规定，因个人或集体劳动合同产生的雇佣纠纷及雇员要求复职的案件，提起诉讼前必须申请调解。当事人在申请调解时可以提出金钱或非金钱的赔偿请求。申请赔偿的范围包括劳务费和劳动损害赔偿金。但是，因工伤事故或因职业疾病而引起的纠纷不受该强制调解规定的限制，当事人可以直接提起诉讼。据统计，65%的劳动争议在诉前调解阶段得到解决。

二、调解程序

土耳其参照国际商会制定的《调解规则》（Mediation Rules），将调解定义为“当事人自愿采用在独立、公正第三方的参与下的争议解决机制，即由经过专门技能培训的调解员召集有关各方当事人，帮助各方相互理解和达成协议”。《民事争议调解法》第1条规定，调解适用于解决私法领域的纠纷，包括有涉外因素的纠纷。但是，涉及离婚、子女监护权和不动产的家事案件，不能由当事人协议解决，必须诉请法院作出判决。

调解程序的启动有两种情形：一是自愿调解，当事人有权自由决定是否采用调解方式解决争议；二是强制调解，对符合强制调解规定的情形，提起诉讼前必须先申请调解，若未经过调解程序而起诉，法院有权予以驳回。启动调解的程序如下：当事人将申请书提交有管辖权的调解办公室，再从已登记的调解员名单中选择一名或数名调解员，最后由调解办公室进行审核并任命调解员。经调解办公室任命的调解员将会主动联系双方当事人，与当事人沟通案件的具体情况并组织调解会议。

在不影响当事人诉讼权利的前提下，调解程序追求快速解决纠纷。双方当事人均享有申请调解的权利，除当事双方另有约定外，如果对方在30日内未接受邀请，则视为拒绝调解。若对方接受调解，案件进入调解程序，调解员需在任命之日起3 个星期内完成调解工作，申请调解期间和签署最终调解记录期间不计入调解期限。如果当事人在诉讼过程中愿意采用调解的方式解决纠纷，可以中止诉讼3 个月，如果经由双方共同申请延期，可以将该期限再延长3 个月，但是仅能延长一次。

在调解开始时，调解员有义务向各方当事人告知并解释调解的原则、调解程序及有关的法律后果，但调解员不得向当事人提供法律建议，也不得迫使各方就谈判期间拟定的解决方案达成协议。若调解陷入僵局并且当事人没有提出解决方案，则调解员可以提出解决方案，供当事人参考。

如果双方当事人经过调解达成协议，应签署书面的调解协议。协议的内容及范围由双方当事人确定。协议中所列明的事项需采用明确、无可争议的表述，当事人必须最大限度地确保协议内容的明确性。当事人确定协议内容后，调解员应当审查协议的合法性及合理性，包括事项是否违反法律强制性规定或者公序良俗。经双方当事人和调解员在调解协议上签字后，该调解协议即具有法律约束力，当事人不再有权对该协议中包含的事项提起诉讼。2017年10月12日修正后的《民事争议调解法》第18 条第2 款规定，当事人在调解终止时达成协议的，可以请求法院对该协议文件的可执行性作出附注。

对于法律规定实行强制调解的案件，如果经过调解双方当事人无法达成合意，则应共同签署最终调解记录。调解员签字确认协议后，应向调解办公室出具最终调解报告。如果当事人经过调解程序后提起诉讼的，有义务在提交的起诉状后附上最终调解记录的原件或副本，以证明双方无法达成协议。如果未能提交最终调解记录，法院将根据法律规定，在未经过审理的情况下以违反程序为由直接驳回申请人的起诉。

调解程序的终止有如下5 种情形：（1）双方当事人已就争议事项达成一致，签署了调解协议；（2）在充分询问双方当事人的意见后，调解员认为应当终止调解的；（3）任何一方当事人已经向对方当事人或调解员表达其终止调解程序的意愿；（4）双方当事人协商一致要求终止调解程序；（5）调解不利于本案纠纷解决或者根据法律规定，不能和解的情况。调解结束后，调解员应当制作调解报告，向调解办公室说明调解终止的事由。

为鼓励各方当事人参与调解，法律规定了费用转移机制：如果其中一方无正当理由缺席调解会议，即使在进入诉讼程序后法院支持了该方当事人的诉讼请求，该方当事人仍应承担该案的诉讼费用；如果各方当事人都没有出席调解会议，则各自承担一半的诉讼费用。一般而言，调解费用由各方平均承担。如果双方当事人未能就案件争议达成协议，政府将承担2 小时的调解费用，超过2 小时的费用按照每小时120 土耳其里拉（约合人民币145 元）计算，由当事人分担。

三、调解员制度

《民事纠纷调解法》将调解员定义为“已在司法部编制的调解员登记册上登记的履行调解职责的专业人员”。任何人士要成为土耳其调解员必须具备以下条件：（1）具有土耳其公民身份；（2）拥有法学学士学位和至少5年的法律工作经验；（3）具有完全民事行为能力；（4）无犯罪记录；（5）完成调解的培训课程；（6）通过司法部组织的笔试及面试。调解员应在调解过程中亲自、专心、独立地履行职责。在调解过程中，调解员不能代表当事人各方作出决定，而是通过鼓励当事人各方之间友好交流，促进纠纷的解决。

调解员享有如下权利：（1）与当事人沟通的权利。除非法律另有规定，当事人应当共同指定一名调解员或者多名调解员。调解员被任命后，应当尽快组织当事人参加调解会议。根据调解需要，调解员有权单独与其中一方沟通，也可以组织各方进行谈判。（2）使用调解员名称的权利。司法部下设的调解员登记处负责对调解员进行注册登记，登记在册的调解员才能使用调解员的名称。（3）收取调解费用的权利。调解员可以收取调解的服务费用以及调解中产生的程序费用。除非当事人另有约定，调解费用由当事人平均分担。

调解员应当依法履行职责，积极促进当事人进行沟通，不得将其全部或部分职责分转让给其他人或组织。调解员应平等对待各方当事人，不得作出可能使人怀疑其公正性的行为。为了保持调解员的公正性，调解员应当将可能影响其保持公正的情况告知案件当事人，如果双方当事人仍同意由其组织调解，该调解员可以继续作为本案的调解员。此外，保持公正的义务还约束调解员调解结束后的行为。当事人在调解结束后又提起诉讼或者仲裁的，调解员不得担任曾经手的案件中任何一方当事人的专家、证人、律师或法官。

目前，土耳其的调解员数量已达到7400 人，相当于全国律师数量的10%。司法部调解司负责组织调解员考试，并对调解员进行认证登记。根据《民事纠纷调解法》第2 条的规定，为确保调解的质量，调解员必须参加相关课程的培训，在通过国家调解员资格考试后，经调解员登记处注册登记，方能取得调解员执业资格。土耳其司法部在各州法院附设调解办公室，调解办公室统一受理州法院管辖范围内的调解申请并任命调解员。全国共设有60 个调解办公室。

自2012年开展调解立法以来，土耳其不断修改完善相关法律，形成了自愿调解与强制调解相结合的模式。尽管社会各界对强制调解仍有一些批评的声音，但立法者不为所动，不断推动该制度在质疑声中走向成熟。强制调解制度的设立极大地缓解了土耳其法院的诉讼压力，为当事人快速解决纠纷提供了制度支持。目前，强制调解的适用范围已经从劳动纠纷领域扩大至商事纠纷领域。在未来的纠纷解决过程中，自愿调解与强制调解相辅相成，必将共同促进该国纠纷解决机制的发展与完善。