缓解相对贫困的社会政策导向

文_ 李志明

党中央明确提出到2020年即“十三五”末，要确保中国现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的目标。为了实现上述目标，中央和地方都投入了规模空前的资金和资源开展以精准扶贫精准脱贫为基本方略的脱贫攻坚行动。截至2019年末，全国农村贫困人口已经减少到551万人，贫困发生率下降至0.6%。根据目前的减贫速度和趋势，2020年以后，中国将历史性地全面消除绝对贫困现象，进入一个没有现行标准下的绝对贫困的时代。

但是，现行标准下绝对贫困的全面消除决不意味着贫困的终结，更不意味着中国反贫困社会政策历史使命的完成。随着绝对贫困现象的消除，相对贫困问题将凸显。消除贫困、改善民生，逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。党的十九届四中全会提出，在坚决打赢脱贫攻坚战的同时，要建立解决相对贫困的长效机制。因此，2020年后，我们应及时调整反贫困社会政策的目标导向，从聚焦消除绝对贫困转向缓解相对贫困。

一、减贫战略理念和工作体系：从“扶贫”转向“防贫”和“助贫”

从20世纪80年代中期以来，我国针对贫困问题所采取的基本策略是扶持贫困人口、解决贫困问题，这在以解决绝对贫困为主体的反贫困阶段是很有必要并且具有现实意义的。但是，随着绝对贫困现象的全面消除，如果继续沿用原来的“扶贫”战略，它所导致的政治、经济和社会等方面的负外部效应将会越来越突出。例如，来自外部的长期扶持可能会导致一定范围内的“扶贫陷阱”，让贫困人口陷入依赖政府扶助而缺乏自我发展的内生动力的境地。因此，随着2020年现行标准下绝对贫困人口的全部脱贫，以及农村原发性、区域性绝对贫困的终结，反贫困社会政策的总体导向应当随之改变，整个贫困治理体系也要进行重新建构。总体思路应当从长期以来我们一直奉行的“扶贫”转向“防贫”和“助贫”，即防止贫困的发生以及对相对贫困人口施以综合援助，阻断贫困的生产和再生产。

在防止贫困发生即防贫机制方面，需要优先解决的是阻断贫困的代际传递。具体来讲，就是政策注意力应更多集中于“预分配”，而不是“再分配”或“补偿性的干预措施”，将足够的资金投在前端，用于提升孕产妇、新生儿健康状况以及解决好婴幼儿早期发展问题（主要涵盖婴幼儿营养改善、婴幼儿照护服务和儿童早期教育等）这两个关键领域。联合国开发计划署等许多国际组织的研究表明，在这两个领域的投入往往是回报率最高、社会效益最好的人力资本投资，有利于从源头上提高国民健康水平、增强其自我发展能力，进而阻断贫困代际传递。

在综合援助反贫困即助贫机制方面，则是通过建立制度城乡统一、标准动态调整的托底性救助制度安排来免除城乡居民的生存危机，构筑起社会支持相对贫困家庭的最后安全网，避免任何人因为任何原因而陷入生存绝境，守住社会底线公平。在此基础上，进一步健全基本社会安全保障网络，逐步缩小群体间、城乡间、地区间的社会保障待遇差距、提升基本社会保障公平性，提高社会公平程度，充分发挥社会保障制度缓解相对贫困、预防相对贫困的功能。

二、藉由乡村振兴战略实现“人的现代化”

在2020年后的中国农村地区，绝对贫困问题将得到解决，但是，随之而出现的一些新问题将日益凸显。

一是如何实现欠发达地区稳定脱贫以及农村低收入人口可持续发展的问题。当前脱贫攻坚战所取得的决定性成就是在习近平总书记亲自挂帅、亲自出征、亲自督战并进行广泛社会动员、调动各方参与攻坚的情况下取得的。在全面建成小康社会并经过一个较长的过渡期后，社会各界对欠发达地区的帮扶强度将不可避免地会出现下降；各种实地帮扶力量在设置的过渡期届满后也将大概率会陆续撤出原对口帮扶欠发达地区。在外部帮扶强度大幅减弱的情况下，实现欠发达地区稳定脱贫以及防止已脱贫人口返贫、边缘人口致贫并实现农村低收入人口可持续发展的难度将会更大。

二是如何解决农村收入不平等的问题。有研究表明，基尼系数与贫困发生率具有正相关性，基尼系数对贫困发生率的弹性为3.5，且在统计上极为显著。也就是说，在控制了收入增长的情况下，基尼系数每增加1%，贫困发生率将上升3.5%。当前，脱贫攻坚的核心任务中包括了帮助农村建档立卡贫困人口提高收入水平，客观上也确实缩小了中西部地区与东部沿海地区农村居民收入分配差距、缓解了农村内部收入不平等问题。例如，2013年至2019年，832个贫困县农民人均可支配收入由6079元增加到11567元，年均增长9.7%，比同期全国农民人均可支配收入增幅高2.2个百分点。然而，可以预见的是，2020年后中国农村地区的基尼系数仍将维持在相对较高的水平，收入不平等以及由此导致的相对贫困问题将成为未来农村反贫困需要面对和解决的主要问题之一。

对于上述问题，党中央站在战略和全局的高度作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署。乡村振兴战略既将打好精准脱贫攻坚战作为当前阶段的优先任务，又将远期实现农业农村现代化作为根本目标；既着眼于解决当前农村地区贫困问题的主要方面—绝对贫困问题，又提前谋划未来如何巩固脱贫攻坚成果，加快建立健全缓解相对贫困的政策体系和工作机制。笔者认为，实施乡村振兴战略核心是人，根本在于实现“人的现代化”。也就是说，在实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化的过程中，也要同步推进实现人（主要是农村居民）的现代化，着重推进农村居民的思想观念、素质能力、行为方式以及与人有关的制度等方面从传统向现代的转型。无论是在当前脱贫攻坚中攻克深度贫困，还是未来实现欠发达地区稳定脱贫、农村低收入人口可持续发展以及解决农村收入不平等，需要抓住的“牛鼻子”都在于此，即通过实现人的现代化，增强农村地区集聚内源资源、发展内源产业、实现内源发展的内生动力，提升农村居民基于内源资源、内在素质的可持续发展能力。根据阿历克斯·英格尔斯等社会心理学家的相关研究，促成实现农村地区人的现代化，关键在于让更多的现代性因素在乡村中富集，使得农村居民尽可能多地浸润在现代化情境中。具体来说，一是要持续增加农村地区尤其是欠发达农村地区的学校教育特别是学前教育、基础教育的供给，借助学校教育包含的社会化机制让孩子们尽可能多地习得现代人格特质；二是要着力推进产业振兴，促使现代非农产业更多地在农村地区特别是欠发达农村地区中分布，通过吸纳当地农村居民参与其中，让他们尽可能多地习得现代生产经营方式和行为方式；三是要因地制宜地在农村地区特别是欠发达农村地区开展移风易俗工作，逐渐消除妨碍现代人格特质和行为方式养成的落后风气、习俗和观念，建设文明乡风，帮助农村居民养成文明习惯、融入现代生活。

三、实施发展型低收入群体救助政策

中国在20世纪80年代中期发起的有组织、有计划、大规模的反贫困行动，主要是针对绝对贫困集中的农村地区。城市贫困问题体现为相对贫困，主要依靠经济增长创造的就业机会以及城市社会救助体系来应对。经过长期努力，城市贫困问题也发生了很大变化，过去难以维持基本生存条件的贫困问题在城市中已经得到纾解。但是，贫困是一个动态和相对的概念，在生存型贫困缓解之后，城市中仍然有大量特殊困难群体处于生活困难之中，需要政府和社会的关注和帮扶，包括低保边缘户、低收入家庭、支出型贫困家庭、临时困难家庭、困难老年人、困难残疾人、困难儿童、困难职工、城市中的困难流动人口、长期失业者、困难失独父母、困难刑满释放人员、困难单亲家庭、流浪乞讨人员等。因此，2020年全面消除农村绝对贫困的目标完成后，系统应对并妥善解决城市贫困问题就需要纳入重要议事日程。

推进城市反贫困工作，需要从多个方面展开。首先，要了解城市特殊困难群体的实际困难状况及导致他们陷入困境的原因，不仅需要在低保标准之外建立城市低收入标准（主要采取相对贫困标准，一般按照城市人均收入中位数的一定比例来确定），还需要参照农村精准扶贫经验为城市低收入群体建档立卡并建立全国统一的城市低收入群体救助信息系统。

其次，要在摸准城市低收入群体底数的基础上，继续实施发展型低收入群体救助政策，使我国城市低收入群体救助工作从最低生活保障制度中分离出来，对城市低收入者实施多样化、多层次、更加积极有效的救助。一是进一步优化城市社会救助内容。在增加发展型救助项目的同时，对现有各种专项救助项目进行整合优化，改变以往社会救助项目消极的收入补偿功能，而不断强化其积极的促进人力资本发展的功能。当城市低收入群体在生育医疗、儿童营养、子女教育、继续教育、必要住房、就业再就业等方面遇到困难时向他们提供相应的救助待遇，而不再将这些待遇简单地与最低生活保障资格关联起来，不断提升城市低收入群体的人力资本保有量，致力于增强其生存、发展和竞争能力。二是进一步加强低收入救助与就业促进联动机制。通过改革社会保障提供方式以及向有劳动能力的低收入群体提供更好的就业服务，推动其回归主流劳动力市场、实现社会就业，再通过工作补助金和收入豁免政策等措施，确保其就业后的实际收入高于不工作而依赖社会救助时的收入，促进更多低收入者依靠就业创业最终摆脱困境，并降低其对福利保障的不合理依赖。三是进一步完善低收入群体救助工作体系、工作网络，充分发挥社会心理服务体系的作用。具体就是增强专业社会工作在城市低收入群体救助服务和管理中的介入程度，根据不同人群的具体情况，有针对性地加强帮扶施助、心理疏导、人文关怀和法律援助，最大限度地消除“等靠要”思想和福利依赖的消极影响，不断增强扶智和扶志的效果。