中国共产党与西藏治理体系、治理能力现代化

杨丹

（中共湖南省委党校 湖南长沙 410000）

在新中国70 年来的制度发展史上，党的十九届四中全会有着划时代的伟大意义。全会以《决定》的形式，对中国社会制度的完善及国家治理体系的优势进行了全面的总结，对坚持和不断完善中国特色社会主义制度、推进新时代中国治理能力与治理体系现代化作出了科学性部署。西藏的治理现代化是整个国家治理现代化的有机组成，但也具有较大的特殊性。自和平解放以来，党在把握马列主义基本原理的前提下，紧密结合西藏地区社会发展实际，逐步建立并形成一套科学领导和治理西藏地方的制度安排与工作部署，极大地推动了西藏治理体系与治理能力现代化的发展。

一、和平解放后社会主义制度在西藏的确立与治理体系的初步形成

十九届四中全会《公报》指出，具有中国特色的社会主义制度是在长期社会治理实践中逐步形成的科学性制度体系，当前我国社会治理领域的一切理论与实践活动都应严格遵循具有中国特色的社会主义制度来开展。[1]西藏和平解放的完成，为当代西藏各项社会事业发展与进步缔造了根本的前提。西藏地区社会民主改革及社会主义改造的完成，为党开展对西藏地区的治理奠定了伟大的政治基础。

（一）中共中央对西藏工作的集中统一领导制度的确立

中共对西藏的认识和了解历经了一个相当漫长的过程。在建设初期，中央对待西藏的系列政策与主张，基本上都与对待新疆、蒙古等地的工作理念等齐并论。随着党在西藏影响力的逐渐扩大及人民解放战争的深入推进，其对西藏的认知也逐步深化，开始拟定专门针对西藏的特殊举措和政策，其中最为典型的表现就是形成了党中央对西藏各项工作的集中统一领导。1952 年初春，毛泽东同志在发给西南局及西藏工委的行政公文中强调，“决定嗣后一切关于中共和西藏发生的政治、外交、军事、贸易、文化、宗教等商谈、交涉和处理的事件，均集中并由中央来解决，西藏工委须直接向党中央作工作报告，同时转告西南局。西南局对事件的工作意见须向党中央提出。”[2]“西藏工委与西藏发生的一切交涉事件以及对印度、尼泊尔等外交性事件，均应向中央每事报告和请示，然后才能办理。”[3]1957 年初夏，党中央印发了关于西藏工委相关工作的批示，即《关于今后西藏工作的决定》，“为了尽快适应西藏的情况，加强党对西藏的领导，决定在西藏施行党的一元化领导。”这一系列行之有效的决定有力地保障了党对西藏的领导，同时，也充分地体现了“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势”。[4]

（二）人民当家作主的政治制度在西藏的建立

1959 年，西藏反动上层集团发生叛乱后，国务院随即下达了解散西藏噶厦政府的命令，并决定由西藏自治区筹备委员会（简称：筹委会）来全权行使西藏地方政府的一切职能。在西藏筹委会的协调、统一领导下，西藏开始探索和建立统一领导、统一性质的社会主义新政权。[5]到1961年，西藏就已经开始了各层级的普选工作，昔日的百万农奴与奴隶等社会底层得以翻身，不仅获得了同普通群众一样当家作主的基本权利，并通过不同层级的社会选举，相继成为了西藏各级权力机关及政权机构的领导干部。[6]1965年金秋，西藏召开首届人民代表大会第一次会议，自此，由党中央统一领导的西藏自治区人民政府宣告成立，一大批各级权力机关和政权机构相继被选举或组建。西藏自治区的正式成立及后续《民族区域自治法》的全面实施，从国家宏观政治制度的层面维护和保障西藏各族人民群众平等地参与到国家事务管理中，以及自主决策本民族、本地区各项政治性权利，为后续党中央针对西藏特殊区情建立的治理体系提供有力的制度保证。同时，这也印证了党的十九届四中全会总结的“坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势”。[7]

（三）社会主义基本经济制度在西藏的建立

1960 年，西藏民主改革整体任务完成，为社会主义经济制度在西藏的建立奠定了政治基础。1965 年，党中央积极顺应西藏地区社会发展的形势和需要，发出《关于在西藏进行社会主义改造问题的复示》。随后，西藏党委和政府根据党中央提出的社会主义改造方针与指示，积极带领西藏人民有计划有步骤地开展了西藏地区社会主义改造，到1976 年，基本全部实现改造任务。在全区，以“人民公社化”为主要内容与特征的社会主义属性的经济改造，把西藏原先的个体经济所有制形态改造成了具有社会主义性质的农牧民集体经济所有制，在经济发展水平相对落后的农牧业自然经济农牧区和尚存在着明显顽固封建农奴制残余的地区，仍有一百万以上贫困人口的边疆少数民族省份，以公有制属性经济为主体的社会主义经济制度被初步构建。[8]自此，西藏地区经济迅猛发展，同党中央领导下的中国其他地方一起走上社会主义道路。这些历史事实充分证明了十九届四中全会中的重要论述“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力的显著优势。”[9]

（四）平等、团结、互助的民族政策在西藏的确立

从和平解放到自治区政府成立，西藏工委一直模范践行党的民族宗教政策，积极贯彻各民族平等，消解藏汉民族之间的隔阂。在进入西藏工作初期，党在西藏工作的主要方法是以对西藏上层人士的统战为主，同步开展影响基层群众的相关工作。自1952 年秋开始，西藏工委通过发放农牧业发展贷款、免费的医疗、流动播放电影、开展演艺节目、举办各类展览、创办形式各异的比赛等具体的措施影响基层人民群众。并与地方各级政府协商，陆续开展由上层人士组成的致敬团与参观团进京参观学习的活动，从而提升他们的爱国情怀和团结精神。通过这些决策与实践，极大地促进了西藏各民族的交往交流交融和认知，使西藏形成了各民族团结、共同奋斗、共同繁荣的良好发展局面，全面地增强了西藏地区社会广大干部、群众及各族各界人士的中华民族共同体意识。

二、改革开放后中国共产党对西藏治理体系的完善和治理能力的提高

自党的十一届三中全会以来，全国各族人民在党的带领下持续完善中国特色社会主义政治制度，逐步搭建起一整套治理西藏的顶层制度安排与实践机制，实现新时期西藏地区社会治理体系及治理能力的全面提升，极大地推动了西藏地区社会治理现代化的进程。

（一）中央对西藏工作集中统一领导制度的深化

1978 年后，党中央实施的对西藏各项工作集中统一领导机制最集中的体现，就是通过连续召开西藏工作座谈会对西藏的工作进行顶层制度设计及宏观战略的谋划。1980 年初春，召开了第一次西藏工作座谈会，会议就当时西藏的工作中心与任务目标，确立了施行“减免放”的基本经济政策，标志着西藏地区社会经济领域改革工作的开始，西藏地区社会发展的重点工作由此发生了重大转变。1984 年初，党中央依据西藏工作的新形势召开了第二次座谈会，会议决定施行“一个解放，两个转变”的经济发展总方针，确定了“两个长期不变”的西藏地区社会经济增长政策。1989 年秋，江泽民同志主持召开中央政治局常委会，以专题的形式研讨了西藏的工作内容，并形成对西藏具有深远意义的十条意见，这对当时统一西藏各界的思想、促进西藏地区社会的稳定发展等发挥了巨大作用，成为改革开放时期西藏地区社会发展工作的“一个转折点”。[10]1994 年夏，党中央召开第三次西藏工作会议，本次座谈会确定了许多对西藏发展有利的重大事项，成为改革开放后西藏工作的一个“里程碑”。时隔七年后，第四次西藏工作会议在京召开，会议深入分析了新世纪初期西藏地区社会发展所面临的新形势和新任务，党中央部署了在新时期全面推动西藏地区社会从加快发展到实现跨越式发展、从保持社会基本稳定到实现全区长治久安的重要工作安排部署，成为改革开放全面深化时期西藏工作的又一个“里程碑”。2010 年初，第五次西藏座谈会在深刻总结前一次西藏工作会议经验的基础上，深入剖析和洞察西藏地区社会发展的新业态，明确西藏地区社会发展不可回避的主要矛盾及特殊矛盾，进一步发展和完善了新阶段西藏发展的指导思想与工作方针。

（二）西藏地区社会主义市场经济体制的建立

基于独特的区情和发展状况，西藏地区社会改革开放的进程并未真正与全国其他省份同步开展。自第一次西藏座谈会以来，根据党中央在全国开展经济领域改革的文件精神，西藏地区社会全面开始了经济领域的制度改革。

1980 年9 月4 日，区党委、政府及时批转《全区人民公社经营管理座谈会纪要》，在西藏全面推行农牧业生产责任制度，实行生产领域的包产到户、包干到户的经济形式，从而贯彻经济体制的改革与完善。1992年初，以邓小平同志南巡为节点，改革开放的相关政策及社会现代化的建设理念在全国被推向了新的高度。区党委、政府全面响应中央号召，在1992 年8 月发布《关于深化改革扩大开放的决定》，主要思想是全面贯彻“解放思想、实事求是”的发展理念，加快并深入推进西藏各项工作改革开放的步伐。在中共十四大后，区党委严格遵照建设社会主义性质市场经济的思路要求，在全区进行了以建立社会主义市场经济为核心的伟大历程，全面推进《西藏自治区全民所有制工业企业转换经营机制实施办法》《全民所有制工业企业转换经济机制条例》等文件内容。[11]1993年，区政府出台《关于加快个体、私营经济发展的若干规定》。从此，区党委、区政府严格按照党中央第三、四次西藏座谈会的部署精神，不断深化西藏经济领域改革，全力以赴助推西藏地区社会主义性质市场经济体制的建立和健全，为西藏地区社会经济的迅猛发展筑起了坚实的制度依托。

（三）党关于西藏的民族政策的恢复与完善

根据改革开放时期民族工作的新任务及新要求，西藏积极贯彻并全面恢复了中央关于民族工作方面的政策，彻底澄清了“民族问题的实质是阶级问题”的偏颇观点，在民族工作的相关问题上严格坚持“解放思想、拨乱反正、正本清源、医治创伤”。自1977年后两年内，西藏党委、政府先后两次部署与民族政策相关的再教育大型活动。同时，对过去在民族工作问题上造成的某些冤假错案进行平反，在政治工作上拨乱反正，随后，区党委、政府又相继恢复和建立了各级民族工作部门。1980 年，西藏民族事务工作委员会成立，并于1987 年同西藏宗教事务局施行机构合并，成立西藏民族宗教事务工作委员会。在随后的数年间，各地市级别的民族宗教工作事务局相继组建。1984年5月，第六届全国人大二次会议审议通过了《民族区域自治法》，这使得《宪法》中关于各民族地方实行民族区域自治的施行有了基本的遵循，党的民族工作政策也上升到制度和法律的层面。西藏全面贯彻落实《民族区域自治法》，民族区域自治的政治制度在西藏生根发芽，这项政治制度在西藏也得到了不断的发展与完善。

（四）确立了提高西藏各族群众民生水平的政策导向

党中央始终高度关注并不断改善西藏地区各族人民群众的生产生活条件。第一次西藏工作会议明确提出在西藏深入开展农牧业生产、自留地（畜）、家庭副业等方面的改革具体问题，极力促进人民群众“休养生息”，发展公共生产和改善社会生活。第二次西藏工作会议立足于西藏的特殊情况，进一步探讨了放宽西藏地区社会经济发展政策，以尽快让西藏当地人民群众富起来的问题。1987年，以邓小平同志为核心的党中央领导集体结合社会发展的需要，提出评价西藏各项工作实践的标准，“关键是看怎样对西藏人民有利，怎样才能使西藏很快发展起来，在中国四个现代化建设中走进前列。”第四次西藏工作会议强调，“西藏要坚定不移地推进当地经济的全面发展，努力实现西藏地区社会的跨越发展，加快社会经济的发展，推进社会改革的开放程度，改善基层人民生活状况，是新时期西藏各项社会工作的核心任务。”第五次西藏工作会议再次强调，“要大力地开展保障民生的工作，切实的把保障及改善社会民生作为西藏工作的出发点与落脚点，继续全面实施‘富民兴藏'发展战略，提高当地各族人民群众生活的水平与质量。特别是要尽快把改善广大农牧民的生产生活基本条件、增加广大农牧民的收入作为西藏经济社会工作的首要任务，使各族人民群众都能共享社会改革发展的成果。”[12]

（五）对口援藏制度的建立和发展

党中央十分重视西藏自治区的发展，同时也非常关心西藏自治区人民的生活福祉，发动全国各个地区来支援西藏地区的经济发展，用各项惠民政策投入大量知识型人才、硬件设施、财政资金等来援助西藏的社会建设，推动西藏地区社会的全面发展与进步。自1952 年来的60 多年间，中央对口支援西藏的财政性补助超过6400 亿元，占到西藏地方性公共财政支出总额的92.8%。[13]单是1984 年的第二次西藏工作会议上，就确定了40 多个重大援藏工程项目，这也是拉开全国性援藏工作序幕的标志性事件。[14]在1994年的第三次西藏工作会议上，中央又正式做出“对口援藏、分片负责、定期轮换”的重大部署，并安排60个中央党政机关、18个省市单位及17家中央企业实施分片对口援助西藏地区社会发展的工作。截至目前，20多年来，前八批有4496 名各领域各层级党员干部、1466 名专技类人才展开援藏工作，落地的援藏工程项目数多达7615个，投入援藏项目资金260亿元，其中，70%以上的资金用在了西藏地区社会民生性事业的建设上。[15]这不仅为西藏地区社会经济的腾飞作出了巨大的贡献，更生动地体现了中国特色社会主义制度在治理西藏上的优势，即“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”。

三、十八大以来，党全面推进西藏治理体系和治理能力现代化

以党的十八大为起点，尤其十八届三中全会以后，区党委、政府严格坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为总指引，认真贯彻和落实“治边稳藏”的重要论述，深入践行“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的基本原则，科学统筹“五位一体”的工作总布局，协调推进“四个全面”的战略性部署，全面持续地推动西藏地区社会治理体系与治理能力的现代化建设。[16]

（一）坚决做到“两个维护”，坚持和完善党的领导制度体系

2012 年至今，以习近平同志为核心的党中央领导集体坚持和完善党对西藏工作的领导与指导，亲自领航西藏的各项工作，把党中央的领导覆盖到西藏地区社会治理的各领域、各方面和各环节。习近平同志明确阐释了党中央的治藏方略，强调“治国必治边、治边先稳藏”的科学论述，并作出了“加强民族团结、建设美丽西藏”的重要指示，为做好新时代西藏的工作擘画美好蓝图，提供西藏工作的根本遵循。以习近平同志为核心的党中央先后在“十二五”“十三五”规划中制定中央援藏的一大批重大项目，这些优惠政策及措施直接惠及西藏全区的各族干部群众。[17]与此同时，区党委、政府带头严格坚守“两个维护”的基本工作原则，始终不忘提升区党委、政府“把方向、定政策、谋大局、促改革”的政治能力与定力。区党委、区政府还持续地完善对社会重大事项的领导机制的建设，建立健全了区党委在有关重大工作上的议事决策协调职能作用，不断提升党在西藏工作中的领导水平与执政能力，巩固党在西藏各级政府的执政地位，全面推进西藏地区社会治理能力与治理体系的现代化发展。

（二）不断深化改革，全面发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府职能

近年来，区党委、区政府不仅充分保障了市场在各项社会资源配置中的基础性与决定性作用，而且更好地发挥政府在宏观调控工作上的职能，积极推动市场领域的“放管服”工作改革，区、市、县三级政府机构的权责清单与长效性管理机制得以全面构建。在政府行政审批方面，自治区级政府58.7%的行政审批事项提前实现程序和步骤精简。在各类商事制度改革工作上，涉企证照办理工作全面实现了“十八证合一”的精简状况，社会上各类型的商业性主体由原来的12.43 万户猛增至现在的22 万多户。除此之外，区党委、政府还积极推动政府预算编制改革及国库集中支付制度的改革，稳步实施西藏区内的“营改增”和资源税收等的改革工作，西藏区内各级政府的购买服务项目扩大到320余项；有关农牧区土地工作的三项制度、林（草场）权及耕地承包经营权抵押贷款等制度的改革试点工作稳步实施。2019 年底，西藏基本全面实现了土地承包经营权的确权登记颁证制度。自2016 年来，以林（草场）权和耕地承包经营权开展的年抵押贷款总额也都在成倍增长。

（三）持续加强西藏民族团结工作，不断铸牢中华民族共同体意识

“坚持不懈开展马克思主义祖国观、民族观、文化观、历史观宣传教育，打牢中华民族共同体思想基础。”这是党的十九届四中全会就新时期民族工作所提的新要求。自十八大以来，区党委、政府认真落实好习近平总书记提出的有关民族工作及治边稳藏的重要论述，特别是在全国民族团结进步表彰会议上的讲话，以铸牢全体社会成员的中华民族共同体意识为实践的主线，把民族团结进步工作作为地方政府基础性工作来严抓，把促进祖国统一、加强各民族团结作为全面开展工作的着力点与着眼点，不断造就新时代西藏民族工作的新局面。区党委、区政府高举民族大团结的旗帜，坚持开放包容的思维理念，从生活、学习、工作、娱乐等工作着手，创造出各族人民群众共居、共事、共学、共乐的社会基础条件，促进西藏区内各民族群众的交流、交往与交融。[18]

（四）坚持以人民为中心的发展理念，把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点

十九届四中全会就民生工作提出了新的要求，“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”。实践中，区党委、政府始终坚持以人民为中心，把持续改善西藏的社会民生、凝聚广大干部群众等作为社会发展的落脚点和出发点，按照党中央提出的“努力使全区各族群众幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的基本工作要求，坚持每年把70%的财力投入到社会民生领域，且重点向广大农牧区、弱势群体倾斜，全力以赴地办好社会民生工作。[19]区党委、区政府还优先办好基础性教育，并在全国率先实现15年免费教育，以公立性教育为主体的普惠性双语学前教育体系也基本搭建完成。同时，区党委、区政府还持续把提高基层群众的可支配性收入作为工作的重点。2019 年城乡居民人均可支配收入增长分别为10%和13%，继续位居全国第一。在社会基本保障上，覆盖全区城乡的社保体系也基本实现，在实现城乡社会居民基本养老保险工作均等化上走在了全国前列，全区五保户集中供养及孤儿群体的集中收养工作也在全国率先完成。西藏农牧区的基本医疗工作覆盖面达到了100%，实现全部人口免费的健康体检与先心病儿童的全免费救治。这些举措有力地提升了西藏自治区各族人民群众的幸福感、获得感和安全感等指数，使西藏自治区各族人民爱国思想不断得到升华。

（五）完善对口支援西藏工作格局，不断提高援藏工作的科学化和精准化水平

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央制定了一系列的对口援藏的新思想和新方略。习近平总书记在2014年秋召开的对口援藏工作20周年电视电话会议上强调，应紧紧围绕“一个中心、两件大事、四个确保”的新时代西藏工作总目标，严格依据“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的工作重要原则，充分理解对口援藏工作的科学性、长期性和群众性，有力推动就业、教育、科技、经济和人才等的支援，努力健全多层次、全方位、宽领域的援藏对应格局，从而促进西藏自治区的长久发展。习近平总书记在第六次西藏工作会议上深刻指出，“必须把中央的关心、全国的支援同西藏各族干部群众的艰苦奋斗紧密结合，在统筹国内和国际两个大局中做好西藏工作。”[20]党中央这一系列科学严密的决策与部署，进一步完善了党援藏工作的总格局，提升了援藏工作的科学化与精准化水平，同时也提升了党对西藏治理的能力。

新中国成立70 年来的历史，是党对西藏特殊性认识不断深化的过程，是国家治理体系和治理能力现代化在西藏的生动体现。党对西藏的治理政策经历了经营西藏、治理西藏和富民兴藏三大阶段，正在走向新时代“治边稳藏”新征程。当前及未来很长一段时期，要进一步积极推进十九届四中全会精神的贯彻落实，努力把制度优势转变为制度效能，在国家治理体系和治理能力现代化的基础上全面书写西藏新篇章。