市域社会治理视角下城市社区在突发公共卫生事件防控中功能建设的重点

顾浩 周俊华 刘郝琪

一、突发公共卫生事件防控对城市社区治理的诉求

市域社会治理，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八届三中全会界定了市域社会治理的内涵，即以划区城市为基本阵地，发挥城市各级行政区划的力量，创新社会治理机制，形成密切联系的区划网格，建立统筹兼顾、协调统一、分力合一、顺应时代的社会治理格局，以实现共治共建共享的社会治理制度。

社区，即具有一定规模的社会群体在一定地域内形成的具有内部互动性、文化关联性、生活互助性、工作自治性的规范性集体。社区是社会治理的最末梢和最基础单元，是各类社会群体的基本归宿空间，是社会活动得以展开的起始地。具有人员密集性、复杂性、流动性等特点。社区治理最贴近民生、最接地气，是市域社会治理的根基。

突发公共卫生事件具有突发、严峻、快速、影响范围广、波及对象多等特点，通常包括五种类型，即重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、重大职业中毒及其他严重影响公众健康的事件。

城市社区通常是突发公共卫生事件的第一现场，城市人口的高度密集性和极强流动性使得城市社区更容易成为突发公共卫生事件产生的根源地区，城市居民工作生活娱乐的多空间性、流动性、松散性和不可限制性使城市社区比农村社区更难定位病源携带者及其活动轨迹，也更难控制住疫情。可以说，城市社区是防控突发公共卫生事件的最基本的大门，这个大门是否关好、管好，极大地影响着突发公共卫生事件的蔓延速率、防控效果。因此，城市社区是突发公共卫生事件防控的基础单元，必须最大程度地发挥城市社区在防控中所具备的功能。

二、城市社区在突发公共卫生事件防控中的短板

进入新世纪以来，经济现代化和新型城镇化战略的推进，使我国城市规模扩展非常快，大型和超大城市增多。这个过程中虽然社区的建设和发育速度远远超过上个世纪末，但社区的治理能力和治理水平却并未能如同社区建设的速度一样增长。尤其是应对突发公共卫生事件方面存在许多短板：

1.社区管理者和普通居民的公共卫生知识薄弱，对突发公共卫生事件的传播特点、破坏力、防控常识等缺乏基本的了解，思想上缺乏警醒，在我国这是普遍性的问题，基本是全民性的状态。

2.多数城市社区尚未建立突发公共卫生事件的预警机制和应急方案，多数管理者认为这是上级行政部门的事，其实作为社会治理的末梢，社区也应有本层级的预警机制和危机管理方案。

3.城市社区的“抗逆力”较低，社区的“免疫系统”脆弱，这是过去忽略的主要问题。

4.社区自治的能力需要提高，自治的素质结构有待优化，社区内部各单元的自组织自管理自我监督能力都需要建设，自治的事项需要分类细化，尤其是自治的方式和技术需要“智化”，充分引入大数据和现代传媒。

5.大学城社区在突发公共卫生事件防控方面的体系和能力较弱。进入新世纪，大学城建设迅速，大学城规模大，人员密度高，聚集性强，科研和人力资源聚集，而风险防控能力较弱却是大学城建设中的短板。

三、在突发公共卫生事件防控中城市社区功能建设的重点

（一）加强宣传教育，提高社区居民的思想认识。当突发公共卫生事件发生时，一般居民很容易产生恐慌情绪，对自己該怎么防范和配合社区的管理以防止疫情的扩散缺乏科学的认识，一开始也难以产生自觉、自律的良好行为。社区的管理者及其卫生服务机构要有计划、经常性地对社区居民进行全方位、多方面的公共卫生知识宣传与教育，通过实地宣传、线上信息推送、知识竞赛等线上线下相结合的手段，以保证每一社区的居民都能够具备一定的公共卫生知识，养就卫生生活习惯，培养健康文明的生活方式。要让居民学习和了解突发公共卫生事件发生时基本的应急措施和危机管理制度，形成对突发事件良好的防范意识。

（二）建立应急报告系统，推进数字化的社区网格管理，进行“点对点”的精细化管理，建立高效联合兜底的应急管理模式。市域社会治理强调基层治理“一张网”，实现数字化的社区网格管理。所谓数字化的社区网格管理，即把城市辖区分为若干网格以作为政府基层管理的基本单元，将每一个网格中的每一个部件和事件进行数字化。部件即城市范围内的所有公共设施，例如路灯、井盖等，都有其特定的代码;而事件是指打架斗殴、违规摆摊等影响城市发展秩序和稳定的大大小小的事情和行为，同样都有其特定代码。在有了各自的代码后，负责相应代码的单位和责任人便随之产生。单元格内部件和事件的精准划分和明确指向性，有助于促进各部门管理责任人各司其职，增强各单位责任人对所管辖单元格内部件和事件的敏锐度和责任感。

在突发公共卫生事件发生后，社区各单位和责任人能够迅速通过数字化网格将防控工作落实到每一个小区、每一栋住宅楼甚至个人，确保政府能够掌握精确的数据，有效地组织、协调和整合各网格所需资源并及时将资源配置到需求点，实现“点对点”精确对接，施行精细化管理服务。并将警卫、医疗、社会组织、志愿者等多方力量嵌入社区网格管理，让突发公共卫生事件防控工作得以实现全方位、去死角、上有力量管理、下有服务保障的格局，形成灵活高效的上下联动机制。在防控中各社区要利用网格化管理及时锁定受害人数、病源分布状况、发展趋势等状况，并通过线上平台及时发布和共享相应数据，形成完整的城市数据网、信息网，从而建立“一张网，一把抓”的高效联合兜底应急管理模式，达到社会系统化治理的目的。

（三）提高社区“抗逆力”，构建社区“免疫系统”。所谓“抗逆力”，即社区适应新情况的能力，而这种能力主要来源于自身面对外界干扰和冲突时，社区运用内部资源等因素，使自身得以承受和适应干扰，并还原到初始状态或提升到更先进更完善的状态。社区“抗逆力”的高低是影响社区治理，乃至市域社会治理稳定性和连续性的重要因素，考验的是社区面对风险和重大突发状况的快速反应能力、紧急处理能力、迅速恢复能力和高效优化能力。可以说是社区在异常情况下的运转能力程度，是社区“免疫系统”的工作能力。而突发公共卫生事件的防控工作，实质上就是社区“抗逆力”运转的结果。提高社区的抗逆力，构建社区的“免疫系统”十分必要。

（四）市级政府发挥好“指挥官”职能，下放市域执行能力于基层。社区作为突发公共卫生事件防控工作中的主战场，发挥着最基础的联防联控功能，是政策落实的目的地和社会整体防控效果的显微镜。如果社区自身执行能力弱化，过分依赖市级政府，一旦发生突发公共卫生事件，各社区便难以在必要时限内及时有效的回应。市域社会治理强调下放市域执行能力于基层，市级层面在发挥其主导作用时，也应将焦点置于创新政策体系、构建新型治理模式、调配力量上，更加突出其原本应有的“指挥官”的宏观调控作用，整合多元主体力量，达到市域社会多元力量合作共治、上下贯通、高效联动的目的。在突发公共卫生事件防控工作中，社区要积极贯彻市级政策和方案，提高自我解决问题的能力，形成较强的执行能力。

（五）社区要“智治”，最大程度地利用“网格+”、“互联网+”的优势。现代传媒技术為城市社区的防控工作提供了很好的技术条件，利用好，将大大提高社区治理的现代化能力。社区不仅要自治，还要“智治”，最大程度地利用“网格+”、“互联网+”的优势，将“大数据”与“铁脚板”相结合，促进社区执行能力向更高的层次发展跨越。由于数字化和技术化的加持，以及线上平台的统一化，社区之间的信息传达和资源共享程度以及效率得以大幅提升，各社区工作效率偏差值逐渐降低，克服防控工作浮于空中，“不着地”、“不兜底”的弊端。

（六）城市社区要采取协商民主的方式，制定突发公共卫生事件的应急方案，建立预警机制。现代社会是一个高风险社会，各种突发性公共危机事件的管理需要各级政府和部门构建科学的治理能力和治理体系。社区的治理能力和治理体系在国家治理能力和体系中显得微观，但却不可忽视，尤其当公共卫生事件突发时，社区的治理能力具有基础性，是各种防控措施落地生根的重要环节。市域社会治理模式强调，要加强源头治理，而源头又多发生在社区。因此，城市社区也应建立风险防范体系，通过社区内部协商民主方式，调动社区成员的积极性，共同商议、制定各种突发事件的应急方案，建立预警机制。社区管理责任人要具备长远的目光，具有一定的前瞻性和主动性，减少“事后诸葛亮”的频率。以完善的制度和执行力确保突发公共卫生事件发生时，社区内部能够迅速反应和行动。

（七）对防控中遇到的不法事件依照法律办事，维护法律尊严。在突发公共卫生事件防控工作中，面对妨害公共卫生安全、心怀不轨者乘机投机牟利等不法行为，社区管理者必须通过法律途径解决。面对故意干扰或破坏防控工作，或是在防控工作中获得不正当利益，或是严重疏忽职守导致严重后果的，社区相关责任人必须依法办事，及时填补防控工作漏洞，维护社区居民利益，保障防控工作的有序进行，对居民和其他责任人予以警示。

（八）注意化解过度防控带来的社区矛盾，维护防控工作持续性。当突发公共卫生事件发生时，社区居民面对突然而来的管制难免会有不满和抵触情绪，甚至会与管理人员产生大大小小的冲突。此外，社区管制的过度化、形式化，社区居民隐私信息的泄露等等，也是影响防控工作的连续性和社区生活稳定性的重要因素。在防控工作中要具体分析各种矛盾产生的根本原因，例如资源分配不均、管控措施不力等，从源头上消灭引起矛盾的导火索。充分利用网格管理模式，利用社区数字平台，使社区内部件和事件等清晰化、可视化，了解社情民意，将可视化部件和事件与居民意见进行对接，化解矛盾。面对社区自身没有能力解决的利益冲突要及时上报，维护群众利益诉求。

（九）增强社区韧性建设，尤其重视大学城社区的韧性建设。在城市社区治理理论方面要有意识地增强社区韧性问题研究，不仅要研究灾害和风险应对、防灾减灾等问题，也要重视从治理视角研究城市社区韧性的构建，韧性研究视角是对城市社区风险应对和应急管理研究的新的理念引进，是对城市社区风险应对和应急管理理论的重要补充。在城市社区治理实践方面，要引入社区韧性理念，社区领导机构和管理机构要树立韧性建设的意识和思维，干部、技术人员和管理人员要将社区韧性建设作为社区治理的一项重要工作加以长期的重视并贯彻落实在具体工作中。

尤其是大学城社区的韧性建设问题更应得到高度重视，因为大学城是我国现代大学建设和发展的一种主要形态，大学城社区不仅是科研和教学的人力资源、学术资源的主要聚集地，也是我国知识精英的主要聚居地，一所大学聚集的人口甚至能够超过一些规模较小县城所聚集的人口，大学城社区人口的高密度和聚聚性突出等特征，这就使大学城社区在突发公共卫生事件等风险到来之时具有更大的危险性。此次疫情发生时大学基本已经放假，如不是假期，大学城社区突然遭遇突发公共卫生事件，那么，所产生的防控难度将可能最大。因此，经过此次疫情，我们要充分认识到增强大学城社区在突发公共卫生事件等风险防控中的功能建设十分重要，其中，大学城社区的韧性建设是一个关系到大学能否可持续发展的重要问题。

作者简介：顾浩，法学硕士，云南大学党政办公室秘书;周俊华，法学博士，云南大学政府管理学院政治学系教授;刘郝琪，云南大学政府管理学院政治学系学生。