乡村振兴战略实施过程中的治理困境研究

李娟

摘 要：在乡村振兴实施过程中出现了主体缺失、资源错配、治理细碎化以及治理技术细而不精等治理困境。分析困境的内在逻辑，当前完善乡村治理的关键在于进一步加强基层政府的权威，进一步提升基层政府的动员能力。为此一方面要以公务员的专业化为契机，转变基层干部的身份认同机制，以提高基层政府的效能而增强其权威。另一方面要将事权与财权下放到村社区，建立基层政府与村社的利益联结机制，在双向互动中赢得百姓的充分信任，以提高基层政府的动员能力。

关键词：乡村振兴;基层治理;权威;有效性;利益联结

基层治理作为国家治理体系的重要组成部分，历来受到诸多关注。近年对基层治理的讨论主要集中于税费改革后基层的治理状况。2006年农业税取消后，乡镇及村委无需向农民征收税费，基层政府与农村社区的聯结机制明显减弱，基层政府呈悬浮状态（周飞舟，2006）。后集体时代，在空心化的农村，农民处于一种无组织的原子化状态（贺雪峰，2007），乡村有被营利型的私人控制的可能（冷波，2018），基层党组织软弱涣散与村民自治日益形式化引起了国家的关注。乡村振兴战略提出要振兴基层党组织，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，在党的领导下形成村民自我管理、自我服务、自我监督的有效治理格局。实践中国家向广大农村地区转移支付大量资金极大丰富了基层治理的资源，同时通过单位下乡扶贫，第一书记驻村等措施，为乡村治理注入大量新鲜血液。

经过多年的努力，乡村治理模式日臻成熟。但是百年大变，社会急剧转型，乡村治理还需要不断调整以匹配变化了的社会。在乡村振兴背景下，有效的治理不仅是乡村振兴的目标，同时也是实现乡村振兴战略目标的重要保障。探讨当前实施乡村振兴战略中面临的治理问题，也是推进国家治理体系和治理能力的现代化的重要举措。

一、乡村振兴中治理困境的表现

目前乡村振兴实施过程中面临的治理困境主要有以下几个方面的表现：

第一，治理主体的缺失。十八大后，国家一直强调要尽快形成共建、共治、共享的社会治理格局。但是受计划经济时代全能型和改革开放时代经营型政府思维方式的影响（陈科霖、王频，2018），基层政府的职能转变一直未能到位。在基层，老百姓仍然被看成是管理的对象，管控思维严重。对于乡村振兴，农民没有决议权，新乡贤没有相应权益，社会力量没有制度参与途径，振兴主体严重缺失。

第二，资源错配。治理资源的错配首先表现在资源分配的失衡上。“挤进两头”的现象同样存在于基层。①资源向着示范村以及省级贫困村倾斜，一些村庄因为资金的丰余而有闲钱做锦上添花之事。而部分的“面上村”则因为资金缺乏，基本的公共事业供给滞后，比如村中的垃圾得不到处理，道路还未能硬地化等还未建设起来。

其次，表现在资源的供需不匹配。单位挂点未能根据单位性质匹配乡村振兴项目推进，部分第一书记没有乡村工作经验，对农业不甚了解;产业没有统一部署，而将产业扶助资金平均分配到村，造成人力资源错配，财力浪费。资源错配还表现在资源被精英俘获。贺雪峰认为乡村振兴的目的不是要将乡村建得跟城市一样，乡村振兴的重点是为一般农业地区农民提供基本生产生活秩序保底。但是在乡村振兴中大部分资源用来建设大项目、大工程，被精英掌握，为农民保底的资源相对稀薄。

第三，治理的碎片化。从2018年乡村振兴实施以来，乡村振兴的不同板块被分割到不同的职能部门;乡村振兴的各项考核指标被层层分割，直到村庄。乡村振兴既缺乏整体的规划、也缺乏整体的协调，出现乡村振兴项目相互重叠、彼此错位。碎片化体现在县直职能部门对乡镇一级工作指导上。在访谈中有第一书记说，县里各个部门对某项具体工作的各有其思路，对乡镇及村一级的指导各有不同，有时候甚至是相互矛盾的，让下面就无所适从了。

第四，治理技术精细但却不专业。国家治理技术有朝向精细化发展的趋势，其中尤以考核指标的精细化为典型。比如对村庄环境整治的考核指标就多达十几项，每项指标之下还有一些具体的小项。分析这些名目复杂的考核指标，大部分的考核主要强调硬件的建设，而一些软性的关键要素没能通过科学的设计得以呈现，治理技术细而不精，加大了基层人员的工作量但是却没能提高政策的执行效率。

二、治理困境内在逻辑分析

在乡村治理这个场域，一端是具有主导权的基层政府，另一端是拥有自治权力的村民。治理出现困境由二者发端。

基层政府行政思维延续着集体时代的知识图式，干部对自我的认同仍然是身份的认同而不是职业的认同。身份认同机制损坏了科层制的事本逻辑，行政过程中出现了正式制度非正式运作的策略（欧阳静，2009）。在非正式运作所构建的场域中，国家为规范行政行为而发展出来的精细的治理技术在操作过程中的策略性运用变得细而不精，最后精细技术治理系统输出的结果并不能完全代表基层真实的社会情况。身份认同是中国传统差序格局社会网络在行政机关中的具体表现，它遵循着特殊原则，亲疏有别是其行事逻辑。身份认同机制构建了正式科层制中非正式的权力结构，造成了本该分工合作机构之间森严的壁垒，在乡村振兴中则表现为治理的碎片化。

技术的细而不精以及碎片化是表象，同时也是原因。这两个要素使乡村振兴的资源分配者无法判断政策推进中的根本矛盾，不能准确把握全局的情况，在后续的资源拨付之中出现拨付与需求的不合。与此同时因为基层空间互惠网络的存在，国家拨付的资源并不能完全下沉，即资源有被精英俘获的风险（舒丽瑰，2019）而这会进一步加剧资源错配程度。

资源错配，资源未能下沉到农村社区，农村社会组织因此而未能发育成熟。比如国家大力提倡孵化的农村合作社大都处于空转的状态，农民缺乏经营事业的平台，主人翁意识未能强化。与此同时，随着教育水平不断提升，市场经济等价交换理性思维渗透到生活世界，农民理性判断能力不断加强。媒体中国家每年多少亿的拨付与基层建设资金的不足形成了农民“7万元的国家拨款，只能做3万元的事，3万元的事也是为了应付上级不得不为的事”的认知。他们对乡镇及村委的怀疑加剧了在乡村振兴中的冷漠态度。另外，资源错配意味着资源的支配权在乡村振兴的主导者手中，而不是在乡村振兴的主人翁手中，这样乡村振兴场域中两端的主体缺乏利益的联结，农民被动“获利”，进一步加剧了农民看客的心理。

学者狄金华认为国家推行普适性原则（送法下乡），与基层干部处理乡村事物的原则（地方性规则）之间的冲突是地方政府权威消解的具体原因，但是他忽视了农民独有的思维特点即有效性原则（狄金华，2011）。不管是哪一种规则，最终能成为农民群体判断行为正当性的标准，取得合法性的地位，看的是规则是否能真正发挥作用，带来获得感和满足感，我党的革命经验如此，我党的改革经验如此。乡村振兴实施取得的成效未能达到农民的心理预期，村民眼中的低效降低了基层政府的权威，而这进一步降低了基层政府的动员能力，加剧了乡村振兴中治理的内卷化。

三、提升治理水平的对策

从乡村振兴治理运行的逻辑来看提高治理水平关键在于加强基层政府（包括村两委）的权威。其中两个节点特别重要：一是要提高鄉村振兴战略执行的效率，在实效中立威;二是要形成政府与农民的互惠互利局面，在利益关联中调动农民的积极性，加强政府的动员能力。

（一）不断提高乡村振兴战略实施的效率，在实效中立威

国家治理体系与治理能力的现代化其中关键的一点是要建立与市场经济相适应的制度体系，建立与市场经济普适性相适应的原则。这就必定要求基层公务员完成从身份认同到职业认同的转变。这个转变伴随着以下几个变化，第一，特殊关系原则向事本主义原则的转变;第二，话语权由地位等级决定到话语权由专业等级决定的转变;第三，政府全面主导向政府以引导、协调为主的行政方式的转变。

因为文化堕距——最难改变的是人的思想;路径依赖——传统乡村治理既有的轨迹惯性，完成这几个转变不可能一蹴而就。这个转变最有效的途径在于不断加强公务员专业化。公务员的专业化包含两个方面的含义，一是职业精神，维护专业的尊严，具有强烈的服务公众的信念和维护正义的使命感，接受商业化之外的责任和规矩;一是通过艰巨的专门知识的训练，加强对效率的强调。

通过基层公务员的专业化，以职业精神代替官本位思想。公务员的专业化包括行政的专业化和各类专业人才的引入。首先，加强行政的专业化，可以大大提高程序的简洁和治理技术的有效性，从而减少行政成本。其次，根据本地的实际需要，引入各类专业人才。加大公务员队伍中专业技术人员的份额，赋予专业技术人员与行政管理人员同等的话语权。专业技术人员进行乡村振兴方案以及相关项目的技术论证，并且有权将管理岗位人员不合乎专业标准的提议否定掉，通过专业技术的强调让科层制机构找回事本主义的行政逻辑。

（二）重结政府与农民的利益联结

在乡村振兴的实施中要形成以党委政府为引导力量和以农民及农民组织为主体力量二元结合的治理格局，让主体重回乡村振兴的大舞台。激发主体的活力，就要搭建乡村社区话语平台，下放事权与财权，形成政府与农民之间犬牙交错的利益结构和相互接洽的治理机制。

首先，在制度安排中尊重农民的话语权。乡镇村要利用微信平台、乡镇网格管理平台充分了解村民需求，将群众意见汇总，归类，分析农民当前的需要，将与农民切身利益相关的事情摆到首要位置。

其次，在制度安排中尊重农民当家作主的权力。政府要力图避免将乡村变成企业家的投资场，变成城市资产阶级的乡愁场。基层政府在实施乡村振兴战略时，避免成为乡村振兴事实上的掌控着。基层政府清晰界定自身的角色，努力从乡村振兴的主导者变成引导着，确定自己的职能：分配好来自各方的资源，尽量做到顾全大局，公平正义，减少政绩工程和面子工程;提供规则和框架，规定公共服务资金的使用范围和项目类型，防止资源被滥用;处理各方矛盾以及实施过程中出现的问题。

要将项目的规划权、实施权交还村社，放权于民，为村民自治留下足够的空间。村民自治要吸取新的力量，比如较有威望又有一定公益心的乡贤等，通过新力量的吸收，提高村民的组织化水平和自我管理、自我服务的能力。

最后，在制度安排中尊重农民的资金使用权力。在加强过程监督及结果考核强化资金使用规范性的前提下，尽可能的将资金下沉到村社内，避免项目资金的精英俘获。项目确定后，由村一级制定预算经村民同意后实施。凡是本村村民能够实施的，由本村村民组织实施，并赋予酬劳。大型的工程项目，需要一定资质实施的，则由村一级招投标之后实施。

[注释]

①自分税制改革以后，为补贴地方政府的财政支出，国家加大了转移性支付。除一般财政支付转移，国家大部分的转移支付为专项资金支付转移，且专项资金的支付一般是以项目为载体进行。项目比较青睐两种类型的地区，一类是基础题条件好容易打造成示范点的地区，另一类则是条件相对来说较差的地区。为了获取这些项目扩大地方财政收入，许多地区要想尽办法挤进两头，争做典型。这被有些学者形象的称之为“挤进两头”。

[参考文献]

[1]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J]，社会学研究，2006（03）：1-38.

[2]贺雪峰.中国农民价值观的变迁及对乡村治理的影响——以辽宁大古村调查为例[J].学习与探索，2007（05）12-14.

[3]冷波.形式化民主：富人治村的民主性质再认识——以浙东A村为例[J].华中农业大学学报：社会科学版，2018（01）：106-112.

[4]陈科霖、王频.地方增长经营型政府的制度逻辑——以“苏南模式”的变迁为例[J].当代中国政治研究报告，2018（01）：186-199.

[5]贺雪峰.谁的乡村建设——乡村振兴战略的实施前提[J].探索与争鸣，2017（12）：71-76.

[6]狄金华：被困的治理—一个华中乡镇中的复合治理（1980一2009）[D]，华中科技大学.

[7]欧阳静.运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权——以桔镇为研究对象[J].社会，2009（05）.

[8]舒丽瑰.公共政策视野下惠农资源领域的“精英俘获”现象[J].农村经济，2019（06）.

湛江市开放系统2020年科研项目《共建共治共享乡村治理格局途径的研究》成果.

（作者单位：中共徐闻县委党校县情研究中心，广东 徐闻 524100）