浅议《破产法》制度完善

摘 要：在当前经济结构性改革、去产能、整治僵尸企业的背景下，重整制度作为我国《破产法》重整、和解、清算三大程序之首得到极大关注。但重整制度在实践中出现较多如启动难、运行难、执行难等立法设计初衷难以得到实现的问题。针对这些问题进行反思与探讨是我们推动制度完善进而推动我国经济转型的有效路径。

关键词：破产法;重整;制度完善

《中华人民共和国企业破产法》自从2007年6月1日实施以来至今已有十几年，其从立法体例、结构到内容，都堪称一部充分反映世界破产法最新理念的、为市场经济量身定做的、先进的《破产法》。尤其是当下中央明确要求推进供给侧结构性改革、经济去产能的背景下，国家高度重视僵尸企业的处置问题，明确了处置僵尸企业的基本原则是“重组救活为主，破产退出为辅”。但结合近十年的企业重整实践，我们也发现很多《破产法》中重整相关的制度设计初衷并未得到实现，甚至出现了作为僵尸企业的债务人通过申请重整强裁债权人，保留资产和营业的趋势。立法预期与司法实践之间吻合度的不足，促使我们探讨如何填补立法与现实之间的差距，使得市场经济导向的《破产法》真正成为我国经济转型的助推器。

一、我国《破产法》中的重整制度

《破产法》对陷入流动性困境的企业提供了三个制度选择：重整、和解以及破产清算。立法鼓励陷入流动性困境的企业先选择拯救程序，只有确实没有拯救能力或者价值的企业才选择破产清算作为最后的选择。随着市场经济的发展，破产重整制度从理念和操作方法上都发生了巨大的变化。发轫于铁路重整案的传统重整理念是保留企业的经济和法律实体。而基于对法律实体和经济实体之间关系的更深入认识，现代重整的理念已经转向最大化破产财产的价值。因此预重整、重整出售、重整清算等操作方法更频繁地出现在当代重整案件的操作中。

具体来看，我国《破产法》规定了宽松的重整申请条件，只要具备以下三个条件之一，申请重整就可以得到法院的受理：（1）债务人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务;（2）债务人明显缺乏清偿能力;（3）债务人有明显丧失清偿能力可能。

为了配合立法对管理人的规定，最高院先后针对管理人制定两个司法解释。按照司法解释，符合条件的社会中介机构和个人均可向所辖区法院申请在该法院编制的管理人名册注册。管理人一般从受理破产案件法院所在地的管理人名册中通过摇号等方式产生。重大案件的管理人可以通过竞争投标的方式跨区产生。另外，有些案件可以由受理清算的清算组转化为管理人。

二、重整制度在我国的司法实践

（一）重整制度在实践中出现问题的表现。纵观《破产法》实施十年以来的重整实践，我国破产重整法律制度并没有得到有效运行，其主要表现为： 第一，破产重整案件“启动难”。由于对破产重整“多元利益”以及“营运价值”认识不足，债权人和债务人都缺乏申请破产重整的积极性和主动性。和僵尸企业庞大数量形成鲜明对比的是，我国通过破产程序退出市场的企业少之又少。自2006年《企业破产法》颁布以来，我国每年的破产案件受理数量都徘徊在 2000 件左右，通过司法渠道破产退出的企业不足1%。第二，破产重整程序“运行难”。由于我国破产重整制度历史较短，法律规定又缺乏科学性和实用性，同时破产法官和管理人缺乏处理破产重整案件的素质和经验，即使数量不多的进入重整程序的案件，其重整程序运行不畅和严重拖延已成普遍现象。第三，破产重整计划“执行难”。虽然破产重整的成功率不高是各国普遍存在的问题，但是，我国以“债务人为中心”制定的重整计划往往是“纸上画餅”，企业重整在某种程度上被债务人滥用。

（二）重整制度立法预期与现实之间的差距。重整制度以挽救营运价值或者最大化破产财产的价值为目标。最大化破产财产的价值以最大限度地允许当事人自由谈判为基础。但在我国经济体制转型尚未完成之际，行政力量的偏好以及行政力量对政治经济生活的影响能力在很大程度上塑造了当前破产重整制度的实施模式。

另一方面，在市场发育尚不成熟，行政力量影响社会经济生活方方面面的经济转型时期，重整中涉及的复杂的法律和其他社会关系往往难以由市场力量摆平，或者代表市场力量的中介机构或者专业执业者没有能力主导重整，所以难以胜任管理人角色。在这种政治经济条件下，市场化的管理人往往理性地放弃主导破产重整，主动选择把重整主导权让给政府官员。

此外，法律职业人员的素质不高也是一个因素。由于对制度的理解不到位导致许多违背法律规定的强制性规范的重整计划都可以被通过。《破产法》第 81 条和第 87 条规定，重整计划中必须包含债务人的经营方案，法官审查经营方案可行才能批准计划。但我们很难要求作为司法人员的法官对经营方案能够进行足够专业性与技术性的判断。

三、关于我国重整制度的几点反思

（一）确立多元利益的破产重整“营运价值”。基于对困境企业重整的效率考虑，多国破产法实行债务人经管制度，我国《企业破产法》第 73 条也规定按照意思自治的原则，重整营运可以由债务人自行管理，管理人和债权人实施监督。在此情况下，债务人的管理层具有选择破产重整的动机，希望保留企业的“壳价值”。但由于破产重整中严重的“债务人中心”主义，管理人和债权人几乎无力制约债务人，加之债务人与地方政府的关系导致很多案件受地方政府政治化和地方化影响，违背立法强制性规定的重整计划几乎毫无阻力地被法官批准执行，许多没有营运价值的企业进入重整程序。

由此，我们必须重新考虑破产重整程序中的“营运价值”及其实现。第一， “多元利益”的制衡。企业是否具有“营运价值”要考虑到利益的平衡和合作，重整应当是一个“以多元价值的兼容并蓄为要诀”的制度设计，包括相关主体（债权人、债务人、投资人、法院、管理人） 行为协同，对债务人有无“社会价值”、有无实现再生的“ 低成本替代手段”、有无“重整能力 ”、“重整内容是否可行”等的审查机制;第二 ，企业“营运价值”并不等于保留债务人的“壳价值”。对于运营价值的实现应当作广义上的考虑和认识，企业的运营价值指的是基于企业重整，包括社会公共利益、债权人利益和债务人利益共同价值的实现，这种价值不仅可以在原有企业的外壳上实现，同时也可以通过其他方式获得。传统的重整似乎必须是保持债务人企业的继续存续，而现代的重整手段和形式已经变得多样化。从多元利益角度重新考虑和认识困境企业的“营运价值”，能够保证真正具备重整价值和重整可能的企业进入破产重整程序，从而保证破产重整制度目的的有效实现。

（二）完善预重整制度。预重整制度的核心价值在于通过制度设计让最有机会发现债务人出现危机且最具有成本优势解决危机的当事人及时向债务人施以援手。对于资本市场上的退市以及上市公司重整面临的困境，预重整制度都可以提供有效的解决机制。

对于强制批准规则的滥用问题，可以通过预重整给当事人提供充分的谈判机会，缓解或避免实践中出现的当事人没有得到充分的谈判机会就“被强制批准”的不公平现象。对于行政监督与司法监督的衔接难题，可以规定只要在预重整过程中当事人达成的债务重组与资产重组得到证券与银行监管部门的监督和认可，则正式申请重整之后法院只需从法律程序方面进行审查就可以了。这样做不仅可以解决上市公司重整实践中行政监督与司法监督的难题，还可以消除资产重组方的不确定性顾虑，降低资产重组的交易成本，进一步提高重整效率。

而对于退市问题，预重整制度可以通过提前及时介入，提高上市公司拯救的质量，避免重整“壳”的现象。如果经过充分的预重整谈判仍然無法达成具有可行性的重整计划，尤其是不能达成有效的资产重组协议，在此基础上进入重整程序的，如果在重整程序中仍然不能达成有效的资产重组协议，则证明公司失去重整价值，必须强制破产清算退市。

（三）完善破产重整启动机制。我国《企业破产法》第2条将破产程序的适用对象规定为企业法人，即适用于所有的大中小型企业法人，由此可见，我国企业重整范围是比较广泛的。鉴于我国目前司法实际，为了防止债务人滥用重整程序逃避债务，损害债权人利益，同时由于重整工作非常复杂，社会成本很高，破产管理人和法官审理破产案件经验缺乏，在此情况下可考虑缩小重整的适用范围，我国《企业破产法》第2条关于重整原因的规定都属于消极原因，重整积极原因的缺位使得破产重整具有不确定性。不将债务人的重整能力作为重整程序开始的原因或考虑因素，在实践中至少存在如下弊端： 一是增加了滥用重整程序的机会。如果不考虑重整积极原因，就很有可能导致债务人董事、股东滥用重整机会，恶意损害其他债权人利益而使清算不适当地延期;二是增加了重整程序的预期风险。如果在程序启动时对重整能力不予考虑，或明知没有再建希望还要进入重整程序，无疑将导致程序的浪费和对债权人及社会不利结果的出现;三是使得程序缺乏效率。

（四）完善重整计划表决的信息披露机制。企业破产法并没有对信息披露规则直接作出规定，而仅在关于重整计划内容的第八十一条有所涉及。根据该条的规定，重整计划应当包括的内容有：债务人的经营方案、债权分类、债权调整方案、债权受偿方案、重整计划的执行期限、重整计划执行监督期限、有利于债务人重整 的其他方案。从理论上讲，如果上述内容足够详尽，也可以在一定程度上起到信息披露的作用。但实践当中即便是上市公司，在已有的案件中来看，重整计划也几乎从来没有超过30页篇幅的。如此一来，尽管利害关系人在表面上也享有表决权，但其表决很难说一定是在对相关信息充分知悉的基础上符合其真实的意思表示。

更为严重的是，由于信息披露机制的缺失，现代破产重整制度关于重整价值分配的理念自然也无法真正得到落实。以最佳利益标准为例。最佳利益标准的作用在于保障每个利害关系人在通过破产重整所得的分配不低于在破产清算程序中可得的数额。不论特定小组是否通过重整计划，该标准都必须得到满足。但是，该标准在实践中并没有得到完全遵守，原因在于如下两个方面：一方面，适用该标准就意味着要对重整计划承诺的分配数额与模拟清算中的分配数额进行比较，而这种比较分析所采用的时间标准应当是相同的。

四、结论

破产重整制度对困境企业的拯救具有巨大优越性， 同时也伴随着机制自身的局限性。从自治性和利益平衡考量，破产重整制度公力干预明显，在一定程度上带来限制和削弱债权人，特别是担保债权人的既有权利、限制当事人意思自治的消极结果。而对债务人过度的保护，则使当事人之间的利益表现为一定程度的失衡。从成本与效率考量，破产重整制度则表现为时间拖延、成本高昂、公开性导致负面影响大，以及司法资源的巨大投入。使破产重整制度意图降低多数人集体行动所导致的高额成本，借助集体化的法律程序实现债权人全体福利最大化并增进效率的良好立意未能很好地实现，甚至使许多债权人和债务人在破产程序的入口处望而生畏。

因此，应当力求使《破产法》的制度供给得到更加充分的需求回应，缩小《破产法》的立法预期与实践操作之间的差距，在现实的约束条件下不断改善中国破产法律制度的适用环境，使《破产法》更好地推动我国市场经济的转型。

参考文献

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作者简介：桑茂桐（1995-），女，汉族，天津人，法学硕士，单位：武汉大学法学院国际法研究所，研究方向：国际经济法。