基层党组织在城市“民族互嵌式”社区治理中的影响研究

贾婷婷 潘少君

摘 要：基层党组织在城市“民族互嵌式”社区治理中的影响是新时代基层党建的重要方向，同时也是民族地区基层社会治理现代化的新要求。面对新形势新挑战，基层党组织在城市“民族互嵌式”社区治理中的领导核心作用尚未有效发挥，并出现一定程度的“边缘化”。因此，应着力强化思想建设、加强政治建设、健全体制机制以及深化服务，切实增强基层党组织在城市“民族互嵌式”社区治理中的影响力。

关键词：基层党建;“民族互嵌式”社区;社区治理

Abstract： The influence of grass-roots party organizations in urban "ethnic embedded" community governance is an important direction of grass-roots party building in the new era， and it is also a new requirement for modernization of grass-roots social governance in ethnic areas. Facing the new situation and new challenges， the leading core role of grass-roots party organizations in urban "inter-ethnic" community governance has not been effectively brought into play， and it has been "marginalized" to a certain extent. Therefore， efforts should be made to strengthen ideological construction， strengthen political construction， improve system and mechanism， and deepen service， so as to effectively enhance the influence of grass-roots party organizations in urban "inter-ethnic" community governance.

Key words： grassroots party building; "Ethnic embedded" community; Community governance

2019年5月8日，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，《意见》中提出，“面对新形势新任务新挑战，各地区各部门要站在确保党长期执政、国家长治久安、人民安居乐业的高度，充分认识加强和改进城市基层党建工作的重要性紧迫性。”[1]基层党组织在基层社会治理中也将发挥越来越大的作用，是破解基层社会治理各种困局，推进社会治理现代化，最终实现国家治理能力现代化的重要因素。

社区是构成社会的基本单元，也是基层社会治理的基本落脚点。2014年5月，中共中央政治局在推进新疆社会稳定和长治久安工作会议上，明确提出“推动建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境，促进各民族交往交流交融，巩固平等团结互助和谐的社会主义民族关系”。[2]“民族互嵌”这一具有创新性和实践性的政策表述，引起了学者们的广泛关注和深入研究，而“民族互嵌式”社区治理也成为创新基层社会治理的重要方向。以城市“民族互嵌式”社区为落脚点，研究基层党组织在城市“民族互嵌式”社区治理中的作用，是推动城市基层党组织建设，巩固和加强中国共产党的领导能力和执政地位的重要方式，更是新时代解决民族地区城市问题的新方向和新思路。

一、基层党组织在城市“民族互嵌式”社区治理中的作用

（一）发挥政治引领功能，凝聚共建共识

中国共产党是我国社会主义建设中领导各项事业的核心。城市基层党组织的政治引领功能是“民族互嵌式”社区公共性和公共领域规范、有序发展的重要制度基础。[3]城市“民族互嵌式”社区治理有序开展的首要前提是凝聚多元主体的共建共识，这一过程离不开基层党组织的政治领导。基层党组织的政治领导作用具体体现在以下方面。首先，贯彻执行党中央的政策决定，保证城市“民族互嵌式”社区治理理念与党中央保持高度一致。其次，组织和动员基层党员积极参与到治理之中，并能够充分发挥示范引领作用，带动社区内各民族党员、群众、少数民族精英等主体充分参与共治。第三，对社区内的重大事项以及民族事务进行判断和决策，保证各民族居民和谐共处并实现公共利益的最大化。最后，管理和监督社区内的单位、机构、社会组织，不断凝聚社区共建的力量。

（二）坚持党的领导，实现国家治理体系和治理能力现代化

随着全球化和信息化的进程加快， 重建和创新人类的治理模式和生活模式是当下面对的新任务。中共十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，并明确了党的领导与国家治理体系与治理能力现代化的关系。当代中国国家治理能力现代化的实现需要坚持中国共产党的领导，国家治理体系的建构更离不开中国共产党的领导。因此，坚持基层党组织是对城市“民族互嵌式”社区治理多元主体的领导，不断为社区治理提供思想观念、组织结构、治理能力以及制度供给[4]等多方面的支持，能够保障国家治理体系和治理能力现代化的实现。

（三）保障各族居民安居乐业，实现利益共享

伴随着城市不断变迁与发展，人员流动的不断加快，城市“民族互嵌式”社区中的成员构成、经济结构等日益多元化。隨之也产生了诸如医疗、就业、养老资源分配等多方面的问题。基层党组织可发挥优势，利用政治、经济和文化等手段，了解社区内不同民族居民利益诉求，合理协调利益和矛盾，从而促进各民族居民和谐共处，营造良好的社区氛围。

二、基层党组织在城市“民族互嵌式”社区治理中面临的问题

问题是时代的声音，也是行动的逻辑缘起。[5]中国共产党从成立以来，一直非常重视基层工作。近年来，为积极响应党中央要求，各地区城市基层党组织覆盖面不断扩大，基层党建工作也得到长足发展。但不能忽视的是，基层党组织在城市“民族互嵌式”社区治理中仍然存在领导核心作用发挥不充分、组织边缘化、相互封闭等问题。

（一）基层党组织的领导核心作用未充分发挥

截至2018年底，全国共有党员9059.4万名，少数民族党员664.5万名。（详见表1）党员是构成党组织的基石和细胞。我国党员人数的不断扩大能够充分发挥党员在基层中的服务和示范引领作用，有利于促进基层工作的开展。但现实情况却是，部分党员缺乏引领意识，党员干部未能有效带动城市社区基层党组织发挥领导核心的作用。这一方面表现在社区基层党组织不能有效地引领、组织城市“民族互嵌式”社区中各主体，尤其是少数民族居民、社会力量有序参与治理，另一方面城市“民族互嵌式”社区中少数民族党员的示范引领作用未得到挖掘和体现，从而导致各民族居民在精神层面的互嵌不充分，不能实现真正的融合。如果无法有效管理这部分党员，就会导致中国共产党执政形象大打折扣。因此，只有加强对个体党员的管理和培训，使他们不断提升服务意识与服务能力，才能让基层党组织的领导核心作用充分发挥出来。

（二）基层党组织存在一定程度的边缘化

基层党组织在城市“民族互嵌式”社区治理中存在边缘化倾向，具体表现为政治力与组织力不强。

1.政治功能被弱化。基层党组织没有认识到党建工作的重要性，措施不能及时创新，无法适应“民族互嵌式”社区治理新时代的新要求，因此在社区治理中政治作用发挥不明显。此外，社区党组织成员不能严格要求自身，先锋示范作用发挥不到位。居民不认同城市“民族互嵌式”社区治理中党的领导工作，就难以实现各民族居民的交融和社区的整体发展。

2.基层党组织组织力不强。传统基层党组织自上而下的科层制管理已不再适应现代社区治理方式。随着社会不断转型，城市“民族互嵌式”社区在人口、资源等方面的流动愈加频繁，社会组织类型更加多样，城市“民族互嵌式”社区治理呈现扁平化趋势。然而，当下一些基层党建依然按照自上而下的行政化路径开展，缺乏与之相配合的自下而上的反馈机制，这会使各治理主体产生消极情绪，基层党建在社区治理中出现“悬浮化”现象，严重降低了组织力。此外，基层党组织大多依据上级政策和部署开展相应的活动，缺乏主动参与城市“民族互嵌式”社区治理中各方利益冲突和群体矛盾调节的意识。

（三）基层党组织相互封闭、各自为政

首先是同一区域内的街道社区党组织、机关党组织和“两新”党组织之间相互封闭、各自为政。组织嵌入是中国共产党嵌入基层社会的主要形式之一。它指政权机关、事业单位、群团组织、企业、基层社区等各类组织中存在一定数量党员，这一定数量的党员在特定组织里建立党的基层组织，引领其他各类组织的发展[6]。中国共产党对“两新”组织（即新经济组织和新社会组织）的组织嵌入过程中，因这些组织大多数规模小、成员流动大且受地理空间约束小，不容易被管理，或者要耗费巨大成本才能有效管理，许多地方往往把嵌入这些组织看作必须完成的政治任务，组织嵌入在特定情况下，变成了“量”的嵌入或是为嵌入而嵌入。因此，这种硬性嵌入并不能有效发挥基层党组织调动这些组织参与社区治理的积极性，甚至会使基层党组织本身产生消极心理;其次，城市“民族互嵌式”社区的党组织之間以及普通城市社区与城市“民族互嵌式”社区之间的合作、交流不充分，社区之间的相对封闭影响了资源间有效利用与共享。

三、基层党组织参与城市“民族互嵌式”社区治理的优化路径

（一）强化思想建设，补足精神之“钙”

新时代推动城市“民族互嵌式”社区治理，需要在思想层面确保基层党组织内部统一。首先，应紧抓思想政治建设，各级党组织应准确把握、及时了解党员的政治思想状况，对党员的政治思想状况进行针对性的教育与引导;充分发挥“两学一做”学习教育活动对于增强党的思想政治建设的积极作用;加强对党内政治生活开展良好的优秀典范的宣传，充分发挥思想引领的作用。其次，要补足精神之“钙”。要求党员尤其是党员干部坚定理想信念，始终在政治上保持清醒，毫不动摇地把实现共产主义作为共同理想和终身追求，从而发挥好基层党组织在城市“民族互嵌式”社区中的引领作用。

（二）加强政治建设，发挥示范引领作用

“共享”的主体是全体人民，实现共享的组织保障是党的领导。因此，只有坚持党的领导，切实加强基层党组织的示范引领作用，才能保证社区治理成果的“共享”。首先，组织内部要着力增强战斗力。始终把政治建设放在首位并贯穿于基层党建工作的全部过程和各个方面。对于基层党组织的每一位党员都做到严格要求，强化责任落实;对于“关键少数”要严格紧盯，严格督察考核;此外，要做好对各级党组织书记的督促，坚决落实“第一责任人”。其次，基层党组织应充分发挥示范引领作用。只有基层党组织充分发挥自身的政治优势和组织优势，才能动员和组织各类主体和各民族居民力量，共同参与城市“民族互嵌式”社区的治理。城市化进程的加快，使少数民族涌向城市的流动人口呈上升趋势，城市“民族互嵌式”社区情况更加复杂。政党必须起到一个牵头作用，大力推进各民族居民“共居、共学、共事、共乐”，才能更好地促进民族间的交流与合作，实现良好的社区治理效果。

（三）建立健全相关机制，协调多元主体参与治理

随着我国基本矛盾的转变，老百姓的基本物质需求已经得到有效满足，随之而来是更深层次对于美好生活的需求。而要满足更加多样化、个性化的需求，需要基层党组织有更加明确、系统的体制机制为支撑。而当前，面对基层党组织体制机制不健全的困境，应加强组织体系建设，创新工作思路，调动多元治理主体的参与积极性，不断凝聚共治力量。

1.完善责任联动机制。构建城市基层党组织的责任联动机制是城市基层党建的一项系统性工程，也是推动城市“民族互嵌式”社区治理的重要方式。联动机制指市、区、街道、社区四级间的联动。其中，市委层面负责顶层设计，做出整体部署，并根据各市城市“民族互嵌式”社区实际出台相对应的政策，实现党建和社会治理有效融合，同步开展。区委则根据市委层面的要求，充当“一线指挥部”的角色。依据城市“民族互嵌式”社区的治理目标，统筹全局，发挥示范引领作用。街道党委是“龙头”。在明确基层党建方向和城市“民族互嵌式”社区治理目标的基础上积极推进、落实。社区党委（总支、支部）是战斗堡垒。根据街道党委的要求，采取具体的行动，提供服务、搭建平台、不断促进社区内民族交融和团结。

2.完善吸纳机制。基层党组织嵌入城市“民族互嵌式”社区治理可划分为吸纳型社区治理，因此要建立和完善吸纳机制。在尊重各民族居民间差异的基础上，主动吸纳社区内外组织、不同民族居民等多元力量参与“民族互嵌式”社区治理。通过吸纳机制，可以构建多元共治的“民族互嵌式”社区格局，从而有效吸收多种力量参与治理，为社区治理的推进提供源源不断的动力。

（四）深化服务，释放基层党组织活力

21世纪初，便有了建设服务型政党的呼声。要完成这个目标，必须从三个方面入手。一是提高服务本领。当前，中国共产党员的数量已达九千多万，我们党已经能够将触角延伸到基层社会中的每一个角落。因此，只有不断增强党员服务群众的本领，从能真正发挥好基层党组织引领社会组织和各组居民参与城市“民族互嵌式”社区治理的作用。基层党组织应充分利用各种方式和手段帮助党员树立“第一身份”意识，提高其服务群众的能力，增强服务的本领。二是优化服务内容。基层党组织应在充分了解城市“民族互嵌式”社区居民的需求基础上，不断深化服务内容，从而提供多元化、个性化的服务。利用自身组织优势，整合社区发展所需要的资金、资源和项目等，为社区提供工作支持和资源保障。另外，通过向市场、社会组织等购买公共服务等方式，为社区提供多元化服务供给，提升服务专业化水平。三是搭建服务平台。基层党组织应通过搭建服务平台的方式为城市“民族互嵌式”社区治理的多元主体提供有效的参与渠道。搭建城市“民族互嵌式”社区的共商共治平臺，从而促进多元主体参与社区日常事务的协商和治理。

参考文献

[1] 中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》[EB/OL].中国人民政府网http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/08/content_5389836.htm

[2] 中共中央政治局召开会议研究进一步推进新疆社会稳定和长治久安工作[N].人民日报，2014-05-27.

[3] 李友梅.关于城市基层社会治理的新探索[J].清华社会学评论，2017（01）：194.

[4] 刘先春等.国家治理现代化视域中的政党治理[J].学术探索，2016（05）：23-25.

[5] 习近平.论坚持党对一切工作的领导[M].北京：中央文献出版社，2019：10.

[6] 刘伟.从“嵌入吸纳制”到“服务引领制”：中国共产党基层社会治理的体制转型与路径选择[J].行政论坛.2017（05）：38-44.

作者简介： 贾婷婷（1994-），女，山东菏泽人，广西师范大学政治与公共管理学院硕士研究生，主要从事领导科学研究。

潘少君（1995-），女，广东茂名人，广西师范大学政治与公共管理学院硕士研究生，主要从事领导科学研究。

本文系广西壮族自治区研究生教育创新计划项目（项目编号：XYCSW2019019）的研究成果。