政府绩效管理视域下“放管服”改革分析范式的构建

包世琦

【摘要】围绕“放管服”改革的逻辑脉络和本质要求，發挥政府绩效管理在政府职能转变工作中的“助推器”和“指挥棒”作用，构建“战略—结构—绩效”分析范式，形成以人民为中心的政府绩效管理指标体系、方法体系和工作体系，有机结合向外延伸的使命管理、政治管理与运营管理三个具体实践层面，对改革措施进行动态评价、调整与推进，是深化“放管服”改革颇具科学性与操作性的实践探索。

【关键词】政府;绩效管理;“放管服”改革

党的十八大以来，政府绩效管理在行政管理中的重要性不断凸显，成为推动行政体制改革等工作的重要切入点。党的十八大提出，“创新行政管理方式，推进政府绩效管理”;党的十八届三中全会明确，“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”;党的十九大要求，“全面实施绩效管理”;党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，要“严格绩效管理”。2019年，李克强总理在政府工作报告中三次强调了绩效管理。如何围绕“放管服”改革的逻辑脉络和本质要求，运用公共管理相关制度和政策，提升对新发展理念的认识，探索新的制度安排和推进路径，发挥政府绩效管理在政府职能转变工作中的“助推器”和“指挥棒”作用，是深化“放管服”改革颇具科学性与操作性的实践探索。

一、单维度简政放权的局限性

（一）“放权”要求与基层政府体量不相适应

比如，在“放权”实践过程中，一些上级政府在没有对各种审批权限深入研究并简化的前提下将审批权限原样下放，执行起来比较机械，导致原本体量较小的下级政府既“接不住”也“管不了”，虽然上面放权快，但基层政府承接能力跟不上。又如，一些上级政府虽然下放了审批许可权，但相应财权和人员编制并没有下放，造成权责不匹配，使基层政府承担过多职责，加大了基层政府的运行难度，在一定程度上致使政府权力在基层“消化不良”。

（二）“放权”要求与传统政府管理思维冲突

简政放权实质上是对政府职责体系的优化，但在传统政府管理思维驱使下，一些上级政府在权力下放的过程中搞“形象工程”，大大降低了放权的“含金量”。一种表现是“抓大放小”，即与地方利益关系不大的行政审批项目取消得比较多，而利益关系大的行政审批事项则取消得比较少。有的政府在取消部门审批事项时仅仅把与市场准入、生产经营关系不大的审批取消，有“凑数字”的嫌疑。另一种表现是“放责不放权”，即一些地方政府在放权过程中着重选择那些管理难度大、社会责任重的项目，或者下放一些长期不用的“僵尸”权力，将职能责任推给基层政府。这些都导致“简政放权”在实际操作中大打折扣，这也是当前“放管服”改革中表现较为突出的问题。

（三）“放”与“服”未能满足市场和社会公众期待

比如，“放”得不彻底，“最后一公里”难通。有的地方政府不愿意将审批门槛真正取消，将权力事项取消后将原有权力让渡给与政府关系密切的中介机构，名放实不放，不仅不能降低行政审批成本，反而比以往“多经一道手”弊端更大。又如，“服”得不够积极到位。在“放管服”改革过程中，有很多企业和群众反映，在创业和办事过程中虽然审批事项少了，但是也没有人“管事”了，“脸好看事不好办”的现象时有发生，在实际运作中无人服务的问题对事项办理和企业运作的影响很大。这些都导致了虽然目前决策层“放管服”改革的力度很大，但企业和社会公众对改革的获得感远没有预计那么强。

（四）“放”与“管”未实现有效衔接

有的地方政府和部门缺乏监管意识，在权力事项下放后就不再关注事中事后监管，导致“不管就乱”现象。有的地方政府监管思维陈旧，对现代技术手段缺乏运用能力，在取消“以罚代管”等传统监管手段后无所适从。在“放管服”三管齐下的改革背景下，监管转型是行政审批制度改革深入推进的保障，如何快速实现政府监管转型，对提高“放管服”改革的系统性与协同性意义重大。

二、“战略—结构—绩效”分析范式的构建

新公共管理改革，在引入市场机制的同时也带来了管理的分散化。实践证明，采用传统公共组织的应对策略对科层制进行完善，效果十分有限，因此，我们要反思传统的功能性组织（functional model）模式，以战略性、整体化治理对功能性组织进行革新（Perri，2002）。美国学者Chandler提出“结构跟随战略”命题（Chandler，1962），将战略（strategy）、结构（structure）、绩效（performance）三者关系作为企业管理的关键性要素。在此基础上，美国学者Rumelt提出“战略—结构—绩效”范式（Rumelt，1974），即将战略和组织结构的互动关系扩展到组织绩效层面。研究深化“放管服”改革的理论与实践问题，可以借鉴“战略—结构—绩效”的分析框架，按照战略定位、结构优化、绩效改进三位一体、有机推进的逻辑，使相关改革要素互联互促，从而提升深化改革的实效性（见图）。

（一）“简政放权”体现改革战略定位

随着改革开放40多年来中国特色社会主义市场经济的不断完善以及市场在经济资源配置过程中决定性作用的不断加强，政府对市场的行政管理也由指令型、全能型向市场主体多元化背景下的有限型、责任型、灵活型转变。“放管服”改革中的简政放权，通过向下级政府、向市场、向社会放权，重新界定了政府在市场管理中的职能，是对政府、社会、市场三者角色关系的重新定位。在当前我国政府层级制管理模式下，下放权力、精简行政审批，包含着行政体制转变的战略性目标。

（二）“放管结合”支撑政府机构优化

在“战略—结构—绩效”分析范式中，对组织结构要素的改造，既是“厘定政府与市场、社会边界”战略目标的必然要求，也是对战略目标的有效支撑。推进“放管结合”的实践主要包含两方面内容：一是通过创新政府监管方式进一步完善事中与事后监督效果，保证市场与社会公平秩序;二是配合简政放权厘清政府机构的权责范围，与政府职能相适应，推进政府机构改革。

（三）“优化服务”彰顯政府绩效提升

“放管结合”的改革，最终的落脚点还是要放在“服”的维度，即优化服务，包括政府公共服务的有效供给，以及服务质量和效能的提高。目前“放管服”改革中出现的诸如审批压缩实际效果参差不齐、放责不放权等问题，都需要通过进一步深化“放管服”改革来解决。在深化改革阶段，要实现优化服务，必须推动改革着眼点由单纯的审批数量减少转向社会效益、公平正义、公共服务效能等政府绩效层面。

三、形成以人民为中心的绩效环圈

在“放管服”改革实践中构建“战略—结构—绩效”分析范式，本质上就是将公共价值导向融于绩效闭环，形成以人民为中心的政府绩效管理指标体系、方法体系和工作体系，有机结合向外延伸的使命管理、政治管理与运营管理三个具体实践层面，对改革措施进行动态评价、调整与推进。

首先，通过使命管理即战略要素管理，明确政府运行的绩效使命，并以层级传递方式，将绩效使命传递给系统中与之关联的各个部门，保持部门绩效使命与社会治理公共价值的一致性。其次，通过政治管理，使用具有政治权威性与合法性、具有普遍约束力的管理手段以及组织架构调整，重点排除可能阻碍政府治理公共价值目标实现的障碍与阻碍，保持政府绩效管理的目标性与有序性，为绩效战略实现提供执行保障。最后，通过运营管理，进一步协调创新政府组织内部要素管理与流程管理，提升政府部门之间的协调配合能力，更好地将战略计划转化为实践行动。

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（作者单位：河南省社会科学院政治与党建研究所）