防范风险攻坚战中应加强政府性债务的审计监督

孙鹏程

【摘 要】党的十九大开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，打好“三大攻坚战”，金融风险攻坚战又是重中之重。一旦地方政府债务爆发，不仅造成单一县、市的财政运行困难，还会通过传导到金融机构可能会导致全国层面的风险。审计机关要增强跨越关口的使命感，精准聚焦、靶向发力，在推动打好三大攻坚战中积极发挥作用。本文就地方政府性债务风险演变过程和如何用好审计监督来进行风险防控做了研究。

【关键词】地方政府性债务;国家审计;防范风险攻坚战

引言

中央审计委员会主任习近平强调“审计机关应认真贯彻落实党中央决策部署，依法履职尽责，扎实勤勉工作，在推动党中央政令畅通、助力打好三大攻坚战等方面发挥重要作用。”党的十九大开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，打好“防范重大风险攻坚战”、推动高质量发展、坚定不移全面从严治党”是能否全面建成小康社会的重要因素。在防范化解重大风险中，地方政府性债务风险兼具财政政策和货币政策业务的特点，因此对其风险防控是重中之重，通过用好审计这把“利器”维护国家经济安全，发挥审计监督，加强地方政府性债务审计监督显得愈加重要。

一、政府性债务现状

地方政府债务举债规模较大、举债主体多样、隐蔽性强，日益成为各级政府财政风险防控的重点。当前，地方政府举债机制已初步成形，债务规模也得到严格控制，但诸如违法违规提供担保、变相举债等没有得到有效的监管和披露等问题仍然存在。中央财政2017年债务额约为13.47万亿元，地方政府性债务显性债务规模约为18.58万亿元，两者之和与当年GDP的比值为38.76%，低于国际通行60%警戒线（wind资讯）。但地方隐性债务23.57万亿，合并后债务率为67.26%，债务风险较高。分析发现，浙江省和江苏省等东部省份负债规模较高，但相对负债率较低，总体风险可控。贵州省和青海省等西部省份债务风险较高。如图1所示：东北省份的辽宁和黑龙江总负债率水平超过了60%，应该加强关注。

地方政府债务的数量在进一步加大，地方政府债务举借越多，地方政府债务余额累计到一定程度，可能传导性的引发金融风险。

二、政府性债务的形成及演变过程

对于地方政府债务的表述经历了从“政府性债务”到“地方政府债券”到“隐性债务”的变化，记一定程度上反映了我国地方政府债务管理机制的发展和不断规范进程。国内的研究指出，分税制不完善、宏观调控和财政政策的缺陷、地方政府间的过度竞争、地方融资平台运作不规范以及预算软约束是我国地方政府性债务剧增的主要驱动因素（裴育等，2007;冯静，2008;魏加宁等）李茂媛（2012）认为地方政府债务风险是债务规模的迅速扩张，对地方经济发展产生阻碍的作用，同时影响财政和金融正常运行。

1.政府性债务的形成。

地方财政自足能力相对弱化始于1994年的分税制改革之后，当地政府和中央政府的财政和行政权力不符，地方事务繁重而财权较小，地方财政作为偿还地方政府债务的资金来源，一般公共性财政收入在持续下降，而负债率在持续上升。财政和金融政策不匹配，2014年新预算法的实施，中央对地方政府融资开启了“开前门、堵后门”、疏堵结合的监管，但由于“堵”的力度大于“疏”，地方政府债券的发行规模存在嚴格约束。近年来，监管部门进一步加大了对地方债务的监管力度。财政部联合其他部委先后推出“62号文件”、“87号文件”、“89号文件”等，对地方政府债务融资的加大监管。金融机构大量去杠杆，加大金融机构不良率、资本率等方面的考核，此举可能会造成地方政府偿债压力加大。过去几年，官员的考核和提拔的标准以地方经济增长为主，各个地区之间经济竞争异常激烈，地方政府官员会在财力不足的情况下，通过大量的举债来发展经济，本届政府所举借的债务，大都由下几届政府进行偿还，从而导致地方政府债务权力和责任时间错配，从而引发大量的债务。

2.政府性债务的演变过程。

2012年全国金融工作会议提出“地方政府性债务风险的防范和化解”，2013年中央经济工作会议提出，“将地方政府性债务全额纳入预算进行管理”。自2015年以来，新《预算法》正式实施，一些政府性债务通过债务筛查纳入预算管理，地方政府债券成为举债的唯一合法途径，“政府性债务”被地方政府债券慢慢取代。2017年中央政治局会议上，提出“各级地方党委和政府都必须严格控制地方政府性债务增量，确立正确的绩效观，终身问责，倒查责任”。最近三年，通过不合规操作（如担保、出具承诺函）或变相举债（伪PPP、包装成政府购买等）产生了大量需要财政资金偿还的项目，这些不是合规的地方政府债务，从而大大增加了财政的负担，隐性债务的问题因此被高度重视。

3.政府性债务的特点。

笔者总结了2011年和2013年债务审计有关资料，以及2017年对某地债务情况的资料汇总分析，并对今年年初某地14个地区偿债情况进行了解，地方政府性债务持续呈现以下几个特点：一是政府性债务总量到2017年末仍呈上涨趋势;二是当下债务风险的主要点仍然是隐性债务;三是存在债务风险因素较多。最后也是最为棘手的是各地的债务风险，都无有效的措施来减轻债务的负担，化解债务风险。

三、审计对地方政府性债务的监督

习近平总书记在第一次中央审计委员会第一次会议讲话中强调“努力建立集中统一、全面覆盖、权威、高效的审计监督体系”。他强调要扩大审计监督的广度和深度，消除监管盲点，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪和审计，形成集中统一、全面覆盖的审计监督力量。笔者认为，习总书记的讲话是在新时期新常态下做好地方政府性债务风险防范的重要路径。

1.债务信息甄别。

由于地方政府债务的数据信息的非连续性和统一口径不一，导致政府有关部门很难直接得到完整的债务数据，这样严重影响了债务风险的防范和管理的工作。审计部门应着力加强信息甄别的全覆盖，对于全市的金融机构情况进行摸底，并统计活着相关的所有债务信息，从而获得较为完整的地方财政的债务信息。在取得数据后，审计人员可以对于信息和政府内部编报的数据金融机构统计的数据进行比对。国家审计机关将核实后的地方政府债务数据进行公告，从而消除国际对中国债务底数和举债危机的舆论。

2.债务风险的指标预警。

审计机关对地方政府性债务数据信息的收集后，对地方政府债务进行正确的界定和归类。在进行债务排查时“见人、见账、见物”的原则，加强对地方政府性债务全面审计，加强常态审计和专项审计。审计人员通过指标选取，对地方政府债务风险的动态进行，包括审计预警指标的选取、地方政府债务预警模型的构建。国家审计机关可以定期向各级政府部门提供审计预警报告，其内容包括被审计单位的基本情况、预警指标值和债务风险的种类等。债务的预警指标：地方财政负债率=（债务余额/GDP）;地方财政债务率=（债务余额/财政收入）、地方财政赤字率=（赤字额/标准财政收入或者赤字额/政府综合财政收入）;地方财政偿债比率=（还债支出/财政收入）;未来债务负担率=（债务余额/标准财政收入）风险预警后处理，只要发现一项预警指标突破限额，就应该在财政的监管下进行财政的调整，采取措施降低公共支出，增加财政收入，使得预警指标回到合理的范围内。

3.加强政府性债务的监督和审计。

建立集中统一的审计监督制度，推进地方性政府债务审计常态化。2011和2013审计署开展了临时性的全国地方政府性债务的调查，仅停留在对地方债务的事后审计，无法发挥审计事前预警功能、事中评价功能。地方债务审计常态化机制能够有效弥补突击性审计的不足，及时防范潜在地方债务风险隐患。要把地方债务审计统筹纳入构建财政审计的格局内同步审计，集中统一审计监督。把地方的借债用管还的情况作为经济责任审计的重点内容，促进审计的新常态的建立。习近平在中央审计委员会第一次会议中强调今后审计要加强集中统一，并且同时强调3个“加大力度”。重点是加强对党中央的重大政策的落实情况的审计监督。对于以前提出的审计措施整改的要整改到位，加大对于地方债务资金项目的全程的跟踪审计力度，严格债务投资项目的立项审批和预算审查控制，加强审计制度和审计力量在债务监督中的作用，控制债务规模，把控债务管理过程中的风险环节，更为有效地防控地方政府债务风险。

四、防控或化解地方政府性債务风险的建议

通过2011和2013年的两次地方政府性债务审计，笔者认为应该在明确以加快发展经济、增加财政收入化解债务风险为根本途径的基础上，结合一些地区当下偿债压力大，债务风险累积因素较多，通过请教个别专家意见，归纳了以下近期和长远两个时期，加强化解债务风险措施。

1.清理存量，严格控制增量。

现在我国各级地方政府债务已经达到相当大的规模，每年的利息支付就已经对地方政府的财政构成巨大压力。清理好债务存量，是化解地方债务风险的有效办法。摸清底数做好心中有数，为制定有针对性债务防范措施，化解债务风险提供准确信息。每年应留出一部分偿债准备基金，通过对盈利能力不足和不具有发展潜力的地方政府企业破产清算，并将相应的回收资金留在偿债准备金中。对于新的债务方面，地方融资平台数量一个阶段内只减不增，推动主管部门追责问责，实行债务决策责任机制。明确债务借贷的责任人，提高债务使用质量和效率。地方官员应该为自己任期内所举借的债务负责，同时将债务纳入日常考核中，从而有效地防止过度举债的现象发生。

2.完善债券发行机制，解决偿债压力与时间错配。

地方财政短期内偿还压力大，无法进行自身的造血，应该放水养鱼。适当的延长地方债券偿还期，缓解地方政府的财政压力。应积极尝试在地方政府债券的发行过程中，建立长效发行机制，我国的地方政府发债制度主要是省级政府，但用债的主体却是县市政府。选择有条件的地市或地区进行授权自主发行债券试点，从而缓解地方政府债务的短期危机。很多债券兑换期为3年期，5年期的债券已经逐步到了偿还期，尝试以时间换空间，延长债券的偿还期，使得地方平稳度过债务的集中偿还期。

3.编制政府性资产负债表，反映资产和债务情况。

通过编制政府性债务资产负债表，将全市的债务信息明确化，做好对债务的借用还，探索将政府资产负债表管理模式纳入债务管理。对于地方政府的债务信息、债务结构、债务来源应该提高透明度，及时的向上级部门和同级别的人民代表大会报告建立地方政府债务的风控模型，强化对新增债务项目的论证和规划，使政府债务负担水平与承受能力相适应，使政府债务规模与经济社会发展相协调，从而优化当地的营商环境，促进地方经济。

4.深化改革，建立债务风险化解长效机制。

加强地方债务借用还，一是对债务举债主体的平台公司实施市场化转型或通过组建企业集团公司，将存量债务打包并入企业集团公司，鼓励市场经营增加收入。实现政府性债务转为企业经营性债务;对现存的政府融资平台公司实施股权多元化改革，完成市场化转型，增加债务资产的偿债资金流。探索编制债务预算，全面反映全市及各地区在经济建设中财力保障与风险状况。各级地方政府债务管理部门应将债务的借用还与发改部门的项目建设年度计划和中长期规划、财政部门的财政年度预算和中期规划结合起来，量入为出，以项目建设清单为主体，编制包含项目资金来源、资金使用、举债主体、债务资金偿还等内容的债务年度预算和中长期预算，使决策部门心中有数，从源头上控制债务增幅，合理设定债务规模，综合考虑偿债能力，促进经济社会可持续发展。

习近平特别强调审计工作应该做到，应审尽审、对于工作不留死角，凡审必严、严格查摆问题，严肃问责、强化审计监督。笔者认为审计工作者对于地方政府性债务的审计工作也应该全面覆盖不留死角，严格审计，严肃问责，积极发挥审计在防范化解重大风险攻坚战中的作用。在地方政府债尚未暴露之时，如何建立有效的债务防范风险和管理制度，是一个迫切需要解决的问题。充分发挥国家审计的监督作用，增强审计独立性，是避免债务危机爆发，维护社会稳定的有力机制。

参考文献

[1]习近平.习近平对审计工作作出重要指示强调[Z].2020.

[2]习近平.中央审计委员会第一次会议重要讲话[Z].新华社，2018.

[3]审计署金融审计司课题组.审计机关在防范系统性区域性金融风险方面发挥作用的机制研究[Z].2015.

（作者单位：大连市审计局）