我国社区治理的成效、困境及水平提升——以“新冠肺炎”突发公共卫生事件为例

徐 宏，牛文昕

(山东财经大学 公共管理学院，山东 济南 250014)

一、引 言

2019年12月以来，新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情席卷全国。面对疫情，习近平总书记提出了“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的十六字方针，各地纷纷启动突发公共卫生事件一级响应，政府部门对疫情防控进行统一部署，整合全国最优医疗资源全力抗击“新冠肺炎”疫情。医院和社区是抗击疫情的两个主要阵地。而社区治理面临人员不足、资源缺乏、技术落后等多方面挑战，需明确防疫常态化背景下社区治理的困境，进一步提升我国社区治理水平。

“新冠肺炎”疫情发生以来，学者相继探讨“新冠肺炎”疫情防控过程中社区治理问题，但由于“新冠肺炎”疫情的突发性，“新冠肺炎”疫情下社区治理的研究文献还较少。吴晓等[1]研究了“新冠肺炎”疫情下社区治理中人员流动管控问题，以农民工群体为研究对象，探讨了疫情下流动人口有效保护和分类管控的综合策略。唐燕[2]从城乡规划和公共卫生视角，探讨了疫情应急期间社区治理面临的关键问题和挑战，提出优化社区治理、保障城市公共卫生健康的具体做法与途径；易外庚等[3]从社区治理的有效性出发，包括治理主体、制度规范和资源配置，提出了疫情防控下社区治理体制存在自上而下的路径依赖，暴露出主体单一、预警能力不足、应急物资缺乏等弊端。

其他社区治理相关研究内容也为“新冠肺炎”疫情下社区治理水平提升研究提供参考。在社区治理主体合作研究方面，以社区治理主体的关系为着眼点，学者们探讨多元主体间以何种关系实现社区治理的协调合作。胡那苏图[4]认为社区治理存在主体碎片化和过程碎片化的问题，提出社区治理应该完善多元治理主体协动机制；胡伟等[5]认为社区无缝隙治理是我国城市社区治理发展的必然方向，无缝隙治理有四个核心维度，表现在治理主体参与的无缝隙、治理能力提升的无缝隙、治理绩效机制与价值取向的无缝隙以及治理服务客体的无缝隙；任晓春[6]指出党组织、基层政府、赢利企业、社区自治组织和中介组织构成我国社区治理五大主体，并形成了三种基本关系，分别为居民委员会与党组织、政府组织构成了政治系统的“二元半”、居民委员会与社区居民、社区中介组织构成了社会系统的“三点一线”、居民委员会与业主委员会、物业公司构成了经济系统的“三驾马车”；张丽华等[7]提出要通过赋权来帮助居民培育主体意识，并通过赋能以党建为引领，通过居委会、业委会、物业和社区社会组织等多方协作提升居民自治的能力；罗家为等[8]提出社区治理的社会化与专业化需要引进社工机构发展、加强社工人才建设等；林振[9]主张社区治理的智能化，社区治理应该由行政中心转化为多元中心，面对多主体之间错综复杂利益关系，可以通过智能化管理帮助社区治理，提高信息沟通效率；陈伟东等[10]指出社区治理过程中应该建立整合机制，实现社区整体性治理。在社区治理模式研究方面，任志安[11]提出了能人治理模式和乡村典章模式；李增元等[12]总结农村社区治理机制呈现出“村企管理一体化”“协作式治理”“支助型治理”三种不同的模式；谢丹凤[13]将贵州2017年9月启动的“三变”改革与城市社区治理相联结，通过建立决策共商、发展共建、社会共治、成果共享的“四重模式”，形成决策科学、经济发展、社会秩序、利益联结的“四个共同体”。

社区治理于整个社会特别是“新冠肺炎”疫情防控的重要性已形成共识，“新冠肺炎”疫情防控已不再是局部“战役”，更是一场涉及全国乃至全球的“战役”，面对疫情大考，需要加大社区治理的研究力度。

二、“新冠肺炎”疫情下社区治理的成效

“新冠肺炎”疫情防控中我国社区治理发挥了重要作用，在社区治理模式、社区治理理念、社区治理方式、社区治理技术及社区治理内容等方面都取得很大成效。

(一)形成多元治理主体合作的社区治理模式

“新冠肺炎”疫情发生以来，我国疫情防控力量向社区持续集结，形成了上下互动、左右联动的社区治理共同体，构建了一张由党委领导、社区负责、物业前锋、志愿加入、联防联控、目标一致的抗“疫”社区治理网。在这个社区治理共同体中主要包括社区党委、临时党支部、街道办事处、社区居委会、物业公司、区域片警、社区医院、驻区社会组织、社区工作者、网格员、党员志愿者、居民志愿者等等。社区党委是社区疫情防控的带头人与助推者，高举党委领导大旗，准确判读社区疫情形势与发展趋势，精准实施防控与治理；社区街道办与居委会社会公信力较高，社区治理任务较重，需社会力量支持；物业公司承接社区治理具体工作，诸如坚守门岗、排查等级及社区公共卫生保持等；各类社会组织(主要指非营利社会组织)为社区治理提供资源、人员等支持；社会工作者、居民志愿者的加入大大缓解了疫情防控中社区治理人员紧张问题，他们承担走街串巷、安抚社区居民情绪、采买生活必需品、调解社区矛盾等工作。“新冠肺炎”疫情防控过程中所形成的抗“疫”社区治理网经过层层分工，有序推进工作，促使社区防疫治理成效显著。

(二)共识与自觉兼顾的社区治理理念

打造共建共治共享的社会治理格局要充分发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。“新冠肺炎”疫情以来，全国人民形成了三个共识：第一，社区防控是第一道防线，政府印发的《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》(肺炎机制发〔2020〕5号)、《新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作方案(试行)》等政策都表明社区治理工作对疫情防控的重要性。第二，居民对“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”这一突发公共卫生事件应对原则达成共识。第三，全国人民坚定信心，同舟共济，及时了解疫情发展，共同坚持最基本的原则与底线，尊重与理解社区防控工作人员。

共识是思想认识，是促进行动、提高效率的过程，并非最终目的。而最终目的是使共识内化于心，从而外显于行，最终做到行动上的自觉。此次疫情中，社区疫情防控人员舍小家顾大家。大多数居民能服从社区疫情防控规章制度，做到出入小区扫描二维码，自觉佩戴口罩，主动配合体温检测等。“新冠肺炎”疫情中社区治理各主体都汇聚共识并内化于心，从而做到行动自觉，这是社区治理的一个重要理念。

(三)共治与自治相结合的社区治理方式

“新冠肺炎”疫情防控采取的是共治与自治相结合的社区治理方式，共治是党建领航建设的治理成果，基层党建共治是对“团结协作、共同抗疫”的最佳诠释。面对突如其来的疫情，各地都成立基层党建工作小组、工作服务队，号召物业公司、业主委员会、驻区社会组织等共同商议疫情防控要求，企事业单位行政机关等党组织力量向社区下沉，根据社区治理情况，协同参与疫情防控工作。自治是社区居民自我治理力量和基层干部贯彻落实各项社区治理政策力度的体现。社区居委会、村委会积极协助政府部门实施宣传教育、健康提醒、重点人群生活保障等治理工作。各地纷纷出现辖区内居民提交请愿书、居民为防疫工作人员提供防疫物资以及生活用品等行为。此外，一些开放型的小区迅速封闭小区，组建居民自治委员会，展开“自提、自议、自决、自办、自管、自享”的“六自”工作法来进行疫情防控工作。社区自治使社区治理有了更为强大的内生动力，展现了国家治理体系和治理能力在社会基本单位中的成效性。共治与自治兼顾的社区治理方式更好地发挥了社区多元主体作用，有效调动了各方防疫力量，避免了“政府盲目干、群众尴尬看”的局面，减少干群之间的直接利益冲突，拓宽干群之间协商渠道，为打赢疫情防卫战筑成了一道坚固的社区防疫墙。

(四)传统与现代融合的社区治理技术

智慧治理技术在“新冠肺炎”疫情防控中作用重大。社区不仅通过传统的宣传横幅、疫情防控宣传纸、入户排查、进出打卡等手段开展疫情防控工作。同时，社区充分利用现代智慧治理技术，通过建立区域微信群、公众号等方式开展宣传教育、发布通知等工作，多数社区需要持身份证、出门证和支付宝刷码才能够进出小区，有些实现了刷脸进社区，并配备“体温无感筛查联防联控系统”自动测体温；也有不少社区甚至通过“接头暗号”的方式来识别是否是小区内住户。借助现代智慧化社区治理技术，构筑严密的社区疫情防控线。智慧治理逐渐成为社区治理的发展趋势，“新冠肺炎”疫情下的我国社区治理，较好地实现了传统社区治理技术与现代社区治理技术的融合，但是也需要充分认识到，无论是现代还是传统社区治理技术都存在一些问题，诸如治理方式不够人性化、生搬硬套等，未来需要不断完善社区治理各项技术和手段。

(五)多元与个性结合的社区服务内容

“新冠肺炎”疫情防控过程中，大多社区建立疫情防控干预体系，组建“网格长+社区工作者+家庭医生+心理咨询师+社区志愿者”社区治理团队，为社区居民提供多元化服务，包括社会保障、文化、治安、便民等常规服务，还有编制突发性公共卫生事件应急预案、调配储存物资、疫情信息的收集报告、人员分散隔离、公共卫生措施的落实、安抚社区居民情绪等临时服务，还有为特殊人群提供的个性化心理疏导等服务。社区服务的受众广泛且形式多元，是社区疫情防控治理必不可少的工作。从疫情防控过程来看，社区治理所提供的服务是集排查、防治、预防、宣传为一体的；从性质上看，社区治理所提供的服务是多元与个性化的结合，从而使社区疫情防控工作更加全面完善，突出疫情防控下社区治理的实际价值。

三、“新冠肺炎”疫情防控中社区治理的困境

“新冠肺炎”疫情防控过程中社区治理成效明显，但在政策落实、治理资源、治理人员、治理标准等方面面临一些困境。

(一)治理要求严格，社区落实程度不一

为应对“新冠肺炎”疫情，在习近平总书记领导下，各级政府出台了保障民生、确保人民群众安全等多项政策，对社区疫情防控工作要求严格，但在社区治理过程中，仍出现简单化、一刀切、过度粗暴等问题，缺乏服务意识，凭借手中暂时的权力，瞎作为、乱作为。例如不让医院护士进社区；对于隔离人员分类标准不明确，与政府要求的来自疫区的居民要进行14天自我隔离政策不符，某地引入了种猪消毒装置，进小区的居民需要穿过长达五米的种猪消毒装置才能够进入小区，违背了相关政策的服务初衷，过度占用社区治理资源。为此，2020年2月16日民政部、卫健委下发《关于深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神 进一步做好城乡社区疫情防控工作的通知》，通知提出社区防控工作应避免“一刀切”“简单化”。社区疫情防控需要把握“度”，“聚众”应被怎样定义、消毒该以何种标准进行等问题都需要在社区治理过程中重新考量。“新冠肺炎”疫情大考反映出社区治理的标准和规范程度不足，未来需要相关部门进行完善。

(二)治理资源短缺，治理手段有待提升

无论在“新冠肺炎”疫情防控初期抑或是攻坚期，社区治理资源都存在不同程度短缺，社区治理资源配置不合理现象频发。在“新冠肺炎”防控初期，社区治理人员缺乏防护口罩、医用手套、医用防护服、消毒液等社区基本治理资源，给社区治理带来极大不便。在党和政府的坚定领导下，防护物资厂商生产线满荷运行，政府部门鼓励相关企业转产，纷纷加入防疫物资生产的队伍，医用口罩、防护服、医用测温仪、消毒酒精等防控物资短缺现象很快缓解。疫情防控期间，尽管社区治理手段多元，很多地区积极将“智慧治理”理念运用到社区疫情防控治理中，智慧治理手段虽能大大提高治理效率，实现信息的跨区域对接，但在社区弱势群体服务、人性化管理等方面对社区治理手段提出挑战，需根据弱势群体实际情况和个性化需求，不断完善社区治理手段。

(三)治理人员不足，多元共治力度不够

良好的“新冠肺炎”疫情防控效果需要高质量的社区治理水平来保障，而社区治理水平的提升离不开政府的有效引导、社区组织的广泛动员、社区居民的热情参与和第三部门的大力支持。根据2020年2月17日民政部最新统计显示，400万名社区工作者参与到“新冠肺炎”疫情社区治理工作中，每个社区平均有6名社区工作者，每个社区工作者平均面对350名居民群众。社区防控人员与卫生人员为全面了解辖区内居民的出行和健康情况，需要地毯式逐一排查与24小时无间断值班，每名社区工作者工作量巨大，社区治理人员与服务对象比例严重失调，“小马拉大车”现象在社区普遍存在。“新冠肺炎”疫情防控过程中，尽管有少数居民积极参与社区治理工作中来，但因社区治理激励机制不完善，不能充分调动社区居民、社会组织等社会力量的治理积极性，多元共治力度不够，面临社区治理人员严重不足，第三部门参与社区治理程度低等困境，主要体现为：一是社区居民参与治理的广泛性和代表性不够，疫情防控任务主要依靠社区居委会、物业工作人员等，属于政治动员性质行为，自发性和积极性都不高。二是居民参与社区疫情防控治理工作的广度和深度不够，社区居民更多是本着“不出门就是贡献”的原则居家隔离，大多居民认为街道、居委会等机构的行政工作就包括社区治理事务，参与社区疫情防控治理工作的广度和深度远远不够。居民有效参与社区治理工作不足，一方面不利于基层社区民主政治和社区治理理念的有序培育和健康发展；另一方面还会致使社区关系冷漠淡化。三是第三部门组织参与社区治理工作较少，且不成熟，难以有效整合社区治理资源。第三部门的社区治理功能不完善，第三部门的发展和志愿组织的培育也受到了制约。

(四)治理体系不健全，社区治理责任缺失

社区治理体系不健全主要体现在治理机制不健全上，具体包括社区多主体治理协同机制不健全、资源整合机制缺失、问责机制不健全、容错纠错机制和奖惩机制不健全等。由于社区治理体系不健全，“新冠肺炎”疫情大考之际，社区居民居住分散，社区治理人员不足，疫情防控不仅要搞封闭管理，还要为社区居民提供保障服务，尤其是为老年人、残疾人、困难群体等弱势群体服务，还要开展宣传教育、信息汇总与披露、维护服务公众号、治安巡逻等工作，社区疫情防控治理任务非常繁重，社区显得力不从心。所以，社区疫情防控工作主要依赖物业，加上部分社区治理工作还有明显的官僚色彩，导致社区工作作风不扎实，对于社区内居民情况了解不够，物业工作人员成社区疫情防控主力军，社区封闭管理、人员隔离筛查等疫情防控工作都依赖物业工作人员，导致社区治理责任严重缺失。

(五)治理标准缺失，社区治理水平有待提高

社区疫情防控过程中，很多社区采用了智慧社区治理平台、社区疫情防控二维码、红外测温设备等多种智慧治理手段，大大提高了疫情防控效率，提升了社区治理水平。但是因治理标准缺失，很多社区在智慧治理过程中，存在“头痛医头、脚痛医脚”的问题，社区服务不够系统，服务内容不够丰富，具体表现为：一是社区治理人员队伍发展的专业化标准缺失，年龄大、本地化、学历低、效率差一度成为社区治理人员标签，社区治理人员的创新型思维不够，社区治理问题不能得到灵活有效解决，居民的多元化需求较难得到高质满足；二是科学的社区治理指导缺乏，由于没有对社区治理人员开展标准化治理知识培训，不能充分理解现代社区治理理念，易容易出现盲目性和非理性的社区治理问题；三是社区治理缺少相关标准规范，社区治理手段创新力度不大，社区治理水平不能得到有效保障。

四、“新冠肺炎”疫情防控常态化下社区治理水平提升对策

“新冠肺炎”疫情犹如一面镜子，清晰地照出我国社区治理在治理资源、治理体系等方面的问题，针对这些问题，提出如下建议，以期为疫情防控常态化背景下社区治理水平提升提供有益的建议。

(一)正确落实治理政策，把握社区治理的“度”

社区治理水平提升的前提是正确落实各项方针政策。如前所述，“新冠肺炎”疫情防控过程中社区治理存在简单不灵活现象，社区落实程度与政策要求有出入。因此社区治理应尽快转变治理方式，根据实际情况做到一区一策，灵活社区治理方式，把握防控“度”，在思想上、作风上、行动上都要切实把握疫情防控工作的“度”。首先，应突出党建在疫情防疫工作中的引领作用，深挖政策要求内涵，正确把握政策要求，塑造一支听党指挥、全面覆盖、行动有力的社区治理队伍。其次，要把握社区治理的“度”，疫情防控出现常态化趋势，在未来社区治理工作中，各项政策会陆续出台，社区治理不仅需要正确贯彻政策要求，做到全面无死角，充分体现源头治理、过程融入，还要灵活对待治理对象，合理把握社区治理的“度”。最后，提高社区防控队伍思想作风纯度，树立以人民为中心，服务于人民的思想；工作方式灵活可动，以尊重居民群众为前提；工作态度友善耐心，以建立与居民的亲密关系为核心。

(二)整合社区治理资源，创新社区治理手段

在“新冠肺炎”疫情防控常态化背景下，未来社区需要更多治理资源。随着治理资源不断下沉到社区，社区治理手段需要不断创新，应在多元主体共治的前提下，充分吸收社会主体、协同治理等社区治理理念，通过培训，提升社区治理人员的专业和理论水平，多措并举创新社区治理手段。习近平总书记2020年 2 月 14 日在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出：“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。”未来，应高效利用智慧化手段，发展数字化社区治理，要将智慧化手段运用到社区治理的每一个环节，充分利用大数据技术将社区治理的数据资源进行整合，使各级人员共通共享；通过手机终端多种形式开展防疫宣传、卫生健康知识普及等，营造理性健康的社区治理氛围；对社区数据进行信息挖掘，为科学治理、精准施治提供数据支撑；根据社区治理大数据分析，较好掌握社区居民的个性化需求以更好地提供社区治理服务。

(三)充分吸纳社会主体，实现多元共治格局

“新冠肺炎”疫情防控进入常态化阶段，我们应引导社会各界力量积极参与社区治理工作，通过引导企业、社区居民、志愿者等参与社区治理工作，调动一切社会力量，充分吸纳社会各主体，借鉴曙光街道上河村社区的“党组织领导下的社区治理合伙人机制”，最大化激发社会活力，完善“党政引导、社区主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社区治理共同体。社区治理共同体格局下，需明确各主体相关责任，坚定基层党委的领导作用，明确奉献使命，发挥政府在相关社区治理政策法规、制度安排等方面的主导作用，需抓住“最多跑一次”改革契机，推进数字化社区治理服务平台建设，完善多元主体共治格局。调动现有一切社区治理组织的积极性；鼓励企业为社区居民提供相关服务；加强社区志愿服务站建设，充分发挥社会工作者专业优势，破解社区治理人员专业知识储备不足困境；进一步提升社区居民的社区治理积极性，提高社区居民参与社区治理工作的广度和深度，积极引导社区采用自我治理、自我服务的自我社区治理模式，供给有效的社区居民自我治理服务。另外，考虑到各地政府财政受到“新冠肺炎”疫情防控的影响，未来一段时间内社区应最大化利用社区内生资源和社会组织的整合资源。因此，一方面应大力培育发展更多的社会企业，分担部分社区治理责任；另一方面，通过降低准入门槛，放宽资金、场所、人员等条件，积极培育各类社区社会组织，整合相关社区治理资源。

(四)健全社区治理体系，厘清治理主体权责

党的十九大报告提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。疫情防控常态化背景下，对社区治理的精细化水平要求将更高，未来应结合数字化社区治理发展契机，建立健全“大联动、微治理”的社区治理体系，驱动社区治理组织结构、社区治理业务流程再造、社区治理行为关系再优化，切实提升社区治理水平。第一，保留疫情防控关键时期建立起来的领导小组，实现社区治理组织结构常态化，细化工作职责，明确社区治理流程等。在社区党工委、居委会、业委会、物业公司、社区卫生服务中心、社区工作者、居民、社区社会组织等主体构成的社区治理共同体基础上，充分融入社区治理机制，形成上下互通，左右相容的社区治理格局；第二，建立社区责任清单制度，明确社区治理的责任边界，尤其是街道办、社区居委会的工作职责及社区便民服务中心的服务边界等，对社区内与居民健康生活息息相关的要素建立“月查、季评”的检查制度；第三，建立以责任清单为标准的公开透明监督制度，清单需要向社区公示，并接受社区内组织、居民的监督等。第四，建立社区公共危机治理机制，提升社区公共危机应对能力。疫情防控常态化阶段，需要时刻警惕疫情反弹，吸取前期疫情防控中相关危机应对经验和教训，尽快建立社区公共危机管理机制。

(五)完善社区治理标准，促进社区科学治理

党的十八大以来，我国开始实施标准化战略，标准化治理模式逐渐拓展到文化、社会、政治、生态文明等领域。“新冠肺炎”疫情防控呈现常态化趋势，需要组织有序、标准适宜的社区治理工作巩固来之不易的疫情防控战绩，需要构建社区治理标准化体系，在社区治理规则标准、治理人才队伍和治理投入保障体系建设等方面提出标准化社区治理模式。一是健全标准化社区治理法制体系。目前，我国缺乏系统配套的标准制度体系，社区标准化治理法治保障力度不足。二是完善社区治理人才队伍标准化体系。在社区治理实践中，由于具备标准化社区治理知识的相关人才储备不足，社区标准化治理内生力不足，可充分利用政府精英人才、科研院校、智库机构等智力资源对社区治理人员进行标准化治理培训。同时，加大培育社区治理人才标准化队伍力度，为社区标准化治理做好人才资源储备。三是正确处理社区治理标准化与适宜性、人性化等关系。社区标准化治理过程中，需要遵循“因地制宜、因人制宜”原则，充分考虑经济因素、文化因素、人口因素等相关方面，杜绝社区治理出现“一刀切”现象。精细化治理是社区治理的目标之一，人性化治理是社区标准化治理的终极目标，所以社区治理必须统筹居民多元诉求，对社区治理内容进行精准细化处理，同时需要注意，在大数据背景下，避免社区标准化治理进入唯“数据”论的社区治理误区。最终，依托标准化社区治理理念，实现合作共治，构建良性互动的标准化的社区治理模式。