新功能主义视角下拉美一体化进程探析

王益明 龙燕宇

新功能主义视角下拉美一体化进程探析

王益明 龙燕宇

（北京外国语大学国际关系学院 北京 100089）

基于主导理念的不同，拉美一体化发展进程可分为联邦主义、功能主义、新功能主义三个时期。以新功能主义为视角，随着拉美各国经济合作加强，其在教育、安全、能源等领域的合作也开始展开，这是由于经济部门的建立而引起其他相关部门一体化的功能外溢。但因过度的民族主义倾向、浓重的意识形态色彩、缺乏主导的地区性大国及美国的持续影响等制约因素的存在，拉美一体化进程发展缓慢，不同于欧盟的一体化模式，其未来发展仍充满挑战。

拉美一体化；新功能主义；外溢效应

自第二次世界大战以来，为了恢复被战争摧毁的经济，防止战争的再次发生，全世界多个国家与地区逐渐开始探索区域一体化的道路，来谋求地区的和平与经济繁荣[1]。作为发展中国家最早开始一体化探索和实践的地区，同时也是一体化最为活跃的地区，近年来拉美各国在政治、经济等方面的合作取得了明显进展，推动了拉美一体化进程的发展。2011年12月，在该地区成立的拉美和加勒比国家共同体表明当前拉美各国相互团结、合作、谋求共同发展，在政治、经济、社会、文化一体化的协同和互动上正进入一个充满机遇的阶段。虽然该区域的国家拥有相同的历史背景和相似的经济发展模式，然而各国内部政党林立，意识形态差异巨大，为拉美各国走向政治一体化造成了较大的障碍[2]，因此拉美地区一体化在二战后的发展速度与效果远不及如今已作为区域一体化标杆的欧盟。但是拉美地区国家在统一关税、协调经济政策、共同打击毒品生产与走私、促进教育交流等方面所作出的努力，以及拉美地区多个国际性功能组织的产生与成熟，正在以“外溢”的形式推动着拉美地区具有联邦性质的区域政治共同体的产生。本文将从新功能主义的视角探究拉美地区一体化的发展历程，分析拉美地区功能性区域合作对区域一体化进程的影响，并剖析影响拉美地区一体化的驱动因素，从而探索拉美一体化进展缓慢的真正原因。

一、拉美一体化的历史进程

相较于二战后为防止欧洲本土再次发生世界大战而建立的欧洲煤钢联营，拉美一体化发展史更为悠久。19世纪西蒙·玻利瓦尔在领导拉丁美洲进行独立战争时所提出的“美洲主义”思想是拉美一体化思想的最初起源，其中心思想是鼓励拉美各国相互团结，进行联合，建立“美洲联邦”或“美洲联盟”，以避免西班牙殖民主义者卷土重来，维护拉丁美洲国家的独立。他指出，“美洲联盟”是由新世界的独立国家组成，“以某种共同法律相联结”，各国相互平等、相互支持，共同防卫外部或无政府主义派别攻击[3]。1826年6月，在玻利瓦尔的建议下，墨西哥、大哥伦比亚和危地马拉的代表在巴拿马大会上讨论并通过了建立美洲国家联盟的基本原则，为美洲国家“结成一个整体”奠定了立法基础。随后在1820年，委内瑞拉、新格拉纳达和厄瓜多尔成立了大哥伦比亚共和国，中美洲地区也曾经成立中美洲联邦共和国，然而由于当时所建立的联邦共和国实行中央集权制共和政体，社会结构复杂，各地区势力与政府、国会利益无法得到协调，派系斗争频繁发生，最终在拉美地区采用联邦主义的实践以分裂而收尾[4]。但是，玻利瓦尔梦想建立的“拉美人的拉美”的美洲主义思想为拉美一体化运动提供了思想和理论渊源，鼓舞着拉美人民不断推进一体化运动，因此拉丁美洲成为发展中国家中最早开始一体化理论探索和实践的地区。

19世纪末20世纪初，美国为将一切欧洲殖民势力排除在美洲之外，利用玻利瓦尔的这一思想，开始在拉美地区推行“门罗主义”，利用“美洲事是美洲人的事务”的信条，秉持拉美国家主张独立自主合作与一体化进程的初衷为其称霸西半球战略而服务。“泛美联盟”的创建为拉美国家在政治、经济、社会、军事等领域的合作提供了制度保障，但由于美国的主导地位，拉美地区一体化的诉求被美国政府有意识地混淆并利用，使得在很长时期内拉美国家在政治意识和权力上屈从于美国，也使得它们在日渐密切的经贸往来与一体化发展中形成对美国的经济依附。

进入20世纪40、50年代，由于1929年的经济大萧条和两次世界大战的影响，国际市场对初级产品的需求大幅降低，而当时拉美地区的经济发展主要依赖于出口初级产品，因此经济受到了沉重打击。在此情况下，拉美各国开始反思发展模式失败的根源，以谋求更好的发展道路。同时期，拉美本土经济理论——普雷维什主义应运而生，其提出者——阿根廷发展经济学家劳尔•普雷维什在其著作中将拉美国家初级产品出口模式的衰落归因于中心—外围不平等的经济关系。这为拉美探索全新的进口替代工业化内向型模式奠定了理论基础。因受到欧美经济一体化的影响，以普雷维什为代表的联合国拉丁美洲及加勒比经济委员会（CEPAL）专家主张拉丁美洲地区经济一体化，此建议为该地区各国广泛接受。自此，拉美以“地区主义”为核心的一体化首先在经济合作领域展开实践。

虽然拉美一体化深受欧洲一体化的影响，但是拉美地区在一体化发展进程中却形成了独特的发展模式，区别于欧洲的总体一体化发展模式[5]。由于拉美各国政治环境不同，民族主义盛行，因此呈现出地区一体化、次地区一体化、小地区一体化共同发展的独有现象。20世纪50年代起拉美一批小地区性一体化组织产生，例如中美洲国家组织和中美洲共同市场、加勒比共同体和共同市场、南太平洋常设委员会、安第斯集团、亚马逊合作条约组织、三国集团等。由于拉美各国政治文化、意识形态差异较大，最初成立的这一系列组织在性质上仍是较为松散的小地区经济合作组织。虽然这些组织以实现地区经济一体化为最终目标，并制定了一系列的规则、机制，强调国家间团结合作，但由于国际关系、国内政治变动的影响，在拉美地区实行以“经济统一将为政治协定的达成奠定基础”为主旨的功能主义一体化并未获得理想的效果，此时在拉美地区成立的一系列小地区性一体化组织大多因为国家间关系的复杂变化而名存实亡。

在次地区合作组织发展的同时，拉丁美洲也有一些范围较大的地区性一体化组织相继成立[6]。拉美地区最早的地区性一体化组织是成立于1960年的拉美自由贸易协会，也是拉美地区最大的一体化组织，其涵盖的国土面积、人口和经济总量占全地区80%以上，其主旨是通过逐步减税的手段促进各国间的贸易，最终建立自由贸易区，促进地区一体化，从而为成员国的经济、社会发展作出贡献。该组织的成立是拉美地区一体化进程的一个标志性事件。然而由于20世纪70年代在进口替代政策下各成员国实施的保护主义工业化模式而导致的危机、1973年的世界经济危机的影响以及协会机制仅将自由贸易限制为货物贸易的领域而不容许进行其他领域的谈判，此次拉美地区一体化尝试最终以失败告终。随之成立的拉美一体化协会基于促进和协调成员国之间的贸易、扩大出口市场和开展经济合作、在实现本地区的经济一体化的同时强调成员国政治经济多元化的宗旨，从而涵盖了拉美大多数国家。但该组织并没有建立自由贸易区的期限，不设定强制性目标，因此只是一个松散的协调组织而非国家经济集团[7]。可以看出，在这一时期，拉丁美洲地区性一体化组织并没有取得实质性的成就。其主要原因在于在性质上它们都不是实质性的地区一体化组织，更加不具备像欧盟那样系统性的组织机制，仅起到协调拉美国家之间经济、政治并提供咨询服务的作用。

进入20世纪70、80年代，由于世界经济危机、拉美债务危机等因素的影响，拉美经济一体化曾一度陷入停滞不前的状态。伴随冷战结束，拉美地区普遍推行新自由主义改革，经济全球化和区域集团化理念也被世界各国所接受。在联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会（以下简称“联合国拉美经委会”）对以往的一体化理论进行重新评估和修正后，提出了“开放的地区主义”新理论，主张实行开放的地区一体化。随后拉美地区一体化再次进入高潮，众多次地区一体化组织进行了较大调整：在成员国、合作国的规模上进行了扩大，以签订声明或计划的形式，实现全方位合作，即把合作领域从经济贸易扩大到政治、经济、社会、文化等各个领域，加强了对本地区在国际经济贸易体系中的利益的维护。同时，各组织在涉及反对大国霸权主义和外国干涉、维护国家主权和经济权益的问题上达成一致。新时期拉美次地区一体化组织相比之前的结构与性质都有了较大幅度的调整和重组，例如几乎涵盖拉美地区所有主导国家的新型地区一体化组织——南方共同市场的成立宣告拉美国家在政治、社会、文化等领域的协调性正在加强，在美洲自由贸易区问题上，南方共同市场（以下简称“南共市”）在一系列重大谈判中坚持原则、绝不妥协的态度，导致美国倡导的美洲贸易体系的无疾而终，使美拉关系出现了一种相互平等的全新形势。同一时期在拉美地区建立的南美洲国家联盟则具有更类似欧盟的组织结构[8]，反映了巴西等南美国家加强南美地区一体化的强烈迫切性。作为一个主权国家联盟，南美洲国家联盟以宪章规定的方式推动拉美地区政治、经济、金融、社会和文化等领域的区域一体化建设，如成立中央银行，发行统一货币；成立南美洲防务委员会；在能源方面成立南方石油公司，建设南方输气管道。这为维护地区团结、促进区域一体化作出了实质性的贡献。与此同时，以委内瑞拉为首的激进政党执政的国家联合成立了美洲玻利瓦尔联盟，该联盟开始采用统一的结算体系进行贸易结算。2010年《坎昆宣言》发布后，拉美和加勒比地区所有国家一致决定建立一个覆盖整个拉美地区的一体化组织——拉美和加勒比国家共同体。至此，拉美地区一体化进程进入一个全新的历史阶段。

二、新功能主义视角下的拉美地区一体化

作为对功能主义的修正，新功能主义沿袭了功能主义所提出的“形式依从功能”的假设[9]，认为跨国交流的存在可推动国际性功能组织的产生。该理论指出由于经济部门的建立而引起其他相关部门一体化的功能外溢是一体化的关键途径，最终政治外溢会随之形成，引发政治一体化，导致一个新的政治共同体的形成。新功能主义是欧洲一体化实践的权威表述[10]。同样，在拉美地区，也开始出现新功能主义一体化的具体实践。基于以往对拉美各国推动一体化发展经验与教训的总结，它们不再把合作仅限于经济领域，而是扩展到了其他诸多方面，例如地区安全、能源、教育等方面，拓宽了合作领域，加强了团结，促进了拉美各国的发展。

如今，全球化发展迅速，区域经济合作也越来越密切。欧洲共同体经过长期发展所形成的欧盟已经成为全球经济合作水平最高的地区，相比之下，作为全世界最先开展一体化实践并拥有丰富的自然资源的拉美地区却步履维艰、发展缓慢。通过分析得知，拉美的一体化发展水平与其区域内部成员国所持有的一体化理念有着密切联系。因此，根据两者之间的关系，我们可以将拉美一体化分为三个时期，即玻利瓦尔倡导的“美洲联邦”时期、联合国拉美经委会主导的拉美经济一体化时期和“开放的地区主义”时期，三个时期分别对应着联邦主义、功能主义、新功能主义在拉美地区展开的实践。

“美洲联邦”推动了拉美一体化进程，但它还是以失败告终，这表明在发展水平差距悬殊、意识形态不统一、各国民族主义思潮高涨的拉美地区，建立一个需要各国上交主权的联邦共同体的设想并不符合拉美地区众多国家的共有观念和共同利益。因此，联邦主义并不是拉美地区实现一体化的最佳选择。二战后由联合国拉美经委会主导的拉美经济一体化在一定时期内发展迅速，有效地推动了拉美国家的工业化发展进程，加强了各国之间的贸易。但是在开拓共同市场方面，由于拉美各国资源禀赋、经济发展水平参差不齐，这一时期建立的一系列地区、次地区一体化组织和拉美议会更多倾向于鼓励拉美经济一体化而忽略了拉美各国政治分立、政府对经济的强控制力的影响。因此进入20世纪80年代以后，受世界经济危机的影响，拉美地区普遍陷入经济危机，缺乏一个实质性的一体化经济发展战略。20世纪90年代，在新自由主义思想指导下，拉美国家实行经济改革，改变经济发展战略，工业发展模式由进口替代型转向出口导向型，减少了国家对经济的干预，更加强调开放市场，密切与世界经济的联系，将其一体化理念从以经济为核心的功能主义转变为以低政治领域为主的新功能主义。同时，在教育、打击走私和毒品贩卖、能源开发等方面开展多重合作，为当前的拉美和加勒比国家共同体的深入发展奠定了坚实的合作基础。

综上，自拉美国家进行以新自由主义思想为指导的经济改革以来，以新功能主义为核心的拉美地区一体化正在如火如荼地进行，其涉及的低政治领域主要涵盖了经济、能源、警务、教育等各个方面。各国试图通过这些渠道减少国界和民族主义情感对拉美地区一体化的负面影响，增强地区凝聚力，并最终成功实现拉美地区政治一体化。

在经济方面，20世纪80年代经济危机之后，拉美国家逐渐改变本国内部的工业发展方式，对内实行经济改革，逐渐走向外向型的发展道路，这一举措有力地推动了拉美的一体化发展。由于外向型经济模式对于国际贸易的依赖，各国开始重视区域经济一体化的地位，逐渐将其作为推动区域内贸易发展[11]、提高本国产品竞争力、增强经济实力和进入世界市场的重要渠道[12]。它们开始以不同的方式参加一体化组织，不再强调单纯的地区整体一体化，而是与经济利益一致的国家建立自由贸易区，积极发展与世界其他国家和地区的经贸关系。2004年由安第斯共同体和南共市组合而成的南美洲国家联盟，提出通过建立统一的南美自由贸易区的形式从而建立起像欧盟那样统一外贸、货币、外交政策的全方位一体化的南美洲共同体。同年由拉美地区左翼政党执政的委内瑞拉、古巴等国成立的美洲玻利瓦尔联盟作为对玻利瓦尔主义的延续[13]，以丰富的石油资源和快速发展的经济水平为实力，倡导创造一个共同货币区，打破国际经济关系中美元的垄断地位。这一计划的出台标志着在开放的地区主义背景下，拉美地区经济一体化进程取得了历史性进展。

进入21世纪后，拉美地区区域贸易的快速发展催生了各种区域和区域一体化新组织，它们在不同领域推进区域一体化进程。作为世界上油气资源储备量最丰富的地区之一，拉美地区能源合作势头尤为强劲。“南美能源理事会”“南方石油公司”“加勒比石油公司”“南方天然气管道工程”等组织的相继成立表明在当前情况下，加强各国间能源合作、建构区域一体化体系已经成为南美各国领导人的共识。今天，能源日益紧缺，国际油价波动起伏，拥有丰富油气资源的拉美各国通过能源一体化的道路既可以与西方国家进行抗衡，也可以通过能源开采、技术合作的方式，增强区域内技术、人员、商品的流动，推进地区一体化进程。比如委内瑞拉与哥伦比亚、巴拿马合作开展的瓜希拉输气管工程，基于平等互利的原则，将实现区域内各国的油气互输，保障能源供应，增强了区域凝聚力。

近10年来，安全的外延不断扩大，已不再局限于单纯的军事领域，还涉及政治、经济、金融、社会、科技、文化等诸多领域。在拉美地区，传统安全与非传统安全相互交织，由领土、资源、民族矛盾等因素引发的军事对抗与冲突尚未消除，而以民间武装组织、恐怖主义为代表的各种非传统的安全问题又日益凸显。当前拉美地区安全主要受到恐怖主义与毒品走私两大问题的威胁。2001年“9·11”恐怖事件发生后，以中美洲五国为首的拉美国家通过会议的形式决定采取共同行动，打击国际恐怖主义，并同意相互提供有效支持，反对恐怖袭击。2002年6月，在美洲国家组织的倡议下，通过并签署了《美洲反恐协定》，各国切断对恐怖主义的资助，加强对边界的控制，增强美洲国家警察和司法部门之间在反恐斗争中的合作[14]。在哥伦比亚国内三大武装组织与政府的谈判问题上，巴西、委内瑞拉和厄瓜多尔三国采取政治甚至军事联合的方式，希望哥伦比亚内乱能通过和谈在南美国家的框架内解决，减少美国对拉美国家安全问题上的过多干预。毒品走私问题是威胁拉美地区安全的另一重要因素，由于拉美地区毒品犯罪多与各地反政府武装组织关系密切，具有覆盖面积广、跨境流动性强、隐蔽性高等特点，因此各国决定进行合作以打击毒品犯罪。例如以巴西为首的区域内大国正采取双边合作的方式应对美国的“哥伦比亚计划”，在打击边境地区毒品犯罪和非法武装、维持边境安全的同时，加强拉美各国的团结合作，减弱美国在拉美地区的影响力[15]。

在拉美地区，发展中国家数量众多，同时该地区的教育异质性和不公平性问题最为突出，一直以来都受到以联合国教科文组织为首的国际社会的广泛关注。1997年联合国教科文组织成立了拉丁美洲及加勒比国际高等教育研究所，旨在为拉美地区搭建区域教育一体化的平台。当前拉美地区已建立了一个免费公开的教育信息渠道——拉丁美洲及加勒比高等教育空间，并成立了4个专题性观察站，力求打破拉美地区沟通的屏障，降低拉美地区高等教育的成本。同时，拉美国家还通过伊比利亚美洲高等教育质量认证网络、中美洲高等教育认可委员会、南方国家大学学位认可项目等平台建立教育质量保障体系，促进人员的自由流通[16]。拉美国家在联合国教科文组织的推动下，在区域高等教育建设过程中，其核心任务是区域合作和一体化，希望通过平台的搭建，促进各国区域间国际合作的开展，以教育一体化为先驱推动区域全方面一体化。

作为以上各领域合作溢出的产物——拉美及加勒比国家共同体于2011年成立。它正在将拉美地区一体化推向历史性的全新阶段，该共同体作为拉美和加勒比统一的政治组织，以捍卫各国主权，维护区域内部团结，促进政治、经济、社会和文化的一体化为目标。该共同体通过的《加拉加斯宣言》指出，将利用地区一体化来整合区域内部资源，以实现本地区所有发展中国家的可持续发展，并就各国的主权、核武器、 食品安全等议题达成一致协议[17]。在以往区域内部经济、安全、教育等领域的合作基础上，拉美和加勒比国家共同体将以集体外交行动的方式对发生政变的成员国进行斡旋和干预，帮助其恢复民主过程。它的成立将对拉美地区实现地区主权、改善国际关系、平衡当前国际格局、团结区域内部国家、营造稳定的区域发展环境提供强大的动力与支持。

三、拉美地区一体化进程中的制约因素

尽管目前拉美一体化正在步入全新的历史阶段，但相比欧盟一体化的发展历程，拉美一体化从规模到功能上都存在较大局限性，区域内部国家对于一体化模式的选择仍未达成共识。这种局面的产生与区域内过度的民族主义倾向、浓重的意识形态色彩、缺乏主导的地区性大国和美国在拉美地区的持续影响力有着密不可分的关系[18]268-271。

在全球化日益发展的今天，国际市场的冲击多被民族主义者所利用，拉美地区的经济民族主义思潮日益高涨。在当前民族主义与民粹主义交织的情况下，多个拉美国家迎来中左翼政府的上台，进一步强化了区域内的经济民族主义。一方面，过度的民族主义阻碍了拉美国家进一步实施更为开放的地区一体化，另一方面也使得一体化进程中所产生的分歧难以调解。拉美地区各国不同的国家利益与长久以来各国之间的历史矛盾相结合所形成的民族主义，难以使得拉美地区形成一个类似欧盟式的紧密共同体。

由于历史因素影响，拉美地区各国意识形态分立的情况由来已久。近年来以委内瑞拉为首，左翼政党执政的国家多次将意识形态色彩带到了区域一体化组织内部，例如委内瑞拉前总统查韦斯曾提议将“21世纪社会主义”推广到南共市成员国，并与南共市成员国因政治分歧产生过多次冲突。因此，南共市也因为考虑到意识形态色彩而有意放慢玻利维亚、厄瓜多尔等国加入该组织的步伐。这不仅扩大了中左派政府间的分歧，同时也进一步恶化了拉美地区左、右派政府间的关系，最终阻碍拉美地区一体化的发展。

与欧洲一体化进程相比，拉美地区的一体化进程缺乏区域大国的主导作用。虽然在经济实力方面，墨西哥和巴西在拉美地区处于领先地位，但墨西哥长期的亲美政策使其与南美国家的地区认同感越来越小[19]，而具有庞大野心的巴西以拉美领导国自居，却不承担其应尽的责任和义务的行径使其他国家感到不满。与此同时，拉美各国发展程度不尽相同、意识形态差异较大，区域大国难以领导其他国家达成一致，从而实现共同利益。

自“门罗主义”提出以来，美国一直以美洲地区“家长”的身份自居，多次干预拉美国家的内政。虽然在2013年美国政府曾表示“门罗主义”的时代已经终结，美国将与拉美国家建立平等伙伴关系，但此后美国针对拉美地区所推进的美洲自由贸易方案，不仅加深了哥伦比亚等拉美地区传统亲美国家对美国的依赖，而且还在一定程度上起到了分裂拉美的作用[20]。在厄瓜多尔和哥伦比亚的边境安全问题、委内瑞拉国内政局问题上，美国成功分化了安第斯共同体。同时，美国与巴西等国所展开的技术合作也使当事国受到了拉美“激进左派”领导的国家强烈抨击，造成了拉美国家政府的分歧，进而也给拉美地区一体化的发展增加了新障碍。

结语

总的来说，拉美国家开始一体化进程较早，但由于各种原因，如前文所提到的各国对一体化的理解不同、利益不同以及美国的持续影响等，导致一体化发展缓慢。拉美一体化进程的三个时期——联邦主义时期、功能主义时期和新功能主义时期，尽管遇到了各种问题，但总体上是在不断推进拉美一体化进程。伴随全球化水平的不断提升，新自由主义在拉美国家不断深化，拉美地区一体化由单纯的经济、政治领域转向安全、教育、资源等多个低政治领域。由此产生的溢出效应加强了区域内部凝聚力，而多个层次用同一个声音说话的结果则将一体化水平提升到了新的高度。

近年成立的拉丁美洲和加勒比国家共同体就是一个鲜明的例子。它是拉美地区一体化走向全新高度的里程碑成就，是拉美国家在多个领域实现成功合作后的成熟产物，有利于拉美地区整体资源的重新整合。通过发掘拉美各国的共同利益，拉美和加勒比国家共同体将在社会、文化、经济、政治等方面实现更加紧密的合作，并克服成员国在经济社会发展水平、执政理念、社会文化以及地缘政治等方面存在的差异[21]，合力推进拉美各国以同一个声音说话。但是拉美一体化也面临着严峻的挑战：拉美地区长久以来过度的民族主义倾向、浓重的意识形态色彩、缺乏主导的地区性大国和美国在拉美地区的持续影响等问题，都在阻碍拉美地区一体化的发展，其前景仍然任重而道远。

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The Study on the Process of Latin American Integration from the Perspective of Neo-functionalism

WANG Yiming，LONG Yanyu

（School of International Relations and Diplomacy，Beijing Foreign Studies University，Beijing 100089，China）

The process of Latin American integration can be divided into three periods based on the main principles: federalism，functionalism and neo-functionalism. From the perspective of neo-functionalism，with the enhancement of economic cooperation among the Latin American countries，there has been closer cooperation in the fields of education，security and energy，which is the function spillover of integration of other relevant sectors caused by the establishment of economic sectors. However，the Latin American integration progresses slowly because of the extreme nationalistic tendency，the profound influence of ideologies，the lack of dominant regional powers and the active presence of the United States in Latin America. There is an evident difference between the process of Latin American integration and the process of the integration of the European Union. In a word，the prospect of Latin American integration is quite challenging.

Latin American integration，Neo-functionalism，spillover effect

D773

A

1672-4860（2020）03-0017–07

2019-08-27

王益明（1995-），男，汉族，四川绵阳人，硕士在读。研究方向：拉美政治、中东政治、中非关系。龙燕宇（1996-），女，汉族，四川南充人，硕士在读。研究方向：美国政治、中拉关系。

·感谢匿名审稿人对本文的建议，作者文责自负。