拉美国家的腐败问题与腐败治理趋势

袁东振

拉美国家的腐败问题与腐败治理趋势

袁东振

（中国社会科学院拉丁美洲研究所 北京 100007）

国际社会对腐败有各种界定。联合国、经合组织、美洲国家组织等机构的相关文献和协议罗列了许多被认为是腐败的具体行为，提出了预防和治理腐败的措施，但都没有对腐败作出直接定义。拉美地区国家按国际条约要求并结合本国实际，从司法和理论角度对腐败作出各自的界定。拉美国家腐败现象较复杂，遍及政治、经济和社会领域，涉及公共部门和私人部门，既有外源性或非制度性腐败，也有内源性或制度性腐败；既有行贿受贿、渎职、裙带关系、权钱交易等具体形式，也有大腐败和小腐败等规模形式。在腐败多发、高发、频发态势下，拉美国家腐败治理也呈现新趋势。许多国家加大对腐败行为和腐败者惩治力度，竭力打破有罪不罚的传统，加强腐败治理的制度和法律体系建设，寻求反腐败国际合作，营造全民反腐的气氛和环境，改善国家形象。

外源和内源性腐败；制度和非制度性腐败；有罪不罚的传统；拉美国家

一、关于拉美国家腐败的界定

如何定义腐败，事关腐败类型的划分。对腐败的界定不同，意味着对腐败的分类也不同。国际学界和国际组织的文献都承认，迄今还没有一个被一致认可的腐败概念[1]7。现有国际协议都没有对腐败作出合理性定义，无论是经济合作与发展组织（OECD）还是欧洲委员会，或是联合国公约均未对腐败给出明确定义。但国际组织和学界对腐败问题还是有基本共识的。按照习惯、本国实际、国际条约和协议的一般要求，拉美国家在本国相关立法中对腐败作了界定。

（一）主要国际组织对腐败的界定

国际学界和政界关于腐败的界定和解释不完全一样，其中联合国、欧盟、OECD和美洲国家组织的界定和解释较具有代表性。

作为最重要的国际组织，联合国一直非常关注腐败问题，将贪污、贿赂、舞弊等犯罪行为作为需要应对的重要议题。1990年后联合国陆续通过《反腐败实际措施手册》《公共官员国际行为准则》《联合国雇员行为准则》等反腐败文献，修改《打击跨国家有组织犯罪公约》。2003年第58届联合国大会审议通过《联合国反腐败公约》，这是联合国历史上首部指导国际反腐斗争的重要法律文件，对世界各国推进反腐行动、提高反腐成效、促进反腐国际合作具有重要意义。《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）除了把可以定罪的腐败行为（贿赂、贪污、挪用公款、影响力犯罪、窝赃、滥用职权、资产非法增加、对犯罪所得洗钱、妨碍司法等）细化外，还创设腐败所得资产追回法律，并对这类资产追缴、处置、返还等的依据、条件、程序、方式等作出较完整的规定[2]。然而，《公约》没有对腐败作出明确定义，仅仅指出联合国各成员国在预防和反腐败方面应采取的措施。

《联合国反腐败公约》体现了尽量扩大对腐败行为进行刑事定罪的理念：1. 明确把私营部门作为腐败犯罪的确定领域。规定对腐败行为进行刑事量罪既包括政府部门和公共领域，也包括私营领域和私人部门；反腐既要打击政府部门和公共领域各种腐败行为，也应加大对私营领域和私人部门腐败行为的惩治力度。2. 把腐败作为刑事犯罪来定罪。《公约》列举了可列为刑事犯罪的11类腐败行为：贿赂本国公职人员；贿赂外国公职人员或国际公共组织官员；公职人员贪污、挪用或以其他类似方式侵犯财产；以权谋私；滥用职权；资产非法增加；私营部门内的贿赂；私营部门内的侵吞财产；洗钱；窝赃；妨害司法[3]。上述11类行为涵盖了所有形式的直接腐败行为，也包括了与直接腐败行为有关的随附性犯罪行为，如洗钱、窝赃、查处腐败犯罪过程中可能实施的干扰执行公务、妨害司法等。《公约》对这些行为作了定性规定[4]。3. 对所有形式的腐败行为予以追究。规定应予以追究的腐败行为既包括直接的给予、索取、收受，也包括间接的给予、索取、收受；既包括实际给予，也包括许诺给予、提议给予。把贿赂确定为“不正当得利”，不仅包括财物、财产性得利，也包括性、特权、优惠、便利等一切物质与非物质的、财产与非财产性得利。4. 扩大了贿赂罪主体的范围。将自然人和法人都纳入腐败犯罪责任主体，规定“法人参与犯罪应承担责任”，“法人责任包括刑事、民事或行政责任”。5. 扩大和明确自然人主体腐败责任范围。除包括向本国公职人员行贿及国内公职人员收受、索取贿赂外，向外国公职人员、国际公共组织官员行贿，以及外国公职人员、国际公共组织官员索取、收受贿赂均属腐败犯罪。

联合国制定的另一重要反腐协定是《打击跨国家有组织犯罪公约》，该公约把腐败作为犯罪行为，要求各成员国采取必要措施与腐败作斗争。该公约也没有对腐败作出直接定义，而是和下文将提到的《美洲反腐败公约》一样，仅仅罗列了诸多被认为是腐败的各种具体行为。

欧洲特别是欧盟地区是反腐败法规体系、规章制度和组织机构较为完备的地区。1997年OECD制定了《在国际商业交易中打击贿赂外国官员公约》；1999年欧洲委员会制定了《反腐败刑法公约》，把经济刑法与犯罪类型相结合，列举了各种经济犯罪类型，包括公共部门官员和外国人的主动以及被动受贿、私营部门贿赂、影响交易等；2003年欧盟制定《私营领域反腐败框架决定》；2010年欧洲理事会发布《斯德哥尔摩计划》，强调各成员国继续加强反腐合作，明确了具体合作领域和计划[5]。

2013年OECD发布《腐败与经济增长报告》，把腐败分为三类[6]。一是贿赂，包括行贿和受贿。对象包括本国和外国的公共部门官员、本国和国际的议会议员、本国和国际的法官和法庭工作人员以及私人部门人员。二是盗用和盗取公共财产。所包括不正当获取公共资产或公共官员盗窃公共资金外，还包括以低于实际价值的价格进行金融资产交易，以私人占有为目的，有意改变公共资金归属，欺诈和非法致富等。三是任人唯亲或裙带式腐败。报告把为腐败性收入洗钱的行为、与腐败犯罪相关的会计犯罪（发票、会计文件等）也归入腐败。

《美洲反腐败公约》是美洲地区第一个反腐败国际协定，该公约由美洲国家组织提出，1996年签署，次年生效。《美洲反腐败公约》确定了一系列预防腐败和将腐败入罪的措施，要求各缔约国在国内立法中予以采用，但没有对腐败作出明确定义。该公约第6条以说明方式列举了被认为是腐败的一些行为，如公职官员或行使公共职能的人员在行使公共职能过程中为自己或机构谋取利益的行为和渎职行为，直接或间接索取贿赂、直接或间接接受贿赂或给予任何形式的有价物品、或其他好处[7]。《美洲反腐败公约》把腐败界定为公共官员或行使公共部门职能的人为自己或第三方谋求非法利益的行为或渎职行为，隐瞒或隐匿来源于腐败或渎职所得的资产。但该公约并没有也不可能以穷尽的方式列出所有形式的腐败，而是强调腐败可以适用于各成员国的其他协议中所界定的腐败行为。

有国外学者指出，“在相关著作文献和立法中不存在一个对腐败的定义，这严重限制了任何反腐败建议的提出，以及在不同背景下的效用”[1]11。腐败定义的模糊性和笼统性在司法领域造成一些消极后果，在某些情况下影响到了对滥用权力的公共官员和私人部门腐败行为的追究和审判，使许多腐败行为得不到应有和及时的惩处。

（二）拉美国家对腐败的界定

如前所述，国际机构和国际协议均非常宽泛地使用腐败概念，通常只罗列出被认为是腐败的众多行为，而把给腐败定罪的责任和任务赋予各成员国的国内立法。拉美国家根据自己对腐败的理解，从司法角度对腐败作了界定；相关学者也从理论上对腐败进行定义。

1. 拉美国家关于腐败犯罪的共同规定。拉美国家的刑法对腐败犯罪做了分类。几乎所有国家都在刑法中列入了盗用公款和盗窃公共资金、贿赂（行贿和受贿）、影响交易这三种腐败犯罪。但各国的规定有所不同，有些国家规定较笼统，有些国家规定却很复杂。以盗用公款和盗窃公共资金为例，所有国家都把盗取公共资产列为犯罪。而在巴西、多米尼加、厄瓜多尔、巴拉圭、乌拉圭和委内瑞拉，挪用公共资金、改变公共资金用途并没有被列入刑法。在哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、多米尼加、厄瓜多尔、墨西哥、巴拿马、秘鲁，盗用公共资金则被列入刑法。在厄瓜多尔、墨西哥、巴拉圭、委内瑞拉等国家，对错用公共资金没有作明确规定。其他较普遍的腐败犯罪形式还有敲诈勒索、欺诈和非法收取费用。所有国家都把欺诈作为犯罪列入刑法，但智利、危地马拉、洪都拉斯、多米尼加、巴拿马、乌拉圭将欺诈作为单独犯罪。

2. 拉美国家对其他腐败有不同的界定。（1）公共部门官员失职和其他不公正行为。多数国家的公共部门官员就管理事项发布仲裁决定时，明知不公正但仍有意为之的行为，作为刑事犯罪列入刑法；但厄瓜多尔、多米尼加、墨西哥没有将其作为犯罪列入刑法。（2）对保管文件玩忽职守和泄露秘密。当局和公共官员有意部分或全部窃取、毁坏、不当使用、隐匿因职务关系所保管的文件，泄露文件秘密等被归入腐败犯罪。（3）滥用职权。包括履职不尽责、擅离工作岗位、对求助回应不当、不能按时履行公共职能、从事非法咨询和其他不法行为、干预政治、搞裙带关系和任人唯亲、阻碍对犯罪行为的追究等。（4）从事与所履行公共职务不符的谈判。参与各种合同和项目等活动的公共部门官员，利用职务便利，直接或通过中间人采取不恰当的（强制或提供便利）参与方式。这种类型的犯罪还包括在履行公职过程中提供非法咨询和内部信息、性骚扰等，除厄瓜多尔、巴拉圭外，其他国家都在刑法中将这些行为予以定罪[1]21。（5）非法任命。公共部门官员在履职过程中，无视相关法律规定，提名、任命不符合法定条件的人担任相应公共职务；对明知自己不符合条件而仍接受提议、获得任命、取得职位的人也进行惩处。阿根廷、玻利维亚、智利、哥斯达黎加、危地马拉、洪都拉斯、墨西哥、秘鲁和委内瑞拉都把非法任命公共职务作为犯罪；而哥伦比亚、厄瓜多尔、尼加拉瓜、巴拿马、巴拉圭、多米尼加、乌拉圭则对此未有明确规定。（6）公共官员非法致富或因职务原因财产不适当增加。阿根廷、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、墨西哥、巴拿马、秘鲁9国将其作为与贿赂分开的单独刑事犯罪；此外，阿根廷、玻利维亚和洪都拉斯规定公共官员不进行财产申报是犯罪。

3. 从理论上对腐败的定义。由于腐败被赋予了模糊和不确定的特点，因此对腐败的定义非常复杂[1]24-26。德尔卡斯蒂略（A. Del Castillo）认为：“定义腐败无疑是最重要的问题之一，但由于人们对这个问题态度不同，这个任务又有很大欺骗性，因为有些人认为某个现象是腐败，另一些人则认为它不是腐败。这个定义的基础是，如果不进行比较，就没有意义。”尽管如此，卡德纳斯等人强调，学界对腐败的定义或概念还是有基本共识的，存在有一定共性的腐败概念。（1）腐败是一种负面行为，会造成消极后果和负面影响。（2）腐败不符合法定和社会认可的规则，是非法和非道德性质的行为。坦齐（Vito Tanzi）认为腐败是“为了给自己或相关个人谋取利益，有意不遵守公平的原则”。（3）腐败是公共职权被不当利用甚至滥用的行为。腐败是在官员有意不公正履职情况下发生的。（4）腐败的目的是不当或不公平地获取更多经济利益或更大公共权力。与透明国际把腐败定义为“滥用权力谋取私利”类似，巴克利和西卡（O.Bakre，P. Sikka）认为腐败是公共官员们滥用权力为自己和相关第三方谋取利益。安德威格（J. Andvig）和费耶尔斯塔德（O. Fjeldstad）认为“腐败主要是在政府和市场经济活动过程中出现的，在这个过程中政府被视为是内生的变量”。他们把腐败定义为利用公共职务权力、以违背游戏规则的方式谋取个人利益。从这个定义中可以推导出权力与腐败紧密相关，经济利益与权力紧密相关；存在体制不完善的问题，即体制发现、惩治腐败行为的能力不足。

如前所述，虽然相关国际机构和拉美国家没有对腐败给出统一定义，但这并不妨碍我们对拉美国家腐败问题的理解。根据国际组织和拉美国家的相关定义以及这些国家腐败治理实践，笔者对腐败界定如下：拥有公共权力和其他权力与资源的人员、机构或组织，为达到替自己、相关利益人或第三方谋取不当利益的目的，违背法定或社会认可的规则，滥用权力、影响和资源，并对他人、第三方和社会造成损害的行为。腐败治理则是为了对各种腐败行为进行预防、对腐败行为和腐败者予以惩治、对腐败损害予以修复等，在制度、法律、规则、措施及其他领域作出的所有设计和安排。

二、拉美国家腐败问题的特点

（一）基本类型

对腐败有不同的界定方式，必然有不同的腐败类型划分。拉美国家的腐败主要有以下几种主要类型：按领域划分，有政治领域腐败、经济领域腐败及其他领域腐败；按部门划分，有公共部门腐败和私营部门腐败；按腐败主体划分，有政治精英腐败、官僚腐败及立法腐败；按腐败根源划分，有外源性或非制度性腐败和内源性或制度性腐败。虽然上述各种腐败类型或许有交叉甚至有重复，但基本可以涵盖拉美国家的重要腐败类型。

拉美国家既有政治领域的腐败，也有经济领域和其他领域（包括日常生活领域）的腐败。拉美国家企业、政府和公共机构等非营利机构中都存在腐败现象，一些国家的腐败达到非常高的水平。在政治领域，存在不合规的政治献金、权力交换、利益输送以及权钱交易问题。在经济领域存在各种寻租行为，有向公共部门和政府机构人员行贿以谋取利益的现象。著名智库“拉美晴雨表”认为，在公共工程领域和政治献金领域，拉美是腐败、大案要案较集中的地区之一。在社会及日常生活领域也存在各种腐败现象和习惯，如为加快某些事项办理速度，向经办人行贿；为逃避处罚，向警察和公职人员行贿等。

拉美国家公共部门腐败和私营部门腐败并存。许多学者强调，腐败不仅存在于拉美国家公共部门，也存在于私人部门；尽管多数腐败发生在公共部门官员身上，但也应关注私人部门腐败的发生。因为无论是在私人企业内部，还是在与其他企业或政府等公共部门打交道过程中也存在腐败问题[1]26。拉美国家私人部门腐败较普遍。当有人滥用自己在私人企业中的职务，试图为自己或本企业谋取利益时，就容易产生腐败。也就是说，私人部门腐败源于对私人组织运行规则的违背。卡德纳斯等人认为，无论是公共部门还是私人部门，一般形式的腐败都可以定义为滥用权力谋取私人利益。

拉美国家存在政治精英腐败、官僚腐败及立法腐败等腐败类型。OECD按照腐败的主体，将腐败区分为政治腐败和官僚腐败。所谓政治腐败发生在最高权力层面（如民选和任命的公共职务层面），指那些可以决定一个国家法律、规则和资源基本分配的人滥用权力。当这种腐败与有组织犯罪集团的腐败结合在一起的时候，尤为危险。而官僚腐败是在公共政策执行过程中产生的腐败行为，通常指在执行高级官员们所设计和制定的规则过程中形成的腐败行为。政治腐败发生在决策层面，官僚腐败出现在执行层面；与后者相比，前者危害更大。同样按照腐败的主体，哈恩（Arvind K. Jain）提出腐败的三种类型，即在政治精英腐败和官僚腐败基础上，增加了“立法腐败”[8]。他认为政治精英腐败是政治精英寡头利用其经济政策权力产生的腐败行为；官僚腐败是从官僚与其上层（政治精英寡头）或公众的关系中所产生出来的腐败行为，是最常见的腐败形式；立法腐败则指立法者在立法过程中可能接受利益集团贿赂，进而制定有利于利益集团的国家立法。这三种类型的腐败各自又有多种具体表现方式。

拉美国家既有外源性或非制度性腐败，又有内源性或制度性腐败。贝戈维奇（Baris Begovic）指出，腐败的类型与腐败的理论观点密切相关，经济理论关于腐败的最基本观点是在委托人—代理人（principal-agente）理论框架下提出的[9]。这种观点认为，委托人（主要是政治家或决策者）和代理人（主要是公务员和官僚）之间信息不对称；政治家们是善意的（benevolos）而不是腐败的，他们对下属的过错缺乏了解；腐败对政治进程来说是外源性的（exogena），因此委托—代理（信息对称的程度和范围）并不受政治进程和政治环境（constelacion）的决定性影响，而更多地是受这个进程结果的影响。换言之，腐败只发生在行政管理层面或发生在公务官员的行为层面，而不是发生在决策层面，因而腐败不是制度性的。查拉普（J. Charap）和哈姆（C. Harm）则提出腐败是内源性的、制度性的观点[10]。在他们看来，委托人—代理人的理论分析并不能对政治腐败做出解释，因为如果按照国家是善意的这个主要假设，就不会有政治腐败而只有行政腐败（公务官员的腐败），而行政腐败或公务官员的腐败是可以预防的。他们认为，政治腐败在委托人—代理人的方法框架中不能得到简单的解释，因此腐败是内生的、是制度性的。

（二）表现形式

拉美国家腐败的表现形式多种多样，既表现为行贿受贿、渎职、裙带关系、权钱交易等具体形式，也表现为大腐败和小腐败等规模形式。

索瓦托（Daniel Zovatto）将腐败划分为贿赂、盗用和贪污资产资金、为疏通关系而支付费用、欺诈、合谋、勒索、庇护等表现形式[11]，进而对这些形式作出说明。他指出，贿赂是一种不诚实的说服行为，目的是通过行贿使他人的行为做出有利于自己的结果；贿赂的手段可以是送礼、借贷、小恩小惠、补偿或其他利益（税收、服务、捐赠等）。盗用和贪污资产资金，是在取得官员信任或在官员监督之下，盗取、滥用或攫取资产和资金。从司法角度看，这并不一定必然与腐败相关。为疏通关系而支付费用是小额贿赂行为，是通过支付和收取疏通费，保证或加速某一习惯性行为的办理速度。欺诈则是有意的或不诚实的欺骗行为，目的是得到非法或不公正的好处（包括金融、政治或其他类型的利益和好处）。合谋则是指两方或多方达成协议，目的是各自获取相应的好处。勒索是一种直接或间接损害或破坏某人或财产的行为，或歧视性行为，目的是不适当地影响某一方的行动。庇护的核心是保护人向被保护人提供保护，在政府层面通常指直接把庇护对象或亲信任命为官员。萨利纳斯等人指出，腐败是包括许多行为的一个共同术语，包括行贿受贿、渎职、裙带关系、权钱交易等。在他看来，许多人认为腐败仅仅与贿赂（索贿和受贿）有关，其实这个概念涵盖的范围要广泛得多[1]26。

拉美国家有大腐败和小腐败。哈佛大学教授沃尔夫（Mark Wolf）认为，不同的腐败对普通人生活的影响也不同：一种是“小腐败”，这是许多国家的公民每天都面对的腐败形式，如警察索贿，或一般民众为获得公共服务主动或被动行贿；另一种是“大腐败”，即国家领导人和高级官员利用公共职务之便，为自己和他人获取私人利益。许多学者认为，大腐败在资源和人权方面成本都非常高，且危害程度严重，因为它剥夺了许多普通公民改善生活的机会，使得把本该用于改善卫生、教育、交通的资源和金钱，用于贿赂和贪腐[12]。

三、拉美国家腐败治理趋势

在腐败持续多发、高发、频发态势下，拉美国家的腐败治理呈现出新趋势。许多国家开始打破有罪不罚的传统，加强反腐败制度机制建设，完善腐败治理的法律体系，加大惩治腐败行为和腐败者力度，加强反腐败国际合作。

（一）打破有罪不罚的传统

拉美在传统上普遍存在有罪不罚（Impunidad）现象，这无疑会助长腐败的蔓延。这一现象长期存在的主要原因是公众对腐败有较大容忍度。在拉美国家的特殊历史和文化背景下，并不是所有腐败行为都被认为是犯罪。随着民主化不断深化，特别是司法机构独立性不断加强以及社会监督日益完备，被揭发出来的腐败行为、腐败案件、腐败分子越来越多。许多案件经媒体炒作和发酵，成为舆情热点，腐败官员、腐败行为成为公众痛恨的历史恶疾。在这种背景下，公众对腐败的容忍度不断降低，对有罪不罚现象越来越难以接受。许多拉美国家试图改变有罪不罚的传统，将腐败定为犯罪行为。越来越多的有识之士意识到，即使不是所有腐败行为都被认为是犯罪，也应该推进司法制度改革，使所有腐败行为都受到惩处。

针对有罪不罚现象的严重后果，拉美国家注重完善量罪标准，加强腐败治理的针对性。阿根廷通过对公共部门1 000多个案例的分析，将公共部门腐败行为分为以下10种类型：在出售服务的竞争中行为不正当；挑选受益人或供货商时任人唯亲；额外加价；服务或产品附加额外福利；将资金转移到第三方；非法出让国家待遇；订货时收取回扣和好处；在国有资产和服务私有化时任人唯亲；对国际信贷项目执行机构的监控失误；通过第三方使用和管理国有资源。然后将这些腐败类型在司法上定为13种腐败犯罪：损害国家的欺诈犯罪；谋取不当利益罪；贪污公款罪；滥用权力罪；欺骗性管理罪；违反公职人员职责罪；违法结盟罪；非法收缴（征税）罪；伪造公文罪；不正当致富罪；包庇罪；行贿受贿罪；不履行宣誓证词罪。阿根廷强调将私营部门腐败包括在政府腐败治理体系之内，认为对私营部门腐败进行监控与对公职人员不守法行为进行起诉和惩处同样重要；把向政府提供服务的企业（包括私企）或公共工程承包者视为公共部门，如涉嫌参与腐败行为，将受到刑事和经济处罚[13]477-478。

2013年6月巴西参议院通过惩治腐败法案，将腐败定为严重犯罪，加重处罚力度。该法详细规定了腐败犯罪的刑期，规定腐败犯罪者不能保释。2013年7 月巴西国会通过《廉洁记录法》，禁止有刑事犯罪记录的人竞选公职；同年8月国会通过政府递交的反商业贿赂法议案，规定向国外公职人员和向巴西公职人员行贿均属严重违法行为[14]。危地马拉同联合国有关机构在2006年签署合作协议，设立“反对有罪不罚国际委员会”，授权其在该国行使独立调查职能，调查授权范围内的案件。该委员会在危地马拉推动完成多项涉腐败案件调查，查处腐败政客和企业家数百人，并对包括时任和前任总统涉腐线索进行调查，极大推动了该国反腐进程。美洲国家组织在洪都拉斯建立了“反对腐败和有罪不罚使命计划”，以改善该国司法体系的服务质量，提高其反腐能力[15]。

然而，由于有罪不罚现象是拉美国家的传统，要彻底改变这一历史痼疾并不能一蹴而就。拉美国家公众对腐败的容忍度虽越来越低，但有罪不罚现象仍较普遍，法律上仍有很多漏洞被腐败分子利用。巴西对腐败犯罪基本没有追缴制度，许多贪官挪用公款、收受贿赂的行为一旦被揭露，即使被撤职，腐败所得也难以被追回[14]。危地马拉“反对有罪不罚国际委员会”的调查因威胁到时任总统，在授权期未满就被提前终止职能。一些国家的执政者控制着司法、检查和警察机构，利用各种手段避免反腐行动和措施危及自身利益[12]。

（二）加强腐败治理制度机制建设

拉美国家加强腐败治理制度机制建设主要从以下三方面入手。1. 完善现行机构和增设新机构，提高反腐能力和效率。如墨西哥设立“部际协调委员会”，哥伦比亚设立“公共道德检察总长”。阿根廷在强化现有监督机构（如审计署）职责与功能的同时，设立一些新机构，如公共部（检察院和护民署）、法官委员会和法官审理委员会等。阿根廷检察院设立专门反腐部门（行政机构调查检察院），负责调查全国政府部门发生的腐败、违法和违规行为。2. 设立专门反腐机构，弥补权力制约机制的漏洞。如阿根廷的反腐败办公室、秘鲁的“公诉人特别办公室”。1999年阿根廷政府建立的第一个专门反腐机构“反腐败办公室”，是司法部直属的副部级反腐败行政机构，职责是“提出和协调反腐计划，与行政机构调查检察院协作，行使法律规定的职责和授权”；监督对象的范围为“全国公共管理部门内的联邦机构和下放了权力的机构，以及有国家参与的公司、团体和所有其他公共和私营机构”。立法和司法机构、地方政府不在该机构权限范围内[16]。3. 通过制定反腐计划和社会协议等方式，协调国家机构的反腐职责与功能，增强政府与公民社会的合作。

然而，从总体上说，拉美国家腐败治理制度机制尚不完备，效率还不高，缺乏合力，需进一步完善。巴西和阿根廷的情况有一定代表性和典型性。巴西的反腐败机构有四套：联邦检察院、国会调查委员会、联邦审计法院、联邦警察局。这些机构缺乏有效合作机制，没有形成合力，降低了腐败治理的效力[14]。更为严重的是，巴西反腐机构职权混乱，不仅存在监督、调查及惩戒的相互脱节，而且职权分割不清，造成反腐败机构职能“碎片化”，反腐败机构间甚至产生“职能竞争”。阿根廷反腐机构也较分散，既有国家行政、司法和立法部门管辖的机构，还有所谓的独立和自主性机构。有些反腐机构隶属关系相互交叉或不十分明确，如护民署既是公共部内与检察院并行的独立机构，同时又归国会管辖，这对其发挥反腐作用形成一定制约，致使监管工作不到位，效果不理想。

（三）加强反腐败的法律体系建设

一些拉美国家制定了专门的反腐败法，将腐败治理提升到法律层面。目前已制定专门反腐败法的国家有委内瑞拉（2003年）、玻利维亚（2010年）、哥伦比亚（2011年）、危地马拉（2012年）等。虽然各国反腐败法侧重点有所不同，但基本原则和目标近似。委内瑞拉是较早制定《反腐败法》的拉美国家，该法主要内容是：确定了公共资源管理和公共官员的行为准则；强化对国家机构和公共部门的监督；严格公务员财产申报制度；严惩公职人员非法致富；严惩侵吞公共财产犯罪；严惩职务犯罪；强调国家公务人员违反刑律的行为要受刑法惩罚[17]。2011年7月哥伦比亚时任总统桑托斯签署《反腐败章程》，重点预防和整治基础设施、供水、矿业开采等领域的腐败[18]。危地马拉的反腐败法则加大对公职人员非法致富的惩处力度。有些国家虽未出台专门反腐败法，但也明显加快了反腐败立法进程，在许多相关法律中增加反腐败条款和内容。巴西2010年提出《反腐败法案》，但受利益集团反对，未进入议会表决程序[13]487。2012年4月墨西哥国会通过《公共招标反腐败法》。阿根廷“反腐败刑事法”议案2009年正式进入立法程序，该议案对《刑法》中公职人员腐败犯罪条款进行修改，提出加大对官员腐败行为的惩罚，处罚力度高于现行刑法中对公共官员的处罚；议案还提出对涉腐败公司予以惩罚[19]。

拉美国家还通过法律和规章制度改革，推进腐败治理。拉美国家积极推进反腐败法律的“第二代改革”，包括加强和保护举报制度、增加政治资金透明度。墨西哥试图巩固反腐机制和加强监督检查机制，增加透明度。秘鲁制定《政党法》，对政党资金等容易产生腐败的细节作出具体规定。智利2003年《政党筹资法》对私人捐助政党的竞选活动做出限制，防止经济力量干扰政治行为，防止政治经济之间形成腐败交易，防止利益集团腐蚀政治的独立性，并危及公共政策的实施[13]468。阿根廷《政党筹资法》对捐赠者、捐赠数额和竞选开支进行规范，预防竞选中的腐败行为。阿根廷还通过相关法律保护举报腐败行为，对洗钱活动进行监控[20]；推动信息公开，鼓励对腐败行为的指控，制定《悔过法》（ley del arrepentido）[15]。

许多国家在相关的法律中增加反腐条款或章节，增加反腐内容。1999年智利颁布《行政廉洁法》，对违反合理保护和使用公共财产的行为给予行政处罚；《刑法典》规定了违反合理保护和使用公共财产的行为应负的刑事责任。智利建立了较完备的个人财产申报制度，凡是进入国家机构和管理、技术和财政部门的人员，上任前必须提交本人及配偶的财产状况报告，此后每年提交一次。政府高级官员、国会议员、高级法官、央行董事会成员等，除财产报告外，还需提交一份利益申报书，内容包括个人职业和所参与的其他经济行为的个人账目[13]463。巴西在相关法律条文中增添了反腐败条款。巴西《刑法》中有“被动腐败”“敲诈勒索”“侵吞公款”“渎职舞弊”等涉反腐内容；《行政不当法》和《采购法》等法律中，针对公务人员等特殊群体和政府采购等特殊领域，制定了与反腐败相关的条款。阿根廷1994年宪法将腐败与政变并列为“犯罪行为”。1999年生效的《公共职务道德法》对国家公务员的道德行为标准和职责等作出规定，详细规定了公职人员财产申报制度，严格官员财产和收入申报制度。阿根廷还修改刑法，将私营公司纳入反腐范围，并设置关于公职人员犯罪的章节，对公职人员在行使职责中发生的犯罪行为和违法行为及其惩罚作出规定。

但拉美国家相关反腐法律的执行并不理想，以阿根廷财产申报制度为代表。阿根廷详细规定了公职人员财产申报制度，但行政、司法和立法机关分别向本部门的有关机构提交报告。行政部门官员的财产申报由反腐署负责，较有成效；而立法和司法部门缺乏执行机构，财产申报不到位，司法机构甚至没有执行该项法律规定，对地方政府官员的监管尤其不到位。

（四）不断推进国际反腐败合作

不少拉美国家积极参与国际反腐合作。20世纪90年代后，拉美国家重视参与国际反腐合作，积极履行国际反腐败条约。拉美国家参与的最重要的反腐败公约是1996年通过的《美洲反腐败公约》，多个拉美国家陆续批准该公约。按照该公约要求，相关国家每年需向美洲国家组织大会提交反腐报告。近年来拉美国家不少法律法规和一些新机构，基本上是依据该公约的要求或原则制定和设立的。2002年美洲国家组织设立履行《美洲反腐败公约》的跟踪机制，建立由成员国政府专家组成的专家委员会，考察成员国履约情况，考察的重点是相关法律法规的制定与执行、公务员财产申报、监察机构的设立及工作效率等情况。除《美洲反腐败公约》外，拉美国家还签署和批准与其他反腐败国家间的条约或协定。巴西、阿根廷等国家签署或批准《经济合作与发展组织禁止在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》三个重要国际反腐败条约，体现了他们治理腐败的决心。2012年巴西还承办了第15届国际反腐大会。

拉美多国加入“开放政府伙伴联盟”（OGP）。OGP源于2011年第66届联合国大会上巴西和美国等国家的共同提议。联合国大会后，上述两国、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非和英国8国政府组成“开放政府伙伴联盟”，签署《开放政府伙伴宣言》，就政府信息透明、公民权利保障、反腐、完善政府治理等作出承诺。2019年联盟成员国增加到78个，除巴西和墨西哥外，智利、哥伦比亚、多米尼加、巴拉圭、秘鲁、乌拉圭、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯（2011年）、阿根廷、巴拿马和哥斯达黎加（2012年）等加入较早，牙买加（2016年）和厄瓜多尔（2018年）等其后也陆续加入。这种伙伴关系采取自愿原则，是汇聚各国政府和民间社会组织的论坛。按照相关规定和承诺，成员国政府应和公民社会一道，制定年度行动计划，采取反腐措施，这无疑会增加拉美国家治理腐败的动力。

拉美国家还提出了建立反腐败国际法庭的建议。哥伦比亚前总统桑托斯是第一位支持建立反腐败国际法庭的总统，赞成建立国际法庭对那些在本国逃避了法律制裁的腐败领导人进行审判。但该建议并未形成共识。反腐败是2018年美洲国家峰会的中心议题，各国领导人做出反腐承诺，但并未就建立地区性反腐败法庭建议进行讨论。有学者认为，尽管拉美是第一个签署反腐败协议的地区，但也不能完全兑现承诺，还不能就财产公开和申报采取具体措施，而这是兑现承诺的前提。“由于监督不利，这些国家并不能在协议的框架下履行责任。承诺并不能变成现实。”[12]这种情况表明，拉美国家推进反腐国际合作的意愿在实践中仍面临不少现实困难和阻力。

此外，鉴于腐败对拉美国家政治民主、经济发展和社会进步的严重损害，美洲开发银行、世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构在提供贷款或援助时，都要求拉美国家承诺反腐，并对其资助的项目采取严格监控措施，这在客观上给拉美国家反腐败施加了外部压力。

结语

在特殊历史和文化背景下，拉美国家存在“有罪不罚”的传统，这在一定程度上会助长腐败的蔓延。拉美国家腐败现象较普遍，不仅遍及政治、经济、社会及其他领域，也遍及公共部门和私营部门。拉美腐败现象的表现形式多样，既表现为行贿受贿、渎职、裙带关系、权钱交易等具体形式，也表现为大腐败和小腐败等规模形式。拉美的腐败类型也有多种，既有政治精英腐败、官僚腐败及立法腐败，也有外源性或非制度性腐败、内源性或制度性腐败等等。为应对腐败多发、高发、频发态势，改善国家的国际形象，拉美国家日益加强和重视腐败治理。越来越多国家开始转变理念和观念，加强腐败治理的制度机制和法律体系建设，加大反腐败力度，寻求反腐败国际合作。拉美国家腐败治理虽不断取得新进展，但由于历史传统和现实因素的约束，以及腐败现象根深蒂固，其腐败治理任重道远，难以一蹴而就。

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Corruption and Anti-corruption Trends in Latin America

YUAN Dongzhen

（Institute of Latin American Studies，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100007，China）

The definition of corruption has been widely researched in almost all fields of study. A number of international organizations such as the United Nations，the Organization for Economic Cooperation and Development，the Organization of American States have listed specific acts of corruption，and proposed measures to tackle it，but they failed to give a one-line definition. In accordance with the international requirements and the actual conditions，Latin American countries explored the definition of corruption from a judicial and theoretical perspective. The phenomenon of corruption in Latin America is more complicated. It spreads in political，economic and social areas，as well as in public and private sector. It includes bribery，malfeasance，nepotism，power-for-money deals，grand and petty corruption，exogenous/non-institutional and endogenous/institutional corruption. Faced with high incidence of corruption，new trends against corruption emerged in this region. Many countries have increased penalties for corruption practices in an effort to break the impunity tradition，take actions to strengthen institutional and legal framework，promote international cooperation against corruption，and create anticorruption environment in order to improve the country's international image.

exogenous and endogenous corruption，institutional and non-institutional corruption，impunity tradition，Latin American countries

D523.4；D77

A

1672-4860（2020）03-0001-09

2019-09-21

袁东振（1963-），男，汉族，河北固安人，研究员，博士。研究方向：拉美问题研究。

·感谢匿名审稿人对本文的建议，作者文责自负。