坚持和完善民族区域自治制度的四重逻辑

杨维周 王 慧

（西藏民族大学马克思主义学院 陕西咸阳 712082）

党的十九届四中全会从十三个方面系统总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势,一个重要方面就是“坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势”，也就是民族团结的优势。这个“显著优势”是中国特色民族区域自治这一基本政治制度优越性的体现。新时代将民族区域自治制度优势更好地转化为国家民族事务治理效能，我们要从历史、价值、理论、实践四重逻辑看我国民族区域自治制度，坚信民族区域自治制度是中国共产党把马克思主义民族理论同中国实际相结合的产物，坚定不移地坚持和巩固、完善和发展、遵守和执行民族区域自治制度。

一、从历史逻辑看：民族区域自治制度是中国共产党自主创新的结果

民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。它是中国共产党把马克思主义民族理论同中国实际相结合的产物，是在对中国“大一统”下“因俗而治”政治传统自觉超越的基础上提出来的。

民族区域自治制度是中国共产党把马克思主义民族理论同中国实际相结合的产物。中国共产党初期，由于曾经受苏联的影响，在解决我国民族问题上提出过“民族自决”和“联邦制”的主张。在二万五千里长征途中，随着我们党与民族地区的深入接触和了解，逐步深化了对中国统一多民族国家这一基本国情的认识，开启了马克思主义民族理论与中国实际相结合的探索。通过长期不断地探索与实践，中国共产党创造性地提出了民族区域自治这一正确主张，并在1947年付诸实践成立了内蒙古自治区。中华人民共和国成立前夕，毛泽东曾经委托李维汉同志，就新中国选择哪一种国家结构形式这个问题征求各方面的意见。李维汉同志经过广泛征求各个方面意见并加以认真研究，认为我们国家与苏联的国情特点、民族分布、历史发展等不同，在国家结构上不适合实行联邦制，建议在我国统一的多民族国家内实行民族区域自治。这个建议得到了我们党和毛泽东同志的认同和采纳，并在《中国人民政治协商会议共同纲领》中予以规定。毛泽东说：“苏联的少数民族人口中，占全国人口的一半，他们实行加盟共和国、自治共和国的办法。我们这里少数民族人口占百分之六，实行民族区域自治的办法。有些人想援引苏联的办法，在中国成立加盟共和国或自治共和国，这是不对的。”[1]邓小平也强调指出：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。我们有很多优越的东西，这是我们社会制度的优势，不能放弃。”[2]总之，中国共产党认为，从我国民族的国情出发，坚决不搞任何形式的“民族自决”。党和国家第一代领导人毛泽东、周恩来多次告诫，不搞“民族自决”和“联邦制”不仅是因为与我们国家的国情不符，也是为了防止外国敌对势力利用我们国家的民族问题进行挑拨离间。1949年10 月5 日，毛泽东同志在审阅中共中央关于少数民族“自决权”问题致第二野战军前委，并告中央局、分局及各前委电指出：“关于各少数民族的‘自决权’问题，今天不应再去强调……今天的情况，已有了根本的变化，国民党的反动统治基本上已被打倒，我党领导的新中国业经诞生，为了完成我们国家的统一大业，为了反对帝国主义及其走狗分裂中国民族团结的阴谋，在国内民族问题上，就不应再强调这一口号，以免为帝国主义及国内各少数民族中的反动分子所利用，而使我们陷入被动的地位。在今天应强调，中华各民族的友爱合作和互助团结，此点望你们加以注意。”[3]可以说，我国民族区域自治从一开始就是为了摆脱“苏联模式”，针对“联邦制”“民族自决”分裂弊病而提出的。后来我们党始终坚持独立自主，从我们国家的民族实际出发，逐步地完善了民族区域自治制度。

民族区域自治制度也是在对中国“大一统”下“因俗而治”政治传统自觉超越的基础上提出来的。中国自古就是一个多民族国家。秦汉以来在中国的政治传统中，形成了“大一统”和“因俗而治”两大理念。历史上各朝代中央政权治理民族地区基本上实行了不同于内地的治理体制。秦朝、汉朝实行了属邦属国制度，陆续在今新疆地区设置西域都护，在西北的羌地设护羌校尉，在今天的广西、云南等地设置郡县，有效地统一了边疆民族地区。唐朝通过羁縻州府实现对民族地区的有效管辖，先后册封今云南地区的南诏首领为“刺史”“云南王”。对居住在中南和西南的少数民族，唐朝也都设置道、府、州或羁縻府、州予以有效管辖。元朝创设了“行省”制度，现在的内蒙古、新疆、广西等民族地区，都在行省的管辖之下，并设宣政院直接管理西藏，设土司制度管理云、贵、川、康等民族地区。明清沿用了元朝的土司制度。这些制度密切了中央政府与民族地区的联系，加强了中央政府对边疆地区的统辖。但这些治理制度，正如我们党的第一代领导人毛泽东所说，是“老办法”，它的实质是“怀柔羁縻”，到中华民国时就已经“行不通了”。新中国成立以后，我们党在各民族平等团结的基础上，创造性地发明了在单一制的国家体制下，实行民族区域自治这个“新办法”。

正是由于中国共产党对马克思主义民族理论中国化的正确探索和对我国历史政治传统的科学扬弃，继内蒙古自治区之后，在中华人民共和国成立的初期，党和政府根据《共同纲领》在全国推行民族区域自治制度。1954年，《中华人民共和国宪法》对自治机关的组成、权利、义务和上级国家机关的职责作了明确的规定，推动了民族区域自治制度在我国的实施。1955年10 月1 日新疆维吾尔自治区成立。1958年3 月5 日广西壮族自治区成立。1958年10月25日宁夏回族自治区成立。1965年9月1 日西藏自治区成立。党的十一届三中全会以后，民族区域自治制度不断完善，地位不断巩固，作用不断提高。

民族区域自治制度是我们党独立探索、自主创新的结果。它绝不是国内外有些人认为的民族区域自治制度是照搬“苏联模式”，而是我们党把马克思主义民族理论同中国实际相结合的产物，是对“苏联模式”以及任何形式“民族自决”的自觉摒弃。

二、从价值逻辑看：毫不动摇坚持和巩固民族区域自治制度

中国的民族区域自治制度是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，使少数民族人民自己当家作主，管理本民族自治地方的各种内部事务。民族区域自治制度在我国70年的实践，保证了我国各少数民族人民当家作主，促进了民族地区经济社会的发展，巩固了国家统一、领土完整和加强了民族平等团结。

（一）民族区域自治制度的实行，保障了少数民族人民当家作主的权利。我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权利属于人民。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》都明确规定：各民族一律平等。根据这一原则，《中华人民共和国民族区域自治法》规定民族区域自治机关不仅保障实行自治的民族的权利，还要保障自治区域内其他民族公民的平等权利。平等的权利中最重要的就是平等地参与和管理国家与本民族的事务。截至2019年，我国少数民族干部已达300 万人，比1978年增长了3倍多。[4]在中央和地方国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关都有相当数量的少数民族干部。根据2019年国家统计年鉴数据显示：2018年全国人民代表大会中少数民族代表人数为438人，占全国代表总数的14.7%；2018年全国政治协商会议委员总数2158人，其中少数民族委员244 人，占委员总数的11.3%。①数据源于2019国家统计年鉴。全国5 个自治区、30 个自治州、120 个自治县（旗）的自治区主席、自治州州长、自治县（旗）县（旗）长全部由实行民族区域自治的少数民族公民担任。155 个民族区域自治地方的少数民族干部比例，普遍接近或超过少数民族人口占当地总人口的比例。

（二）民族区域自治制度的实施，促进了民族地区经济社会的发展。邓小平同志曾指出：“实行民族区域自治制度，不把经济搞好，那自治就是空的。”[5]民族区域自治制度的实施，一方面，调动了少数民族发展本民族和本地方经济和各项社会事业的积极性；另一方面，把国家帮助少数民族的义务制度化、法制化。新中国成立后，特别是改革开放以来，在中央扶持和自治地区的自我发展中，少数民族和民族地区的经济和社会发生了翻天覆地的变化。2019年全国民族经济工作暨民族地区经济形势分析现场会统计数据显示：2018年新疆、内蒙古、西藏、宁夏、广西、青海、云南、贵州民族八省地区生产总值突破9万亿元，同比增长7.2%。农村居民人均可支配收入1.1 万元，名义增长9.4%，增速快于全国0.6个百分点。民族地区的扶贫工作是国家扶贫的重点，2018年贫困人口从上年的1032 万减少到603万，贫困发生率下降到4.0%，[6]脱贫攻坚取得重大突破。民族地区经济实力显著增强的同时，国家还大力促进教育、医疗卫生、社会保障等事业发展，使广大民族地区群众共享改革发展带来的实惠，民族地区的社会事业也得到巨大改善。根据国家民委于2019年发布的民族区域自治地方社会发展主要指标显示：2018年我国少数民族自治地区普通高等学校在校生人数231.1 万人，其增速是2000年的6.757倍，普通中学在校生人数1072 万人，专任教师12.2 万人，普通小学在校生人数1573万人；2018年民族自治地区的医院、卫生院的数量达5.45万个，是2000年的4.36倍；城乡最低生活保障人数1366万人。②数据源于2019年湖北恩施州召开的全国民族经济工作暨民族地区经济形势分析。

（三）民族区域自治制度的实行，维护了国家统一、领土完整和加强了民族平等团结。民族区域自治的制定是以维护国家统一为前提。《中华人民共和国民族区域自治法》明确规定：“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行”[7]，从而为维护国家主权统一和领土完整，与分裂势力作斗争提供了制度与法律依据。正是因为民族区域自治制度独特的运行优势，使我国在应对复杂的国内外环境中拥有强大的武器。新中国成立70年来，这一制度优势有力地抵御了国内外分裂势力分裂我国的图谋，巩固了国家统一、领土完整，使得我们国家的边防稳固。民族区域自治制度为实现各民族真正平等和紧密团结提供了制度保证。困扰多民族国家的民族问题，如今已成为世界性难题，而有着56 个民族的中国为什么能够长期团结和睦、繁荣发展？答案是中国共产党选择了有中国特色的民族区域自治制度。

在实行民族区域自治制度的西藏，实现了“短短六十年跨越上千年”的人类社会的变革，向世人证明了我国民族区域自治制度的巨大优势。西藏实行民族区域自治制度，经济社会实现了跨越式发展，经济总量实现巨大飞跃。1965年西藏自治区成立时人均GDP为241元，[8]到2018年人均GDP约为4.5万元，地区生产总值达1477亿多元[9]，连续26年保持两位数增长的速度。如此高增长速度在西藏发展历史上是从未有过的，在中国社会进程中也是罕为人见的；西藏实行民族区域自治制度，始终把维护稳定工作放在第一位、摆到最突出位置，采取有力措施，确保了西藏社会长期稳定、民族团结、和谐安宁。

成就彰显制度优势。我国民族地区取得世所罕见的经济发展速度奇迹和社会长期稳定奇迹证明，民族区域自治制度是符合我国国情的，它具有显著的优势，得到了我国各族人民的衷心拥护和支持。那些认为民族区域自治制度会导致国家分裂，民族区域自治制度不要搞了的想法和看法都是错误的。那些鼓吹“在民主宪政的架构下建立中华联邦共和国”的企图绝不能让其得逞。习近平总书记强调，我国在改革上绝不能出现颠覆性错误。在我国民族工作上，什么是颠覆性错误？取消民族区域自治这一基本政治制度就是颠覆性的错误。因为民族区域自治，是我们党的民族政策的源头和根基，许多民族政策都是由此而来、依此而存。这个源头改变了，根基就动摇了，我国在民族问题上就会产生多米诺效应，在政治上是极其有害的。民族区域自治制度动摇不得、折腾不起。

三、从理论逻辑看：与时俱进完善和发展民族区域自治制度

我们党在长期探索中形成的民族区域自治这一基本政治制度，经过实践证明具有无比巨大的优越性，它是我们坚定制度自信的基本依据。新时代，面对世界百年未有之大变局的风险与挑战，我们仍需不断改进、优化这一制度。邓小平同志曾指出,“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。”[10]习近平总书记也指出：“中国特色社会主义制度是特色鲜明、富有效率的，但还不是尽善尽美、成熟定型的。”[11]在新时代我们要按照十九届四中全会提出的具体要求，与时俱进地完善和发展好民族区域自治制度。

（一）坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路[12]。道路决定命运。2016年11 月，习近平在纪念孙中山先生诞辰150 周年大会上强调：“一切成功发展振兴的民族，都是找到了适合自己实际发展道路的民族”[13]，中国特色解决民族问题的正确道路，是经过新中国成立70年来实践证明的一条促进我国各民族团结、共同繁荣发展的道路。新时代我们必须继续走中国特色解决民族问题的正确道路。坚持各民族平等是党的民族政策的基石，它是载入我国宪法规定的一项基本原则。邓小平指出：“我们的民族政策是正确的，是真正的民族平等”。[14]只有坚持各民族一律平等，才能保证少数民族平等地享有法律所赋予的各项权利，进一步巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。坚持各民族共同繁荣发展，确保各族群众如期实现全面小康，一个都不能少，一个都不能拉下，朝着共同富裕的目标迈进。

（二）坚持不懈开展马克思主义“五观”“两论”宣传教育，打牢中华民族共同体思想基础[15]。首先，马克思主义国家观、历史观、民族观、文化观、宗教观宣传教育要面向全体人民、聚焦青少年，将宣传贯穿于学校教育的全过程，尤其是民族地区的各级各类教育中，推动马克思主义国家观、历史观、民族观、文化观、宗教观进课堂、进教材、进头脑；其次，丰富新时代马克思主义国家观、历史观、民族观、文化观、宗教观宣传教育的实践载体，在全社会范围广泛开展教育实践活动，培育和践行社会主义核心价值观，加强爱国主义教育，增强各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，激发各族人民群众的家国情怀、中华民族共同体意识；最后，营造良好的氛围，通过各种形式、多种途径不断传承民族精神、表达国家话语、传递中国声音，运用新技术、新媒体打造实体化的宣传载体，弘扬新时代主旋律，打牢中华民族共同体思想基础。

（三）全面深入持久开展民族团结进步创建[16]。民族团结进步创建工作是做好民族工作的重要载体和有效手段。[17]开展民族团结进步创建工作，必须加强宣传教育、健全民族团结进步教育常态化机制，提升民族团结进步创建工作的水平，形成党政主导、共建共享的强大合力。加强宣传教育，把民族团结进步宣传教育与中国特色社会主义和中国梦宣传教育相结合，开展多形式、多层次、多领域学习宣传，扎实开展民族团结进步宣传月活动、印发宣传手册、举行文艺汇演、开设民族团结专题专栏活动等等；健全民族团结进步教育常态化机制，把民族团结教育纳入国民教育、干部教育、社会教育全过程，构建课堂教学、社会实践、主题教育多位一体的教育平台。[18]不断改进民族团结进步宣传载体和方式，用好报刊广播影视新媒体网络等传媒方式，把互联网空间建成促进民族团结进步的新平台；提升民族团结进步创建工作的水平，建设特色鲜明的民族团结进步示范区和示范单位，推动各级示范区起带头模范作用，重视学校、企业、社区、乡村等基层单位创建工作，积极创建民族团结示范区和示范单位；坚持形成党政主导、共建共享的强大合力[19]，各级党委和政府要率先承担起履行守护民族团结生命线的政治责任，把各族群众紧密团结在党和政府周围，在党政主导和群众参与的良性互动中，不断释放创建工作的不竭动力与活力，营造全党全社会共同推动创建工作的良好社会氛围。

（四）加强各民族交往交流交融[20]。各民族交往交流交融是我国社会主义民族关系的发展方向。加强各民族交往交流交融，要推动建立嵌入式的社会结构和社区环境，从居住生活、工作学习、吃穿娱乐、婚丧嫁娶等日常生活入手，采取牵手结对、互帮互助等形式，在互动中加深各民族之间的了解。加强各民族交往交流交融，要铸牢中华民族共同体意识，加强中华民族文化建设，促进五十六个民族像石榴籽一样紧紧抱在一起。加强各民族交往交流交融，要推行“双语”教育，确保各少数民族学生掌握国家通用语言文字，能够使用国家通用语言文字，有利于他们的成长成才。加强各民族交往交流交融，既要反对“同化论”，也要反对“固化论”，这两种倾向都是错误的，不利于各民族交往交流交融，不利于民族团结，不利于民族区域自治制度的实施。“同化论”把加强交融等同于民族同化，企图依靠行政的手段迅速消除各民族之间的差别。交融不是要取消民族之间的差异性，民族交融是一个历史过程，急不得。“固化论”是对各民族之间自然而然的亲近不支持，而是人为地强调民族特点，采取各种措施强化民族间的差异性，这种做法是在构筑民族的界墙，固化民族身份，阻碍各民族交往交流交融，与历史发展大势背道而驰。[21]

（五）支持和帮助民族地区加快发展，不断提高各族群众生活水平[22]。发展是解决民族地区各种问题的总钥匙，支持和帮助我国民族地区加快发展，最终实现各族人民共同富裕，是社会主义制度的本质要求。坚持以人民为中心的发展思想，紧扣民生抓发展，要把发展成果体现在民生改善上，不断提高各族群众生活水平。我们党和国家历来高度重视民族地区的发展，始终强调发展经济的根本目的是让各族群众过上好日子。新时代我们要集中力量打好扶贫攻坚战，确保民族地区和全国一道如期全面建成小康社会。要继续做大做强特色优势产业，夯实改善民生的物质基础。要大力推进基本公共服务均等化，切实解决民生难题。

四、从实践逻辑看：严格遵守和执行民族区域自治制度

严格遵守和执行制度，是维护制度权威、发挥制度优势的关键。制度再好，如果得不到好的遵守和执行，就会形同虚设。习近平总书记早在浙江工作时就指出：“各项制度制定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当“稻草人”摆设，而应落实在实际行动上，体现在具体工作中。”[23]制度执行力对于把我国制度优势切实转化为治理效能具有极其重要的意义。新时代要把民族区域自治制度的优势更好地转化为国家民族事务治理效能，必须严格遵守和执行民族区域自治制度，树牢制度意识、完善制度设计、注重监督检查、强化追责惩戒，强化民族区域自治制度的执行力。

执行制度的首要前提是要有强烈的制度意识。严格遵守和执行民族区域自治制度，必须要有敬畏制度、执行制度、维护制度的意识，让每一个公民成为民族区域自治制度的忠实遵守者、自觉执行者、坚定维护者。如果缺乏对民族区域自治制度的敬畏意识，民族区域自治制度就会被视而不见，它的威权和执行力就会遭到冲击。引导各族人民充分认清民族区域自治制度优势，坚定其对这一制度自信，把严格执行民族区域自治制度作为一种原则来坚持，作为一种责任来履行，牢固树立严格按民族区域自治制度办事的观念，养成自觉执行民族区域自治制度的意识，使执行民族区域自治制度成为人们的自觉行动。坚决维护民族区域自治制度，制度面前没有特权、没有例外，法律面前人人平等，在制度规定的框架范围内履行职责，对于违反民族区域自治制度的人或事必须零容忍，增强维护制度的意识。

（一）执行制度关键是完善制度设计。民族区域自治制度的制度设计要从制度本身和制度的执行力两个方面来考量。从制度本身来看，我国的民族区域自治制度经历了几十年的理论和实践，被证明是符合我国国情和民族地区实际的正确制度，我们必须坚定民族区域自治制度的自信。但随着时代发展和社会需求，民族区域自治制度也会被不断地赋予新的时代内容，进而不断地进行完善以适应民族地区的发展，把其优势转化为国家民族事务治理的效能。从制度执行来看，有了较为完善的制度，就要想办法将其执行好、落实好，如果制度发生了“破窗效应”，执行力减弱，其治理效能必然也会随之减弱。提高执行力，必须注重制度的完善，在党的领导下，完善民族区域自治的具体制度安排，确保民族地区政令畅通，拓宽少数民族地区人民群众利益诉求表达的正规渠道，扩大民族地区人民群众有序政治参与，保证各族人民共同当家作主，加快建立健全国家民族事务治理急需的制度，建立以制度激励约束、以制度管人管事、以制度执行落实、以制度检验成效的良性机制。同时，制度执行过程要注重总结经验，对于民族区域自治制度中成熟的经验将其上升为制度，对不合时宜的做法，要谨慎处理。完善民族区域自治制度是一项长期而艰巨的任务，必须确保民族区域自治制度管得住现在、跟得上发展、经得起检验。

（二）注重监督检查是制度执行的保障。任何一项制度的执行，都应该置于有效的监督检查之下，民族区域自治制度的贯彻执行需要以监督检查做保障。民族区域自治制度的贯彻执行必须立足于职责定位，构建全覆盖的制度执行监督机制，创新监督方式。立足于职责定位，明确监督主体，强化自上而下的组织监督，一级抓一级，一级对一级负责，各负其责，层层落实，加强监督检查，确保民族区域自治制度执行监督到位，强化监督职能；构建全覆盖的制度执行监督机制，要注重开展全方位、全过程监督，增强监督合力，确保民族区域自治制度落地生根，保障国家民族事务治理各项决策部署、政策措施贯彻落实，将民族区域自治制度优势转化为国家民族事务治理效能；创新监督方式，将监督工作抓细抓小抓实，提升监督实效，建立督查警示制度、整改制度，及时警示、限时整改，确保实效。

（三）强化追责惩戒是执行制度的要害。首先，严格执行责任追究，形成良性的责任追究导向。民族区域自治制度在各级地方执行过程中，对制度执行不力者进行责任倒追，对违反纪律的行为要坚决制止，对问题突出的要启动问责机制，坚决按照责任层级层层追究，切实提高制度的执行力。其次，加大查处力度，是抓好制度执行落实的保障。违反制度，是对制度权威的公然蔑视和挑战，是对制度最大的伤害。一些制度执行不彻底、落实不到位，在很大程度上是因为违反制度的行为没有及时受到查处，缺少应有的惩戒。最后，加大惩戒问责力度，强化纪律刚性约束，坚决改变一些地方执行纪律失之于软、失之于宽的状况，给予严格惩戒。惩戒不是目的，而是必要的手段，通过追责惩戒的方式，针对突出问题，不断把制度笼子织密织牢，继续沿着党和人民开辟的正确道路前进，不断推进国家民族事务治理体系和治理能力现代化。

综上所论，从历史逻辑看，民族区域自治制度是中国共产党自主创新的结果，绝不是有些人认为的是照搬“苏联模式”；从价值逻辑看，要毫不动摇坚持和巩固民族区域自治制度，那些认为不要搞了的想法和看法是错误的，那些鼓吹“在民主宪政的架构下建立中华联邦共和国”的人是企图要我们国家在改革上犯颠覆性的错误；从理论和实践逻辑看，我们要与时俱进完善和发展、严格遵守和执行民族区域自治制度，切实将民族区域自治制度优势更好地转化为国家民族事务治理效能，推进国家民族治理体系和治理能力的现代化。