我国城投债发展存在的问题以及建议

李岩

（郑州财经学院，河南 郑州 450000）

一、城投债的发行背景

1993年12月，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》的文件，文件指出：从1994年1月1日起，我国开始推行分税制财政管理体系，设立国家税务局和地方税务局两套体系。此次财政分税改革改变了中央财政与地方财政各自的收入来源，增加了中央政府的财政收入，而大大减少了地方政府的财政收入，地方政府收支严重失衡。近年来，我国城镇化进程不断推进，地方政府财政收入已经不能够满足城镇基础设施建设和维护所需要的资金，财政压力日益加重。而1995年起实施的《中华人民共和国预算法》第28条明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券”。正是在这种条件下，地方政府纷纷进行融资创新，一些地方政府通过设立各种投融资平台公司，通过发行债券来获取所需要的资金，于是“城投债”就产生了。

二、城投债的发展历程

1993年4月15日，上海市城市建设投资开发总公司第一次发行了金额为5亿元的城投债。于是各地政府纷纷效仿上海，中国的城投债不断涌现。城投债从产生到现在，其发展大致可以分为三个阶段：

第一阶段是缓慢发展阶段，从1993年到2005年，城投债的发展一直较为缓慢。我国城投债的发展大概可以概括为：发行规模小，据不完全统计，这一阶段，城投债发行总额为110亿元左右。发行主体比较集中，城投债的发行主体主要为经济发达的省会城市以及直辖市。发行种类较为单一，主要为中央企业债。

第二阶段是稳步发展阶段，从2005年到2008年，相比前一阶段，城投债的发展速度明显加快，2005年7月，上海市城市建设投资开发总公司发行了金额为30亿元的地方企业债，此后城投债纳入地方企业债范围，故而地方企业债发行门槛的降低推动了我国城投债的发展。在这一阶段，城投债的发行规模有了较快的增长，城投债的发行总额从2005年的110亿元增长到2008年的1600亿元。

第三阶段是快步发展阶段，从2009年到现在，城投债的发展可谓是爆发性增长，2008年，受到国际金融危机的影响，中国政府实施积极的财政政策，扩大投资规模，政府出台了4万亿元的投资计划。受此影响，地方政府也大幅度发行城投债。而2009年3月，由中国人民银行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中指出，“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具”。这一政策的出台使我国城投债的发展进入黄金阶段，

三、我国城投债发展存在的问题

（一）发行主体经营风险较大

城投债的举债主体主要是地方政府融资平台公司，也即是城投公司。近年来，我国各地的城投公司都在不断地发展壮大，但其所存在的问题也越来越严重，城投公司与其他举债主体相比，所面临的经营风险更大。这主要表现在两个方面，一是城投公司的治理结构较差，二是城投公司的盈利能力较差。故城投公司经常处于“以新债还旧债的”恶性状态。更严重的还有一些城投公司会出现年末流动资金不足够偿还银行利息的情况，不得不用公司的有效资产来偿还利息，加剧了城投公司的有效资产不断缩水，给城投公司带来了更大的风险。

（二）发行期限结构不合理

从债券的期限来看，城投债期限结构不太合理，较为单一，城投债期限主要集中在7年期和10年期，7年以下和10年以上的债券所占比例比重较小。近年来中期票据和短期融资券的发行债券的发行数额在不断增大，7年以下的城投债所占比例在增大，但10年以上的城投债数额仍然较少。而由于城投债的特定用途，其主要用于城镇基础设施建设和维护，故项目持续时间都较长，短期内很难获得经济效益，这就使得城投债短期内无法通过项目的来偿还本息，造成短期内偿债压力较大。故城投债的期限结构还有待进一步调整，应该增加10年期以上的债券比例。

（三）增信方式单一

为降低发行成本，我国企业债券在发行前一般都会采取增信措施，而城投公司由于其本身的特有性质决定其盈利能力较为薄弱，现金流状况较差，单靠其主营业务难以偿还债务，因此增信对于城投债的发行较为重要。但我国城投债的增信方式比较单一，从目前我国发行的城投债看，其增信方式主要包括：第三方担保，抵押担保和质押担保等，而其他增信方式较为少见甚至没有。但国外发达国家的增信方式比较丰富，比如美国的增信方式主要有债券保险、第三方担保、优先/次级结构、质押和抵押担保、债券信托、可交换债券等形式。中国城投债较为单一的增信方式，使得我国城投公司的发行债券时存在的信用风险较大。

（四）城投公司资产价值虚估

由于城投债也是企业债券，其发行需要接受《企业债券管理条例》和《中华人民共和国证券法》等相关法律的约束，而债券的发行规模受到公司资产规模大小的影响，故地方政府为募集所需要的资金，向城投公司注入注入土地使用权、公益性资产等。而这些资产在注入的过程中，存在着价值被过高的评估、资产划拨不规范等问题。这些资产甚至完全不能给企业带来经济效益，已经不符合资产定义，对提升城投公司的偿债能力和盈利能力并无实质性作用。

四、规范城投债发展的建议

（一）加强城投公司经营的独立性

我国城投公司对地方政府的依赖性较强，因此，城投公司在未来的发展中，应该加强自身经营的独立性。首先，完善城投公司内部治理结构；构建产权清晰、权责统一、自主经营、自负盈亏、科学管理的法人治理结构。其次，增强自身的融资能力；城投公司应增强投资主体多元化，可以通过管理层持股、技术入股、职工持股、引进民间资本等手段，推动企业股权多元化。再次，增强自身盈利能力；城投公司可以凭借地方政府独特的资源、机遇，积极地进行非相关多元化的拓展，向资产管理、金融控股、城市旅游等多元化业务转型。

（二）完善信息披露制度

在我国城投债市场上，存在着债权人和城投公司的信息不对称问题，致使债权人的利益受到损害，故应该提高债券市场的透明度，完善信息披露制度。完善信息披露制度包括两个方面:发行主体和地方政府。从发行主体方面，其披露的信息应该包括以下三点。第一，其基本财务情况、内部经营状况以及可能对债券市场价格产生较大影响的事项，以便于债权人做出相应的决策。第二、重大特殊事项的披露，例如，城投公司的资产注入，应披露资产的评估价值、以及该资产可能带来的经济效益等具体信息以及相关法律意见。从地方政府方面，其披露的信息主要是地方政府财政收入和支出的状况，应当包括地方政府的一般预算收入，基金预算收入，预算外收入、一般预算支出、以及地方政府的负债规模等。

（三）完善信用评级制度

信用评级可以使投资者清楚地了解城投公司的信息，便于优化选择，降低了交易成本。因此，在国内应该建立一套科学有效多层次的信用评级制度，而且要增强信用评级机构的公信力。在具体的操作过程中，要注意以两个方面：一是债券评级机构不仅要考虑到发行主题的经营状况，还要评估地方政府的财政实力；详细地了解到地方政府每年的财政收入状况和偿还债务的能力，把地方政府的财政状作为重点的参考指标。二是债券评级机构应对自己评定的债券承担连带责任；对由于自己在评级过程中出现的虚假记载、重大遗漏以及误导性陈述，而对债权人造成的相关损失负赔偿责任。只有这样，才能最大限度地提高债券评级质量，从而促进城投债债券评级体系的发展。

（四）提高债券发行市场化程度

我国城投债市场的发展依赖于债券市场的发达程度，而目前中国对债券的发行仍然带有相当程度的审批色彩。审核发行制存在周期较长、程序难以预期、效率低下等不利于发行主体发展的问题，使债券的风险难以揭示和释放，阻碍了债券利率的市场化，不利于债券的合理定价和发行流通。而实际上债券市场经过将近30年的发展，在各个方面已经日趋成熟，具备了放松管制的条件。因此，因此我国应提高债券发行市场化程度，逐步过渡到注册制，让市场主体承担信息披露、搜集及承担损失的责任，让债券收益率真正体现其风险大小。这样可以解决城投债发行过程中存在的问题，适应市场化的需要。