浅谈我国公共图书馆总分馆制法治化发展

（济南市图书馆，山东 济南 250117）

公共图书馆总分馆制建设通过在一个适当的区划内建立一个互联互通的“公共图书馆群”，实行总馆主导下的文献资源共建共享、工作人员统一培训，形成并提供标准、规范、统一、有序的文献信息服务等基本文化服务，实现通借通还、资源快速高效流通，形成区域性城乡一体、标准化、均等化的图书馆服务体系，解决基层公共阅读资源不足、服务能力不足、资源不对接需求等瓶颈问题，最终实现十九大报告中所提出的“实现公共文化服务重心下移、共建共享，完善公共文化体系，提高基本公共文化服务覆盖面和适用性”的目标与要求。

一、公共图书馆总分馆制建设紧迫性

我国公共图书馆总分馆制建设紧迫性大致源于三个方面。

一是公共文化事业发展的限制。由于公共财政限制，为提高公共资源的使用效率，公共图书馆在建设前就要满足一定服务半径要求，避免服务半径重合而造成资源重复浪费，所以单个图书馆服务半径有限，图书馆与图书馆间难免存在服务盲区或薄弱区域，要实现某一地区提供全覆盖的图书馆服务，就要建立起布局合理、设施完善、功能齐全、服务方便的图书馆服务体系。

二是现代化的图书馆人职业理念和使命。党的十九大将文化建设提到前所未有的高度。中国特色社会主义文化是中国特色社会主义的重要组成部分。文化为人民提供精神指引，满足人民对美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮。加强加快公共图书馆总分馆制建设，完善服务体系，实现区域内提供普遍均等服务，聚焦提高服务的覆盖面和适用性，使文献信息资源和阅读服务惠及尽可能多的群体和受众，解决公共文化建设和发展不平衡不充分与人民对文化建设和普及日益美好的新期待之间的矛盾。图书馆人肩负使命，使得公共图书馆总分馆建设更加紧迫。

三是国际先进经验借鉴。有些国家公共图书馆建设，总分馆制是构成其服务体系的主要模式，即通常由同一个建设主体出资、同一个主管机构管理的图书馆群中，一个图书馆作为总馆，其他图书馆作为分馆，提供标准化、均等化的区域文化服务，以此有效解决服务覆盖和服务统一的问题。

二、我国图书馆总分馆制法治化环境建设

（一）概述

在我国，公共图书馆总分馆制建设法治化起步可以追溯到2002 年北京市的地方立法，《北京市图书馆条例》首次提出“以首都图书馆为信息网络中心的图书馆网络建设”，依此法律依据，首都图书馆逐步试水图书馆总分馆制建设，后经多地探索总结，后以2006年的《文化纲要》、2011年12月的《公共图书馆服务规范》（GB/T28220-2011）、2015 年《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》、2016 年多部委关于印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》的通知等为重要节点，开始于国家层面相继出台规范标准，最终在2017 年颁布的《中华人民共和国公共图书馆法》中明文体现，公共图书馆总分馆制法治化的环境逐步形成。

（二）总分馆建设的具体法治政策规定

《中华人民共和国公共图书馆法》第三十一条规定“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地条件的以县级公共图书馆为总馆，乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等为分馆的总分馆制，完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。总馆应当加强对分馆和基层服务点的业务指导。”这是公共图书馆总分馆制建设的最高法律遵循，而总分馆制建设需要的具体法治政策规定则体现在2016 年文化部、新闻出版广电总局、体育总局、发展改革委、财政部关于印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》的通知。

在《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》中对公共图书馆总分馆建设提出了兼具指导性和操作性的具体规定。

一是强调了“有条件”，设定标准，避免揠苗助长。全国各地总分馆制建设具备的条件与服务的标准，因地而异，因地制宜。条件由当地据实际情况分析，标准由当地据实际条件设定。

二是将“县域”确立为基本管理单元。其合理性在于：从行政角度，县域是统筹城乡均衡发展，拥有本区域内相对完整而独立的行政管理权限；从财政角度，县域拥有独立运作的财政收支权力；同时从已有的探索实践看，不同建设模式的地域单元选择多是县域。

三是明确了总分馆制的功能与运行机制。提出“通过县级图书馆总分馆制，整合县域内的公共阅读资源，实行总馆主导下的文献资源统一采购、统一编目、统一配送、通借通还和人员的统一培训。总馆对分馆的管理重在业务指导和资源调配，分馆按照总馆的工作安排和服务标准，面向基层群众提供与总馆水平相当的基本服务。”更有前瞻性的提出了有条件的地方可以探索总馆统一或参与管理各分馆人、财、物等资源，这是公共图书馆总分馆制发展的一个比较理想的程度。

四是强调技术应用，创新服务方式和手段。提出：要畅通反馈渠道、“订单”服务方式、打造公共数字文化服务平台、流动文化服务，扩大公共文化服务的有效覆盖。结合《中华人民共和国公共图书馆法》第四十条规定，公共图书馆总分馆制建设的过程中对新技术和创新服务的要求不断提升。

五是多种渠道方式解决人员不足。其一是按编制配齐工作人员；其二是种政府购买公共文化方服务岗位，配置由公共财政补贴的工作人员；其三是进行设施托管，社会化运营；其四是完善文化志愿者制度，加强志愿服务保障和支持。

六是强调政府的主导责任。由当地政府根据实际，综合考虑当地因素，确立建设规划和实施方案，根据当地建设条件明确统筹推进的工作思路，分类推进。地方各级财政要提供经费保障、提供必要条件完善设施网络。要完善评估、考核、奖惩机制，将公共图书馆总分馆建设纳入到公共文化服务考核指标，进行日常评估和考核，与相关单位预算安排、收入分配和奖惩挂钩，有条件的地方还可引入第三方对总分馆服务效能开展公众满意度测评。

三、法治化环境下总分馆制成果

法治化环境使得公共图书馆总分馆制建设更加有序，在实践中不同的地区充分发挥自主性因地制宜，总分馆制建设不尽相同，大致形成四种模式：

政府主导，由上、下级政府共同出资、共同建设。这一种模式比较常见，在不打破原有行政隶属与资源管辖的前提下，有效实现总分馆制基本职能。

政府主导，通过行业合作，进行出资、共同建设，扩充分馆类型，总馆对独立建制的分馆进行指导、协调。这种模式也是不涉及原行政隶属和资源管辖的变更。

政府主导，调整变更原行政隶属和资源管辖，实行“大一统”。总馆统筹管理，分馆作为总馆的派出机构进行服务，实现总分馆制基本职能，这种模式对条件要求比较严苛，最利于发挥的地域条件当属直辖市。

政府主导，上、下级政府共同出资，同时引入社会合作，更具包容性的扩充分馆形式，建立意义更广泛包容的图书馆群落。笔者认为相比而言这是比较符合我国现阶段特色的，更可持续的发展模式。

四、法治化环境下总分馆制的发展展望

法治化环境下公共图书馆总分馆制建设愈加成熟，拓宽公共文化服务覆盖面、有效性的成效显著，未来的发展也大有可期。

将更加融合。作为重要的公共文化服务主体，在总分馆制的助力下，公共图书馆的服务融合到重大惠民工程中，参与到全国文化信息资源共享工程中，提供更加多元的公共文化服务，其服务形式和内容的组合将不断创新融合，例如举办阅读“马拉松”、图书馆“音乐会”、图书馆“快闪”、图书馆“综艺”活动、图书馆“奇妙夜”，真正的将图书馆建成新时代文明实践中心。

服务理念继续拓展。从以书为本的理念不断向以人为本的理念转变过渡，展现新时代图书馆普遍均等的人文关怀，更加致力于满足社会公众的精神文化需求。

技术推进，形成线上线下互联互通的格局。《中华人民共和国公共图书馆法》第四十条规定“政府设立的公共图书馆应当加强数字资源建设、配备相应的设施设备，建立线上线下相结合的文献信息共享平台，为社会公众提供优质服务。”将不断涌现更加成熟的新技术用于总分馆建设中，将实现公共图书馆服务广覆盖、更精准的服务目标。

各具特色的新型服务点涌现。形式多样的新型服务点更关注品质环境升级和自助服务，以实现人财物的优质结合。如温州“城市书房”、济南“泉城书房”、张家港“图书馆驿站”、江阴的“三味书咖”、嘉定的“百姓书社”等。笔者相信未来能实现全天候开放的智能化小型图书馆也将越来越多。

五、结语

公共图书馆总分馆制建设依然在路上，面对新时代对完善公共文化服务体系，提高公共文化服务的覆盖面和适用性所提出更高要求，总分馆制建设在日益完善的法治化的环境中，需要守正创新，与法同行，不断完善并发挥公共图书馆的更大效能，更大限度实现公共图书馆的使命，满足人民对美好生活的新期待。