探索宅基地使用权流转的法律问题及规制路径

隗靖霖

（山东师范大学 山东济南 250358）

农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，在《中华人民共和国物权法》第一百五十二条明确规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”宅基地使用权关乎着我国农村村民安身立命之本，与农民最基本的生活不可分割，对乡村建设更是起着关键作用。

自20世纪50年代后期起，由于计划经济体制的确立，逐步划分为城市户籍与农村户籍，形成了城乡二元体制的雏形，其初衷为更好地保障农民的权益；改革开放后农村开始实行家庭联产承包责任制，推动了农村经济的发展，同时慢慢反映出该体制下禁锢农民于这片土地上的弊端；于是各地依据该雏形开始变革，推进农村经济繁荣发展，也鼓励农村人民走到城镇发展，越来越多的农民子女涌入城镇以谋求更好的生活，而在这场“热闹的盛会”的背后，一个被人遗忘的问题却渐渐浮出水面——宅基地使用权的流转。农村人口变更迁徙，宅基地也被随之抛之脑后，荒废亦或是低价转让，闲置亦或是乱拆乱建，尽管不符合法律规定，但久而久之形成了一个又一个庞大的“空心村”。那么现行法律制度下，宅基地使用权的流转存在有哪些问题，又该如何解决，成为了越来越多人关注的焦点。

我国宅基地使用权流转现状

随着国家政策的支持与社会经济的发展，农民进城的趋势日益增加，受现行法律法规的限制，被遗留下来的宅基地使用权无法进行公开合法的流转，增加了土地资源的闲置。据不完全统计，我国每年撂荒的耕地近200万hm2，宅基地废弃空置近760万hm2，宅基地等土地的使用权的流转问题面临着较为严峻的形势。

“一户多宅”现象普遍。在我国2004年修订的《土地管理法》中规定，宅基地属于农民集体所有，村民一户只能拥有一处宅基地宅。法律做出此规定一是为了保障农民居有定所，也是为防止土地资源的浪费，以减少“一户多宅”的现象。

由于我国法律法规对户的概念没有严格的界定，加上村民的法律意识淡薄，会产生“另立门户即为有资格获得宅基地”的错误理念，从而间接形成了“一户多宅”的现象，也未退出原有的宅基地，造成了人未多但地少的局面；再者，譬如在《继承法》中明确农村住房是可以继承的，因此在获得一处法定的宅基地使用权后，村民可以通过继承等多种方式获得一处或多处宅基地使用权，这同样违背了“一户一宅”的原则，客观上亦导致宅基地的闲置现象等。

存在隐性交易市场。农民通过土地获利是一种天然的属性，而在大量的情况下其宅基地的交易是一种必然的需求。特别随着农民大量进城务工，有的选择在城镇定居，宅基地不再是必须的居住地点，故而农民会选择转让宅基地以获得资本。然而在《土地管理法》中规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，对使用权的流转有着严格的限制。很多农民在利益驱动加上城镇房价的压力下，冒着违反法律、政策的风险，促使隐性市场的形成。隐性交易因规避政府监管，亦不受法律保护，故常常处于无序状态，扰乱了土地市场秩序的同时，还极易引发纠纷，这也反应出立法的滞后以及在现行的法律制度下宅基地使用权的流转需要迫切进行规范和改革。

交易纠纷不断。我国虽有明文限制宅基地使用权的流转，但随着隐性交易市场慢慢地发展，也逐步进入了法律的“盲区”。正如2007年轰动一时的“画家村案”，300多人曾买下村民的房子，而因为房价的涨幅，出现了一部分想要反悔买卖协议的村民从而引发纠纷、对薄公堂，最终以合同无效结案。而由于法律条文的不明确，存在有不同法院对同类纠纷或者不同法官对该纠纷的不同判定结果，没有统一的判定标准，一定程度上也对司法公信力带来不利的影响，很多情况下法院只能要求双方进行协商调解，无法有效地保护农民的权利，反而加剧现实与法律的冲突。

现行法律制度下宅基地使用权流转存在的问题

农村的发展建设正在有条不紊地高速进行中，但宅基地的“空心村”“一户多宅”“滥改滥用”等现象只增无减，这也反映出现行法律制度与宅基地使用权流转的矛盾之处。

传统立法观念滞后于当前发展

从立法发展来看，我国在宅基地方面的立法具有一定的保守性，2007年通过的《物权法》为宅基地使用权设立了单独一章，但有且仅有4条规定，其中关于权利的取得、流转等明确适用《土地管理法》的相关规定，并未做具体的解释，在具体的实践中亦缺乏可操作性，不利于农民合法权益的保护，但同样也为该权利在法律制度成熟后的流转留出了空间。相比之下，与之有同样重要意义的土地承包经营权却有了较大的突破，如在2019年通过但还未生效的《土地管理法》中放宽了承包经营权的竞争主体的身份限制，在2019年通过了关于该权利的专门法律规定——《农村土地承包法》。传统立法观念的保守性显然使法律的脚步滞后于现阶段农村的经济需求，这也导致了农民与集体组织之间的矛盾的累计。

从传统立法观念出发，宅基地使用权被作为一种解决农民居住问题的实物保障，在具体的实施中，该保障功能体现为对宅基地的限制转让、部分禁止性规定等措施，过分强调此功能致使宅基地使用权的用益物权的性质被淡化，漠视了农民的经济发展权，更是忽略了宅基地的财产性质。但在当前农村社会保障体制尚不健全的情况下，如果允许宅基地的自由流转，会造成经济发展的紊乱，更会使法律制度的滞后性表现得更为突出。

参与流转的身份主体受限

目前我国法律体系中对宅基地使用权有明确规定的有《物权法》《土地管理法》等，在现行立法中规定宅基地使用权一般不能转让，尤其明令禁止城镇居民在农村购置宅基地。对于宅基地使用权流转的主体身份限制问题引起了学者的讨论，有的学者认为我国实行权利平等的原则，而宅基地使用权流转仅限于在农村内部之间，使城镇居民无法公平参与流转；然而大部分学者认为法律对城镇居民的购买权进行了限制是出于当前阶段农村发展水平决定的，如果放开限制则会加剧宅基地“僧多粥少”的问题，亦不符合我国国情。

宅基地使用权能够像集体经济组织之外的人流转，一直是饱受争议的问题。譬如在宅基地使用权的继承中，面临的主要问题是拥有城镇户口的家庭成员能否继承宅基地使用权。我国《土地管理法》中规定宅基地的流转只能在集体经济组织成员之间。故有学者认为不能继承，这也是我国划分户籍制度的目的；也有学者给出肯定的答案，认为宅基地的房屋等作为农民的私有财产，村民应拥有独立的处分权。可见在现行法律制度下，宅基地使用权对参与流转的身份主体有着严格的限制的同时也存有很多争议。

登记审批程序不严

《土地管理法》中规定依法属于村农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会管理，并要进行登记造册。随着权力向下层的移转，管理登记等权力最终落到了村委会或者村里的领导手中，许多土地执法人员或是村里掌权的人缺乏法律意识，碍于情面或者利用职务便利，简化了宅基地使用权的流转登记审批制度，为这些人悄悄“开后门”，对《土地管理法》及其他相关政策规定视若无睹，随意核准批复，致使一些有权势之人利用这层关系乱改乱建，霸占村民的合法用地与权益，无视原则，给村民带来损失的同时还使村民无处可伸张冤屈，因而越来越多的百姓也争相请客送礼，弃旧图新、翻建新房，导致邻里关系的不和谐，造成宅基地规划管理的失控，同时也反映出我国的流转没有规范化的登记制度。

探索我国宅基地使用权流转的规制路径

宅基地使用权流转具有现实需求，它不仅与农民的切身利益息息相关，更与国家推行“三农”政策及城乡的稳定等有着密切的联系。面对目前阶段宅基地使用权的流传出现的法律问题等，需对其进行改革，推动新农村建设的脚步。

完善宅基地使用权流转的相关法律法规

“无论是政治的立法，或者市民的立法，都是表明和记载社会经济关系的要求而已。”我国农村的整体经济环境在发生变化，完全限制宅基地使用权的流转也显得不符合现实发展趋势，我们应重新审视与宅基地使用权流转制度，与之相关法律与政策也应该同步加以修改与完善。

首先应确立正确的立法指导思想。农村宅基地使用权作为计划经济的产物，提供物质保障的同时也为社会的稳定产生了重要影响，但随着市场经济的发展，过分保守也将使其滞后于社会。因此在立法理念上，应转变禁止流转的理念，确立宅基地使用权流转的经济化导向，以完善更符合社会发展的法律法规。

其次要明确放宽主体范围，首先应明确现阶段农村的发展水平与我国的迁徙制度。城乡在经济发展水平上还存有差距，且土地资源十分有限，我国并无迁徙自由的权利，倘若放开限制允许自由流转显得不切实际，因此我们需要完善有关法律法规，明确受限范围，而后逐步放开。在前文提到过土地承包经营权，该权利的限制在今年通过的《土地管理法》中有着放宽的趋势：诸如荒山、荒丘等不宜实行家庭联产承包责任制的土地可以采取拍卖、竞标等方式承包，且承包的主体也不仅限于该村的村民，城镇的企事业单位、其他社会组织乃至个人皆有权平等竞争。农村集体土地承包经营权主体的扩大化为农村宅基地使用权流转的主体限制的适当放宽提供了有益的借鉴。

建立统一的宅基地使用权流转登记制度

为避免宅基地使用权流转的混乱，我们应明晰宅基地使用权利用的财产权路径的工作，健全有效的审批与登记制度。首先要对“户”有一个明确的界定，应以户籍管理的户口来判定，所谓一户一宅即指同登记在一个户口上的一家有且只能拥有一处宅基地，是由国家和集体所认可的为管理之便设置的单位。其次，为防范“一户多宅”和宅基地使用权的滥用问题，应逐渐建立统一的登记表和登记公告制度，将原宅基地使用权人、面积、附属设施等详细记录，同时将流转情况及时公告给同村村民并设立5日左右的公告期供村民了解或提出有效的异议等，这也为日后统计整理提供了有效的数据，公平公正地对待并保护买卖双方及第三人。而在有了制度构想的情况下，更需要有专门机构来负责和管理宅基地使用权流转，及时保存宅基地的原始资料并将现状和流转情况每个月向本级及上级政府做汇报，以专门机构的职能来保护农民的权益，同时也为流转市场的稳定提供了坚实的后盾，做到民知、政府知，做到公开透明，减少徇私舞弊的现象出现，为后期的审批程序打下基础，有据可查，有法可依。

通过立法规范宅基地使用权流转市场

为防范宅基地使用权的隐性交易市场，保护农民合法权益不受侵害，应通过立法以规范宅基地使用权流转市场，促使市场运行规范化与合法化。

宅基地使用权应设立公开流转制度，确保信息的公开透明。目前我国宅基地所有权依旧归集体所有，也应由集体来决定，可以采取村民大会或村民代表大会的形式进行评议、表决，并将表决结果报本级政府备案、报集体经济组织留存材料；也可以借鉴城市建设用地的方法，借助听证、公示等程序，为宅基地使用权流转市场的公平竞争打下良好条件的同时，也能够让更多的村民参与到市场之中，使市场的发展更符合现实需求。

再者要建立宅基地使用权流转市场的管理监督制度。先将流转严格规制在法定框架内进行，统计好具体的宅基地数量，合理规划布局；其次采取公众监督和政府监督的双重监督模式，防止强行改变宅基地的用途或者暗箱操作，破坏市场秩序；同时也要建立合理的价格管理制度，将评估后的流转价格向社会公布，接受多方监管，实现规范的市场建设。通过加强对宅基地使用权流转的监督管理，以保障农村宅基地使用权有序的流转，使流转市场合理化、合法化。

宅基地使用权流转的问题一直是被争议的对象，随着时代的变迁与社会经济的发展，宅基地使用权流转也应随之同步发生改变。本文通过对目前现状及现行法律带来的问题等方面进行分析，规制了完善立法、建立健全登记制度等路径以实现宅基地使用权流转的合法化与合理化，在国家“三农”政策的推行下，督促新农村的建设与优先发展，为乡村建设提供稳定的法律保障，促使该权利流转更符合我国的国情及发展。

注释

[1]谭永忠,姜舒寒,吴次芳．闲置土地的处置难点与治理路径[J]中国土地》2016年第2期。

[2]参见杨鹏飞．新型城镇化进程中农村宅基地“一户一宅”法律制度研究[D]硕士学位论文，河北大学法学系，2017年，第28页。

[3]参见胡家铭．我国农村宅基地使用权流转的法律问题研究[D]硕士学位论文，广西师范大学法学系，2018年，第36页。

[4]参见刘洁．农村宅基地使用权流转存在的法律问题——以宅基地使用权继承为视角[J]法制博览》2019年第25期。

[5]马克思恩格斯选集(第4卷)[M]人民出版社2016年版，第121页。

[6]袁锦秀．农村宅基地使用权法律问题研究[M]中国商务出版社,2013年版，第172页。