安全化理论视角下的新冠肺炎疫情演进及其多层次治理

华亚溪 郑先武

（1.南京大学，江苏 南京，210046）

2019 年末至2020 年2 月，新冠肺炎疫情在不到三个月的时间内蔓延至全球二百多个国家和地区，截至2020 年10 月17 日19 时43 分，全球共39 196 259 人确诊，1 101 298 人死亡，①“WHO Coronavirus Disease （COVID-19） Dashboard”， WHO， https：／ ／covid19.who.int／， 访问时间：2020 年10 月18 日。前所未有的大规模传染性疾病使人们重新认识了全球性危机与公共卫生安全治理。 学界对新冠肺炎疫情应对的研究，可分为国家、区域、全球三个层次。 在国家层次上，新冠肺炎疫情的非传统安全挑战最终是对各国国家制度的挑战，社会主义制度的优越性是中国应对新冠肺炎疫情的制胜法宝，这种优越性突出表现为党和国家的集中统一领导、坚持人民路线和集中力量办大事的动员能力；②参见田克勤、张林：“全球抗疫下的中国制度和治理优势思考”，《东北师大学报（哲学社会科学版）》，2020 年第4 期，第9-17 页；武市红等：“深刻认识我国国家制度和国家治理体系的显著优势，持续推动我国制度优势转化为国家治理效能”，《经济社会体制比较》，2020年第3 期，第1-6 页；毛清芸、陈旭远：“基于突发公共事件处理的中国特色社会主义制度：保障特点、实践优势与现实启示”，《理论月刊》，2020 年第5 期，第48-54 页。相比之下，美国等一些西方国家的治理失序，除了主观上认知不足、价值观念差异，主要原因在于制度上的公共卫生治理权力分化和治理能力不足。①参见王聪悦：“美国公共卫生治理：沿革、经验与困境”，《当代世界》，2020 年第4 期，第49-56 页；余金成、李浩：“西方主流政治应对疫情失误原因探究”，《天津师范大学学报（社会科学版）》，2020 年第5 期，第1-7 页。同时，在区域、全球层次上也出现了治理失灵现象。 区域层次最典型的案例是欧盟，制度性强、一体化程度高的欧盟在此次疫情面前作为不足，未能发挥一个超国家地区组织应有的领导、协调和团结各国的作用。②参见孙吉胜：“新冠肺炎疫情与全球治理变革”，《世界经济与政治》，2020 年第5 期，第83-84 页；靳永翥、越远跃：“疫情防近代的治理效能：国际表现、中国镜鉴与制度补益”，《太平洋学报》，2020 年第6 期，97-104 页。然而，中国—日本、中国—东盟、中国—非洲都在不同程度上取得跨国、跨区域合作治理效果，③参见罗圣荣、马晚晨：“公共卫生合作与中国—东盟命运共同体构建”，《国际展望》，2020 年第4 期，第60-78 页；王丹、刘继同：“中国参与湄公河地区全球卫生合作的基本类型及特点”，2019 年第4 期，第78-90 页；张洁：“中国与东南亚的公共卫生治理合作——以新冠疫情治理为例”，《东南亚研究》，2020 年第5期，第24-42 页；刘海方：“新冠肺炎全球大流行下非洲的抗疫和中非合作”，《国际政治研究》，2020 年第3 期，第73-83 页。成为全球卫生安全治理的重要补充。 在全球层次上，疫情对全球化、全球产业链造成严重冲击，④张丽娟：“2020 新议题：全球经济不确定性、全球化转型与国际合作治理”，《太平洋学报》，2020 年第8 期，第1-11 页。全球治理赤字凸显。 关于全球卫生安全治理失灵的原因主要有以下四种观点：第一，全球治理体系本身存在的脆弱性、系统性和制度性问题，⑤孙吉胜：“新冠肺炎疫情与全球治理变革”，《世界经济与政治》，2020 年第5 期，第83-84 页。全球卫生安全治理未能建立起统一框架，⑥张超汉、冯启伦：“全球卫生合作治理——以重大突发公共卫生事件防控为视角”，《河北法学》，2020 年第8 期，第2-20 页。联合国体系、世界卫生组织（World Health Organization，下文简称“世卫组织”）、政府间国际组织和全球市民社会组织在全球治理中未发挥应有作用。⑦参见俞可平：“新冠肺炎危机对国家治理和全球治理的影响”，《天津社会科学》，2020 年第4 期，第70-73 页；史本叶、马晓丽：“后疫情时代的全球治理体系重构与中国角色”，《东北亚论坛》，2020 年第4 期，第60-71 页。第二，民粹主义、单边主义和强权政治导致国际合作缺失，战略竞争日趋严重，国际关系向地缘政治偏移，国际责任的承担意识下滑。⑧秦亚青：“合作：命运共同体发展的铁律”，《国际问题研究》，2020 年第3 期，第27-32 页。第三，观念层面问题，狭隘的利己主义、政治偏见和种族偏见破坏了全球合作抗疫的努力。⑨王天韵：“从抗击新冠疫情的国际实践看全球卫生治理改革”，《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》，2020 年第4 期，第25-34 页。第四，国家意愿问题，当今世界的医疗资源主要集中在国家手中，国际机制缺乏调动国内资源的合法手段，造成治理能力不足，一国的国内政治及治理能力深刻影响其参与国际合作的意愿。⑩赵可金：“疫情冲击下的全球治理困境及其根源”，《东北亚论坛》，2020 年第4 期，第27-42 页。受疫情冲击，世界在短期内出现全球化“熔断”“反全球化”“逆全球化”现象，但从长期来看全球化的趋势不会逆转，大国应共担风险来实现后疫情时代的社会和经济发展责任。⑪张劲松：“后疫情时代抗疫常态化与经济社会发展”，《江汉论坛》，2020 年第8 期，第15-22 页。

一、新问题的提出与研究视角

在新冠肺炎疫情快速扩散的情况下，全球性安全危机对世界提出了新挑战，安全治理不再局限于一个国家、地区或是全球层面的安全战略制定或应急体系的提升，而是紧急状态下不同行为体（科学行为体、政治行为体、公众）在不同领域（科学、政治、社会）、不同层次（国家、区域、全球）推动安全治理的具体举措。 已有研究对国家、区域、全球层次的疫情应对举措作出了大量分析，但很少有研究将三个层次结合起来探讨。 世界各国、各地区应对疫情的方式不同，相同的是都经历了对新冠肺炎从“无知”到“认知”，再到将其确认为安全威胁并采取紧急应对措施的过程——新冠肺炎疫情的安全化进程，这为使用安全化理论分析国家、区域、全球三个层次的新冠肺炎疫情安全化进程提供了可能。 本文在已有研究的基础上，借由哥本哈根学派的安全化理论尝试进行一些探索：一是，打破哥本哈根学派对安全化的消极看法，将安全行为体推动新冠肺炎疫情安全化的进程（科学议程、政治议程与安全议程）视为安全治理的一种紧急模式——安全化治理，具体分析国家、区域、全球层次的安全治理实践；二是，聚焦安全化的核心变量——安全行为体（政治行为体、科学行为体、公众），以主导行为体与领域匹配度、不同领域间行为体互动有效性为指标，考察新冠肺炎疫情的安全化治理在全球、区域、国家层次的成功与失败，并提出改进方向。

安全不是一种绝对静止的状态，而是一个动态发展的过程，其中涵盖两方面：一是，不对原有状态或承认的价值观构成威胁；二是，如果这样的威胁存在，行为体有能力以合理的代价保护自身免于该种威胁，即获取安全。①郑先武著：《安全、合作与共同体：东南亚安全区域主义理论与实践》，南京大学出版社，2009 年，第51 页，第49 页。哥本哈根学派将安全威胁的出现并被确立为“安全问题”的动态过程解释为安全化，但其对安全化本身持消极态度，认为安全化是一种不得已的政治选择，去安全化才是长时间范围的最优选项，因为它意味着没有问题需要用像“威胁我们”这样的话语来表达。②Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， p.29.然而也有不少学者将安全化本身视为一种治理模式，米勒·卡巴雷罗-安东尼（Mely Caballero-Anthony）认为，由于非传统安全议题不在传统安全议程范畴中，为了确保非传统安全威胁在短时间内得到足够的关注和资源，安全化变得至关重要，识别威胁并将之安全化是安全治理的首要阶段；③Mely Caballero-Anthony， Negotiating Governance on Non-Traditional Security in Southeast Asia and Beyond，Columbia University Press， 2018， p.18.魏志江等人认为，公共卫生议题的“安全化”有助于国家政府或相关的国际组织和机构进行统一部署、调动资源以应对威胁。④魏志江、郑宇晴：“论公共卫生的‘安全化’与‘去安全化’——中日抗击新冠肺炎疫情的模式论析”，《国际安全研究》，2020 年第5 期，第134-156 页。对于短时间内直接危及人类生命健康或使社会经济系统无法正常运转的紧急性威胁，以最快的速度启动安全化进程，迫使行为体采取紧急行动来应对，是实现安全治理最快速有效的方式。

就此次新冠肺炎疫情的安全化治理来说，国家、区域、全球三个层次都启动了安全化进程，但不同层次的安全化治理效果不同，国家间、区域间的安全化治理效果也存在差别。 是什么影响了新冠肺炎疫情的安全化进程？ 为何中、美两个大国都在国内启动了安全化进程，但中国取得了理论上预期的治理效果，而美国却没有？ 世界大国国内的安全化治理又如何在区域、全球层面上形成影响？ 全球卫生安全治理的未来走向如何？ 本文通过分析影响安全化进程的核心变量以及国家、区域、全球安全化进程的具体案例来回答以上问题。

二、安全化的核心变量与新冠肺炎疫情的安全化进程

在哥本哈根学派关于安全化的定义中有三个要素：安全行为体、指涉对象、存在性威胁，三者通过安全语言建构起完整的安全化进程。 其中，指涉对象在国家、区域、全球层次的政治影响力和安全化合法性几乎是恒定的，安全语言行为的话语建构性又会弱化存在性威胁的真实性对安全化进程的重要程度，因此，只有安全行为体是真正影响安全化进程的核心变量。 在具体实践中，安全行为体对安全化进程的影响反映在两个指标中：主导行为体与领域匹配度、不同领域间行为体的互动有效性。

2.1 核心变量：主导行为体与领域匹配度

哥本哈根学派认为，“安全（security）是一种将政治议题超越已有游戏规则并将之框定为一种特殊类型的政治或高于政治的行为。 由此，安全化可以被视为政治化的一种极端形式”。⑤同②，p.23。具体来说，安全化是安全行为主体（actors）⑥常常是权力与政治精英，也不排除其他能够享受公共资源者。通过宣布一个指涉对象受到“存在性威胁”影响，并经过安全言语行为动员公众（audience），⑦安全化理论中的安全“语言—行为”接收者“audience”应翻译为“受众”，由于新冠肺炎疫情涉及所有公众，本文将其统一翻译为“公众”。获得将存在性威胁安全化的合法性，从而紧急动用非常规手段应对安全威胁的过程。①Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， pp.23-26.指涉对象、安全行为体及存在性威胁是哥本哈根学派安全分析的三要素，三者通过安全语言行为建构起完整的安全化进程。 安全语言行为的任务不是分析一些客观威胁是否真的威胁到指涉对象，而是通过话语建构“什么是威胁以及集体如何应对威胁的共识”，通过给某一事物贴上“安全”标签，行为体声称需要且有权利以非常规的方式来对待它”，否则“将无法补救”。②同①，p.26。因此，存在性威胁是否真的对指涉对象构成安全威胁并不重要，重要的是这些存在性威胁能否在安全话语建构中，通过论证其优先性和紧迫性被主体间共同确认为安全威胁。 这样，安全语言行为的话语建构性弱化了存在性威胁的影响力，安全行为体和指涉对象成为安全分析的主要变量。

又因为指涉对象在国家、区域、全球层次的政治影响力与安全化合法性几乎是恒定的，安全行为体及其如何推动安全化的三大议程成为安全化成功与否的核心变量。 “指涉对象是受到存在性威胁但有着合理生存需求的事物”，需要“足够显著、能够产生大规模政治影响”，一个成功的指涉对象由其规模和大小决定，“中等规模层次的有限集体（Limited Collectivity）（比如国家、民族、文明）是最经得起检验的安全化指涉对象，因为它们在与另一些有限集体对抗时，会自我强化，这样的互动增强了‘我们感’”，③同①，pp.35-37。更能建构起集体合作应对安全威胁的共识。 区域层次和全球层次的指涉对象所能凝聚的“我们感”较弱，由此产生的政治影响力和安全化合法性较低，推动安全化进程的动力无法与国家层次相提并论。

“安全化的行为体是践行安全语言行为的某个人或某个群体，常见的安全化行为体有政治领袖、官僚集团、政府、游说者和压力集团”，也可能是某个领域具有影响的组织、集体，他们通过宣布指涉对象受到存在性威胁，从而将这一威胁安全化。 在公共卫生领域，推动安全化的行为体大致可分为三类：科学领域中从事科学研究及相关工作的科学行为体，政治领域中具有高度政治影响力和权力合法性的政治行为体，以及社会领域中由多元化个体组成的公众。“安全是个有组织的界域，行为体间的权力关系是不平等的”，谁的安全话语更容易被公众接受，谁就处于权力地位，因此，在特定领域应由“在表达安全上更有特权”的行为体来主导，④同①，pp.31-40。成功的安全化进程需要主导性安全行为体与其享有话语权的领域相匹配，这是本文判断安全化成功与否的第一个指标——主导行为体与领域匹配度。

2.2 核心变量：不同领域间行为体的互动有效性

理论上，任何一个公共事务都可以置于从“非政治化”⑤即该事务不需要国家介入处理，也未进入公共讨论和决策的议程。通过“政治化”⑥即该事务成为公共政策的一部分，需要政府决策和资源分配上的倾斜或其他形式的公共治理。到“安全化”⑦即该事务成为一个存在性威胁，需要超出政治程序常规范畴采取紧急措施予以应对。的光谱中。⑧同①，pp.23-24。这一安全化的演进过程具体表现为：科学议程（科学证实安全威胁确实存在）、政治议程（政府和政府间决定如何对待安全威胁），最后到达安全议程（政府立即授权，采取非常规措施）。⑨同①，pp.23-26，71-75。下面以中国为例，具体阐述新冠肺炎疫情安全化的三个议程。

其一，“科学议程根植于（主要是自然）科学和非政府活动中”，科学家和研究机构提供一系列已经或可能的安全威胁清单，证实安全威胁的存在，并发出安全预警。 2019 年12 月27 日，湖北省中西医结合医院向武汉市江汉区疾控中心报告不明原因肺炎病例，⑩“武汉市卫生健康委员会关于不明原因的病毒性肺炎情况通报”，湖北省卫生健康委员会网站，2020 年1 月5 日，http：／ ／wjw.hubei.gov.cn／bmdt／dtyw／202001／t20200105_1903304.shtml。安全化开启科学议程，科学行为体一方面探究新型生物病毒，另一方面及时对外公布科学研究进展和安全预警信息。 12 月31 日，湖北省卫生健康委员会发布情况通报，称部分医疗机构发现接诊的多例肺炎病例与华南海鲜城有关联，武汉市组织同济医院、湖北省疾控中心及中科院武汉病毒所等单位的医学专家进行会诊，初步调查后认为上述病例系病毒性肺炎。①“武汉市卫健委关于当前我市肺炎疫情的情况通报”，湖北省卫生健康委员会网站，2019 年12 月31 日，http：／ ／wjw.hubei.gov.cn／fbjd／dtyw／201912／t20191231_1822343.shtml。2020 年1 月7 日，中国疾控中心成功分离新型冠状病毒毒株，国家卫生健康委员会初步确认新冠病毒为疫情病原，1 月10 日，中国疾控中心等专业机构初步研发出病毒检测试剂盒，1 月12 日，这种“不明原因的病毒性肺炎”正式确名为“新型冠状病毒感染的肺炎”，同日中国向世界卫生组织提交新型冠状病毒基因组序列信息，在全球流感共享数据库（GISAID）发布，实现科研信息全球共享。②“《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书（全文）”，中华人民共和国国务院新闻办公室网站，2020 年6 月7 日，http：／ ／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1681801／1681801.htm。

在科学议程中，中国应对安全威胁的初期安全化举措主要由国家卫健委、国家疾控中心、湖北省卫健委、武汉市卫健委，以及武汉的各大医院具体实施，以医护人员、医学专家为主的科学行为体主导了科学议程。 科学行为体可以用皮特·哈斯（Peter M. Haas）提出的知识共同体（epistemic community）来理解，“知识共同体是由在特定领域具有公认的专业知识和能力的专业人员组成的网络，并对该领域或领域问题相关的政策知识拥有权威”。③Peter M. Haas， “Epistemic Communities and International Policy Coordination”， International Organization， Vol. 46， No. 1，1992， p.3.科学议程是对威胁的安全化行动的权威评估，“必须符合学术标准（无论这些标准多么专制），这些权威评估是政治行为体的决策依据，而普通民众只能信任或不信任专业人士，并在直觉的基础上做出政治选择”。④Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， pp.72-73.科学行为体在科学议程中探究病毒、检测病毒、公开信息等安全化举措，使中国乃至世界建立起对新型病毒的初步认知，为政治议程和安全议程的应对举措奠定了基础。

其二，“政治议程本质上是政府和政府间的，它包括处理问题的公共决策过程和公共政策”。⑤同④，p.72。当安全威胁严重到需要进入政治决策范畴时，政治议程就开启了。 科学议程和政治议程没有严格的界限，“二者常常相互重叠，相互塑造”。⑥同④，p.71。湖北省卫健委在2020 年1 月5 日发布疫情情况通报，“不明原因肺炎病例上升到59例”，⑦“武汉市卫生健康委员会关于不明原因的病毒性肺炎情况通报”，湖北省卫生健康委员会网站，2020 年1 月5 日，http：／ ／wjw.hubei.gov.cn／bmdt／dtyw／202001／t20200105_1903304.shtml。并且呈现蔓延趋势，这说明安全威胁已无法单独在科学领域得到解决。 2020 年1 月7日，中共中央总书记习近平主持召开中共中央政治局常务委员会会议，对做好不明原因肺炎疫情防控工作提出要求，应对疫情的工作正式进入高级政治决策范畴。 19 日深夜，经专家组研判，明确新冠病毒出现人传人现象，⑧同②。表明应对安全威胁的范围需要全面扩大，这一科学预警推动政治介入上升到更高层次。 在中央政府指挥下，各级地方政府、新闻媒体、医疗专家通过广播、电视、微信和微博等多种媒介渠道，向中国公众发布安全信息和个人防护建议，依托信息技术网络和基层行政体系对公众进行最广泛的动员。

政治议程由政治行为体主导。 政治议程的主要任务是确立安全威胁和进行政治动员，确立安全威胁涉及政府和公众如何看待科学议程的观点，对政治议程来说，最重要的不是威胁是真实的还是推测的，而是它们“推测的紧急事件”是否构成一个政治问题。⑨同④， p.73。在政治议程中确立安全威胁是安全行为体间的建构活动，除了媒体的传导和政府的号召，“动员公众过程中‘语言—行为’（speech-act）扮演着重要作用，而

语言的功能必须与权力结合在一起”，⑩李开盛：“‘去安全化’理论的逻辑与路径分析”，《现代国际关系》，2015 年第1 期，第56-57 页。这就决定了本身已具备合法统治权力的政治行为体是最具动员能力的安全行为体，在政治议程中具有主导作用。

其三，安全议程是安全行为体从动员公众中获得合法性，打破政治常规，建构新的安全化治理秩序的过程。 哥本哈根学派认为，安全化开始的标志是打破政治常规，“如果一个关于存在性威胁的优先性和紧迫性的辩论，能够使安全化行为体打破原本限制他们的程序或规则，那么我们就见证了一个安全化例证”；而安全化完成的标志是“公众接受安全威胁是既成事实”。①Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， pp.23-31.前者争议较少，后者常遭人诟病，保罗·罗伊（Paul Roe）就认为，安全化的成功与否并非取决于公众是否接受威胁，而是取决于公众对安全政策的响应，即在打破常规的基础上新建立的安全治理秩序，并保证其实施。②Paul Roe， “Actor， Audience（s） and Emergency Measures：Securitization and the UK’s Decision to Invade Iraq”， Security Dialogue， Vol. 39， No. 6， 2008， pp.616-623.本文同意罗伊的观点，认为安全化的成功最终归结于安全行为体的实践，而不是观念认同。

中国在应对新冠肺炎疫情的安全议程中，打破政治常规，建立、践行安全化治理秩序表现为以下五大安全举措：一是阻断病毒传播，2020年1 月23 日10 时起关闭离开湖北、武汉的一切通道。 二是成立最高指挥系统，建立紧急安全治理机制，中共中央于1 月25 日成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常务委员会领导下开展工作，并向湖北等疫情严重地区派出指导组；国务院建立联防联控机制，部署全国疫情防控工作，23 日至29 日，全国各省陆续启动重大突发公共卫生事件一级应急响应，全国疫情防控大规模展开。 三是政策倾斜与资源调配，自1 月24 日至3 月8 日，全国共调集346 支国家医疗队、4.26 万名医务人员、900 多名公共卫生人员驰援湖北，调集4 万名建设者和上千台机械设备修建医院。 四是全民参与，通过超常规的社会隔离和人性化的社会管控措施，构建联防联控、群防群控防控体系，在全国范围内实施史无前例的公共卫生应对举措。 五是信息公开与国际合作，自1 月3 日起，中国定期向世界卫生组织、美国等有关国家和欧盟、东盟等地区组织通报疫情信息，分享科研成果和诊疗方案，协助中国—世界卫生组织联合专家考察组在中国开展实地调研。③中国应对新冠疫情的安全化举措参见，“《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书（全文）”，中华人民共和国国务院新闻办公室网站，2020 年6 月7 日，http：／ ／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1681801／1681801.htm。

在安全议程中，以国家政府为核心的政治行为体发挥了主导作用。 一方面，为保障安全化治理秩序的实施提供制度支持；另一方面，协调科学行为体、公众广泛参与秩序实践。 公众是践行安全化治理秩序最基础的行为体，科学行为体则依托其专业知识，在建立安全化治理秩序、制定具体安全化措施的过程中拥有话语权，也是向公众普及疫情知识、辅助政治动员的主要力量。 科学行为体、政治行为体和公众在安全化进程中构成一个有机循环体（参见图1），并在有效互动的基础上打破政治常规，建构安全治理秩序，重建安全状态。 不同领域间行为体的互动有效性是本文判断安全化成功与否的第二个指标。

三、新冠肺炎疫情的多层次治理

应对全球性威胁的理想型安全化治理，是通过安全化举措在国家、区域、全球层面上实现多层次治理。 多层次治理最初由加里·马克斯（Gary Marks）在探讨欧盟的结构政策时提出，“由于广泛的制度建设和决策再分配过程推动先前集中于国家的功能向上转移至超国家层次，向下转移至地方／区域层次，在超国家、国家、区域和地方几个领土层次（territorial tiers）形成持续的政府间谈判体系”，多层次治理由此产生。④Gary Marks，“Structural Policy and Multilevel Governance in the EC”， in Alan Cafruny and Glenda Rosenthaleds.， State of the European Union： The Maastricht Debate and Beyond， Lynne Rienner，1993， p. 392.伴随着权力的再分配，多层次治理形成两大特征：一是，决策超出了核心代表机构的范围；二是，正式权力从中央国家向上延伸到超国家机构、向下转移至次国家政府。①Lisbet Hooghe and Gary Marks， “Types of Multi-level Governance”， European Integration Online Papers， Vol.5， No.11， 2001，p.1.这种权力的上延和下放为多层次安全化治理提供了可能，安全化理论是哥本哈根学派基于民族国家结构特性提出来的，但安全化也可以同时在国家、区域、全球三个既相对独立又相互联系的权力层次发生。 只是在区域和全球层次，安全行为体依靠的力量从民族国家的统治权力变成无政府状态下全球组织或区域机制的治理权威，政治动员的对象从公众上升为国家。

图1 安全化进程中的安全行为体互动

国家始终是世界政治的核心行为体，国家（尤其是大国）层次的安全化治理会对区域、全球层次产生广泛影响。 新冠疫情并没有让世界各国团结起来共同抗击病毒，反而成为各国相互竞争的新载体。②张清敏：“新冠疫情考验全球公共卫生治理”，《东北亚论坛》，2020 年第4 期，第55 页。这种竞争首先在全球层面展开，具体表现为中美竞争影响世界卫生组织在疫情应对中的作用，同时表现为与中美两国密切相关的东亚、大西洋两岸地区疫情治理效果的差异。 以下从国家层次出发，探讨中、美两国国内安全化治理如何在全球层次、区域层次造成影响。

3.1 国家层次的新冠肺炎疫情安全化治理

国家层次的安全化治理已在中国应对新冠肺炎的安全化举措中具体阐述，下面通过探究美国国内的新冠肺炎疫情安全化进程，分析美国疫情治理效果有限的原因。 事实上不少学者已就此给出答案，有政治制度、社会经济制度、民众思想意识、国家治理理念及文化逻辑等方面的根本差异说、③参见谢地、王齐：“抗击新冠肺炎疫情的经济学分析——从‘三方博弈’看中美两国抗疫的策略、效果及原因》，《政治经济学评论》，2020 年4 期，第193-223 页；林利民：“全球战‘疫’对世界格局有何影响”，《人民论坛》，2020 年第14 期，第40-43 页；孙明霞：“危机治理的中西差异及其文化逻辑——以新冠肺炎疫情防控应对为例”，《中央社会主义学院学报》，2020 年第3 期，第46-52 页。美国公共卫生体系的结构缺陷说、④刘波：“疫情暴露美国公共卫生体系的结构性缺陷”，《人民论坛》，2020 年第17 期，第32-34 页；党派斗争说⑤宋国友：“党派斗争阻碍美国抗击疫情：表现、原因及影响”，《人民论坛》，2020 年第17 期，第21-23 页。及反智主义说⑥刘恩东：“反智主义的本质及社会根基分析——基于美国社会的问题审视”，《人民论坛》，2020 第23 期，第128-131 页。等。 本文以安全化进程中主导行为体与领域匹配程度、不同领域间安全行为体互动有效性作为指标，得出安全化视角下的答案。

美国新冠肺炎疫情安全化的科学议程是在与中国的信息交流过程中逐步展开的。 2020 年1 月4 日，中国疾控中心负责人与美国疾控中心负责人通电话，介绍疫情有关情况，双方同意就信息沟通和技术协作保持密切联系。 自1 月27日至2 月18 日，中国方面先后六次同美国卫生与公众服务部（Health and Human Services Department，简称HHS）、美国国家过敏症和传染病研究所（National Institute of Allergy and Infectious Diseases，简称NIAID）、美国疾病预防控制中心（Centers for Disease Control and Prevention，简称CDC）分享疫情防控信息，美国也参加了世界卫生组织的联合专家考察组到中国武汉等地进行实地考察。①“《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书（全文）”，中华人民共和国国务院新闻办公室网站，2020 年6 月7 日，http：／ ／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1681801／1681801.htm。可以说在疫情暴发最初阶段，美国完全知晓新冠肺炎疫情的扩散性及严重性，但其科学行为体没有引起足够重视。 2020 年1 月31 日下午，美国宣布新冠肺炎疫情构成全国公共卫生紧急事件，但只采取了针对一般性流感的举措来应对。 作为美国公共卫生治理体系的中枢机构，美国疾病预防控制中心对新冠肺炎疫情严重程度的预警不足，整体应对速度缓慢，在初期拒绝世界卫生组织使用的检测试剂，坚持自主研发，一定程度上延误了应对疫情的时间。②刘波：“疫情暴露美国公共卫生体系的结构性缺陷”，《人民论坛》，2020 年第17 期，第33 页。

美国政治议程的启动以2020 年1 月29 日白宫应对新冠肺炎疫情工作组的成立为标志，工作组由卫生与公众服务部部长亚历克斯·阿扎（Alex Azar）领导，成员包括美国国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩（Robert C. O’Brien）、美国疾病预防控制中心主任罗伯特·雷德菲尔德（Robert Redfield）、美国国家卫生研究院高级官员安东尼·福奇（Anthony Fauci），以及其他几位政府官员。③“白宫成立应对新型冠状病毒特别小组 美卫生部长牵头”，央视新闻网，2020 年1 月30 日，http：／ ／news.cctv.com／2020／01／30／ARTIWYmYKkk5XgGzXmagLR9o200130.shtml。这样的人员配置理论上有利于科学行为体和政治行为体充分互动，但事实有违初衷。 一是政治行为体轻视了科学证据和科学行为体发出的安全预警，早在1 月初，美国多名专家曾发出警告，但美国政府没有给予足够重视，白宫始终保持乐观态度。④同②，第32 页。这种态度也直接影响了政治行为体在政治议程中对公众的动员方向，例如，3 月4 日美国副总统迈克·彭斯（Mike Pence）在新闻发布会上说，美国公众感染新冠病毒的风险“仍然很低”，强调“美国人没有必要买口罩”。⑤“美国新冠肺炎感染病例超百例，彭斯：美国人感染风险仍然很低，没必要买口罩”，环球网，2020 年3 月5 日，https：／ ／3w.huanqiu.com／a／c36dc8／3xICXLnWleH？ agt＝11。二是政治行为体与科学行为体之间互动有效性较低。 据美国政治新闻网9月12 日报道，自从没有医学背景的前特朗普竞选团队官员迈克尔·卡普托（Michael Caputo）在2020 年4 月被任命为卫生与公众服务部的发言人以来，疾病预防控制中心的《发病率与死亡率周报》经常被审阅修改，一些与特朗普政府“口径不一致”的科学报告直接被取消或延迟发布。《发病率和死亡率周报》是疾病预防控制中心向外界通报新冠肺炎传播情况的主要媒介，许多公共卫生专家对该中心报告面临的政治干预表示担忧。⑥Dan Diamond，“Trump Officials Interfered with CDC Reports on Covid-19”， Politico， September 11， 2020， https：／ ／www.politico.com／news／2020／09／11／exclusive-trump-officials-interfered-withcdc-reports-on-covid-19-412809.

2020 年3 月13 日，特朗普政府宣布国家进入紧急状态，启动安全化的安全议程，由于前期不重视科学预警延误疫情应对时机，加之行为体互动有效性较低，政治行为体未能在安全议程中协调多元行为体共同建立起有效的安全化治理秩序。 这其中也有美国体制方面的原因，美国的宪法结构将公共卫生的主要责任交付给各州，各州又通过授权传到市（Cities） 和镇（Counties），通常情况下联邦政府的公共卫生法律权力有限，但这种有限权力能在紧急状态下扩大。 截至2020 年3 月27 日，全美50 个州和联邦政府都宣布进入紧急状态，理论上由紧急状态产生的行政权力是全面的，包括停止商业运作、限制活动、限制公民权利和自由、征用财产等。①Rebecca Haffajee， Wendy E. Parmet， and Michelle M.Mello， “What Is a Public Health ‘Emergency’？”， The New England Journal of Medicine， Vol. 371， No. 11， 2014， p. 986.美国有学者认为，联邦政府本可以利用这一紧急权力，在统一防疫政策、制定强制措施、加大财政投入采购医疗设备等方面有所作为。②Rebecca L. Haffajee et. al， “Thinking Globally， Acting Locally —The U.S. Response to Covid-19”， The New England Journal of Medicine， Vol.382. No.22， 2020， pp.e75（2-3）.然而实际的抗疫工作落到了2 684 个州级、地方的独立公共卫生部门上。③Polly Price， “A Coronavirus Quarantine in America Could Be a Giant Legal Mess”， Route-fifty， https：／ ／www.route-fifty.com／health-human-services／2020／02／coronavirus-quarantine-americacould-be-giant-legal-mess／163155／， 访问时间：2020 年9 月17 日。唯一统一执行的“居家令”（Stay-at-home Orders）在各州的实施情况还不一致。 截至4 月3 日，“居家令”在33 个州完全实施，13 个州部分实施，其余州没有实施，④同②。这种“居家令”没有强制力，完全靠人们自愿遵守，无法满足美国科学界提出的防疫安全要求。 此外，以美国联邦政府为首的政治行为体支持公众游行甚至主办集会，4 月美国多地爆发的“反居家令”游行大多是在特朗普政府批准下进行的，安东尼·福奇警告说，示威者抗议州长颁布的居家令将取得“适得其反”的效果，可能会进一步延迟美国经济复苏。⑤“美国多地爆发‘反居家令’游行 福奇：之前的努力恐将付诸东流”，《中国日报》，2020 年4 月21 日。6 月11日特朗普团队公布的竞选集会登记信息中包括一份免责声明，警告与会者如果感染了病毒不能追究活动的责任，⑥Brianna Ehley， “CDC Warns against Large Gatherings as Trump Plans Campaign Rallies”， Politico， June 12， 2020， https：／ ／www.politico.com／news／2020／06／12／cdc-warns-large-gatherings-315521.这也是为什么多国专家指出美国“为保经济和选票，采取了非常消极的抗疫态度和措施”。⑦“多国专家指出美国政府应对不力导致美疫情严重”，新华网，2020 年5 月12 日，http：／ ／www.xinhuanet.com／2020-05／12／c_1125975489.htm。

相比之下，中国的新冠肺炎疫情安全化治理取得预期效果。 虽然在安全化进程开启后，部分遭遇疫情冲击较重的地区出现城市应急物资储备不足、城市应急管理粗放、政府信息公开不及时，以及政府舆论引导能力薄弱等问题，⑧黄征学等：“从疫情防控看大城市如何健全应急管理系统”，《中国发展观察》，2020 年第C2 期，第86-88 页。但中共中央迅速成立应对疫情工作领导小组统一进行政策调度和资源分配，由国务院新闻办公室定时发布疫情消息稳住安全秩序。 另外，中国高度重视科学行为体在安全化进程中的作用，中国的抗疫专家钟南山、李兰娟、张文宏在疫情期间，除了参与制定防疫措施、诊疗方案，还通过电视、网络媒介向公众普及防疫知识，发挥了辅助政治行为体动员公众的作用，科学行为体在建立、践行安全化治理秩序过程中的话语权得到充分展现。 2020 年9 月8 日，终南山获得国家最高荣誉“共和国勋章”，而被誉为“美国钟南山”的抗疫专家安东尼·福奇却因“直言不讳”屡次被攻击。

2020 年5 月1 日，在世卫组织宣布新冠肺炎疫情仍然构成“国际关注的紧急公共卫生事件”（Public Health Emergency of International Concern，简称PHEIC）的情况下，中国疫情防控积极向好态势发展，全国疫情防控进入常态化，并逐步恢复生产生活秩序，⑨“《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书（全文）”，中华人民共和国国务院新闻办公室网站，2020 年6 月7 日，http：／ ／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1681801／1681801.htm。而美国则迅速验证了世界卫生组织的预测，成为新的疫情中心。 通过对比中美两国安全化行为体推动新冠肺炎疫情安全化进程的具体表现，美国安全化治理效果有限的原因在于：第一，主导行为体与领域匹配程度相对较低，科学行为体未能在科学议程中发挥理论上的主导作用，出现部分政治行为体干预科学议程的现象；第二，不同领域的安全行为体互动有效性较低，政治行为体与科学行为体的关系及他们在动员公众遵守安全秩序上出现内在张力。 在安全化进程中，“公众可能接受安全化行为体亟需解决威胁的描述，也可能不接受，当公众不接受时，安全化行为体需要重新表述威胁，以超越公众可接受的威胁范围，使相应的政策反应也能达到所需水平”。①Paul Roe， “Actor， Audience（s） and Emergency Measures：Securitization and the UK’s Decision to Invade Iraq”， Security Dialogue， Vol. 39， No. 6， 2008， p.622.美国部分政府要员不但没有持续动员公众遵守安全秩序，反而无视科学行为体的警告，鼓励游行集会，使得美国前期安全化治理投入未取得理想的预期效果。

3.2 全球层次的新冠肺炎疫情安全化治理

在新冠肺炎疫情快速蔓延的形势下，世界各国已成为“因病相依”的全球命运共同体，②晋继勇：“美国全球卫生安全战略及其对世界卫生安全体系的挑战”，《国际安全研究》，2020 年第3 期，第77 页。然而全球层次不存在一个超国家政府来动员世界各国共同应对安全威胁，于是人们将希望寄托于具有执行效力的世卫组织。 有学者认为当事物作为一种全球威胁而被安全化时，例外主义③例外主义（exceptionalism），即安全化理论中的超常规政治。可以在超国家实体层面形成，并获得决策权威来定义紧急事务、指导政治应对措施，他们将世界卫生组织的紧急治理作为例外主义的全球形式，认为具有官僚决策色彩的世界卫生组织的紧急治理使自身成为安全化的动力。④Tine Hanrieder and Christian Kreuder-Sonnen， “WHO Decides on the Exception？ Securitization and Emergency Governance in Global Health”， Security Dialogue， Vol. 45， No. 4， 2014， pp. 331-348.这是对国际组织治理权威的乐观感受，事实上世卫组织的权威是有限的，它本质上属于全球性科学行为体，难以推动安全化的政治议程与安全议程，还在受到中美大国竞争的影响。

世卫组织是全球公共卫生治理的核心机构。⑤See Kelley Lee， The World Health Organization， Routledge，2009.作为联合国系统下的专门性国际组织，世卫组织根据《世界卫生组织组织法》建立了一个拥有治理权威的规范性机构，其权威由专业性权威和授予性权威构成，⑥专业性权威（expert authority）和授予性权威（delegated authority）源于黛博拉·阿万特（Deborah D. Avant）等人提出的多种全球治理权威类型中的两种，他们将世卫组织视为一个全球卫生治理者，世卫组织的专业性权威源于其技术专长，授予性权威源于国家分配给世卫组织在特定领域行动的能力，框定了世卫组织能做什么、不能做什么；柯林·麦克英纳斯（Colin McInnes）认为，这是世卫组织的传统权威来源，并在此基础上拓展出世卫组织的能力性权威（capacity-based authority），即世卫组织采取有效措施的能力。 本文认为世卫组织的能力性权威取决于专业性权威和授予性权威的结合，因此，采纳阿万特等人提出的世卫组织的传统权威——专业性权威和授予性权威。 See Deborah D. Avant， Martha Finnemore， and Susan K. Sell， eds.， Who Governs the Globe？ Cambridge University Press， 2008， pp.1-31； Colin McInnes， “WHO’s Next？ Changing Authority in Global Health Governance after Ebola”，International Affairs， Vol.91， No.6， 2015， pp.1300-1301.二者决定了世卫组织是一个具有政治决策功能的科学行为体。 其专业性权威源于科学行为体固有的专业价值，即哈斯提出的知识共同体在特定领域及相关政策拥有的专业权威，授予性权威源于国家授予世卫组织的治理权威。

直到二十世纪九十年代，依靠旧有的《国际卫生条例》作为政策工具的世卫组织并没有实质性权力。 2003 年应对非典（SARS）危机的成功使世卫组织赢得了世界声誉，成为其获得更多授予性权威的转折点。⑦Tine Hanrieder and Christian Kreuder-Sonnen， “WHO Decides on the Exception？ Securitization and Emergency Governance in Global Health”， Security Dialogue ， Vol. 45， No. 4，2014， pp. 331-348.世卫组织着手推动在2005 年修订《国际卫生条例》，试图将这种授予性权威制度化、合法化。 只是这种尝试没有获得成功，首先，世卫组织没有获得独立确定或撤销“国际关注的紧急公共卫生事件”的权力。确定此类事件意味着世卫组织可以发布相关建议，要求各国对人员、物品及交通工具采取相应的卫生措施，并协调全球人力物力资源，必要时给予发生相关问题的地区以指导与帮助，⑧赵可金：“疫情冲击下的全球治理困境及其根源”，《东北亚论坛》，2020 年第4 期，第35 页。但《国际卫生条例》规定世卫组织在确定“国际关注的紧急公共卫生事件”时，需要听取紧急事务委员会的意见并视具体国家情况而定，⑨《国际卫生条例（2005 年）第三版》，第十七条、第四十七条、第四十八条，世界卫生组织网站，https：／ ／apps.who.int／iris／bitstream／handle／10665／246107／9789245580492-chi.pdf；jsessionid ＝92BEEB3A09279F66D6FAA39CA131B5E8？ sequence ＝4， 访问时间：2020 年6 月22 日。同时还要“避免对国际交通和贸易造成不必要的干扰”。⑩《国际卫生条例（2005 年）第三版》，第二条，世界卫生组织， https：／ ／apps. who. int／iris／bitstream／handle／10665／246107／9789245580492- chi. pdf； jsessionid ＝92BEEB3A09279F66D6FAA 39CA131B5E8？ sequence＝4， 访问时间：2020 年6 月22 日。其次，《国际卫生条例》的执行机构是成员国的国家归口单位，①《国际卫生条例（2005 年）第三版》，第四条，世界卫生组织， https：／ ／apps. who. int／iris／bitstream／handle／10665／246107／9789245580492- chi. pdf； jsessionid ＝92BEEB3A09279F66D6FAA 39CA131B5E8？ sequence＝4， 访问时间：2020 年6 月22 日。世卫组织与具体国家对接的时候往往也通过各国权力机构中处于弱势地位的卫生部门，这意味着世卫组织的建议转化为国家层面政策偏好和执行效率可能会受损，从而影响公共卫生领域国际协调的质量。②张云：“知识—认知共同体与东亚地区公共卫生治理——中日合作的必要与前景”，《世界经济与政治》，2020 年第3 期，第39 页。最后，缔约国对《国际卫生条例》有拒绝、保留和反对他国保留、谅解的权力。③同①，第六十一条、第六十二条。例如，美国明确表示不会对世卫组织通报可能损害美国武装力量的行为，而伊朗认为美国此举是“企图躲避其应承担的责任和义务”，认为美国政府提出的保留没有法律约束力，④《保留以及缔约国与〈国际卫生条例（2005）〉相关的其他函件》，世 界 卫 生 组 织 网 站，https：／ ／apps.who.int／iris／bitstream／handle／10665／246107／9789245580492 - chi. pdf； jsessionid ＝92BEEB3A09279F66D6FAA39CA131B5E8？ sequence ＝4， 访问时间：2020 年6 月22 日。此类保留、反对意见仍在持续，不断削弱世卫组织的授予性权威和协调能力。

世卫组织的专业性权威来源于世界卫生与疾病防控领域的科学行为体，以及围绕他们形成的专业知识网络。 庞大的科学行为体使世卫组织在2003 年应对非典危机时获得成功，这种汇聚专家资源与科研力量的“联合”生产模式，⑤汤蓓：“PHEIC 机制与世界卫生组织的角色演进”，《世界经济与政治》，2020 年第3 期，第47-48 页。也在2020 年应对新冠肺炎疫情过程中发挥了巨大作用：一是组建全球科学行为体和知识智囊，召集来自世界各地的临床管理、实验室病毒学、血清流行病学，以及诊断制剂、疫苗研发等方面的国际专家定期举行网络会议，研讨疫情应对工作；二是向全球发布科学信息，截至2020年6 月29 日，世卫组织共举行了23 次会员国情况介绍和通报会议，并以31 种语言针对13 个不同主题提供了免费培训，通过100 项新冠肺炎课程向全世界普及知识；三是提供科学建议，世卫组织传染病危害战略与技术咨询小组（STAGIH）共举行了35 次会议，就可能对全球卫生安全构成威胁的传染性危害提出独立建议和分析。⑥数据统计截至2020 年6 月29 日。 “Timeline of WHO’s Response to COVID-19”， WHO， https：／ ／www.who.int／zh／newsroom／detail／29-06-2020-covidtimeline， 访问时间：2020 年7 月11 日。这些举措充分展现了世卫组织作为科学行为体在世界科学领域的领导性角色。

2019 年12 月31 日世卫组织从驻华代表处、西太平洋区域办事处《国际卫生条例》联络点获悉关于中国武汉出现“病毒性肺炎”病例的情况通报，2020 年1 月1 日，世卫组织在应急反应框架下启动了用于协调总部、区域、国家三个级别应对突发公共卫生事件的事件管理支持小组（IMST），开启了以世卫组织为主导的科学议程。 此后，世卫组织采取了一系列应对措施，包括率领来自不同国家的25 名专家组成的中国—世界卫生组织联合专家考察组赴中国实地调研，向全球疫情警报和反应网络（GOARN）通报情况，通过《国际卫生条例（2005）》事件信息系统分享信息、发布《疾病暴发新闻》报告并提出应对建议等。 2020 年1 月30 日，在中国以外的四个国家（德国、日本、美国和越南）出现了（8例）人际传播现象，证实了安全威胁的全球扩散性，总干事谭德塞·阿达诺姆（Tedros Adhanom Ghebreyesus）接受突发事件委员会的建议，宣布新型冠状病毒疫情为“国际关注的紧急公共卫生事件”，⑦“Timeline of WHO’s Response to COVID-19”， WHO， https：／ ／www. who. int／zh／news - room／detail／29 - 06 - 2020 -covidtimeline， 访问时间：2020 年7 月11 日。将新冠肺炎疫情的安全预警上升到世卫组织权限范围内的最高级别。

世卫组织用科学证据证实了全球性安全威胁的客观存在，也向全世界发出了安全预警，但未能在国家间建构起集体应对安全威胁的共识。 世卫组织的授予性权威并没有因其专业性权威得到普遍增强。 一方面，其专业性建议未被完全采纳，在世卫组织不断建议佩戴口罩、保持社交距离的情况下，部分国家反复出现“群体免疫”的呼声。 另一方面，世卫组织积极尝试推进政治议程，动员世界各国协同合作，但其成效十分有限。 部分成员国担心世卫组织在紧急卫生事件安全化过程中获得的授予性权威会无限扩大，变得难以约束。 因为“紧急状态的逻辑不仅是一种暂时的政治决策模式，还会产生持久的制度影响，特别是当例外主义与政治体系中的执行授权结合起来，会扩大其自由裁量权，用以对抗所描绘的安全威胁”，①Tine Hanrieder and Christian Kreuder-Sonnen， “WHO Decides on the Exception？ Securitization and Emergency Governance in Global Health”， Security Dialogue， Vol. 45， No. 4， 2014， p. 335.正如哥本哈根学派指出，“安全化的命运不是被特殊化就是被制度化”。②Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， p.29.部分成员国担心世卫组织在安全化进程中获得的授予性权威成为某个国家的代理工具，这种怀疑式恐惧在大国竞争的背景下被不断放大，成为美国指责世卫组织“政治化”的借口。 2020 年4 月14 日，美国以世界卫生组织“应对新冠肺炎疫情延误”“世卫组织被政治化”为由，宣布暂停资助世卫组织，不仅侵蚀了全球卫生安全的融资体系，也恶化了全球卫生安全体系建构所必需的国际政治合作基础。③晋继勇：“美国全球卫生安全战略及其对世界卫生安全体系的挑战”，《国际安全研究》，2020 年第3 期，第94 页。7月7 日，美国正式向联合国秘书长提交退出世卫组织的通知，这是世界上最强大的政治行为体与最权威的科学行为体脱节的表现。

全球层次的安全化治理未获得理论上的成功，从安全行为体的权力地位与领域匹配度来说，虽然具有政治决策功能，但世卫组织本质上仍是一个科学行为体，其表达安全语言行为所具有的权力地位在科学领域而非政治领域。 在科学议程中，世卫组织的传统技术专长依然是国际规范的准绳，但在政治议程中，世卫组织的授予性权威、政治动员能力有限。 而理论上本该主导全球层次政治议程和安全议程的全球性政治行为体——联合国，“在此次应对新冠肺炎疫情中的作用微乎其微”，④孙吉胜：“新冠肺炎疫情与全球治理变革”，《世界经济与政治》，2020 年第5 期，第83 页。未能动员国家共同应对安全威胁、协调多元行为体互动，在全球层次建构起安全化治理秩序。 在大国竞争日趋激烈的背景下，疫情治理及其产生的影响成为中美竞争的新焦点，以美国为代表的一些国家随意诋毁科学、无视科学行为体的专业性权威，将破坏全球智识秩序作为大国竞争的手段，阻碍了全球层次的安全化进程。

3.3 区域层次的新冠肺炎疫情安全化治理

自2008 年金融危机以来，美国领导的“自由主义霸权秩序”的衰退和全球治理的失灵，凸显了区域对于世界秩序的重要意义，在2020 年新冠肺炎疫情暴发过程中，时间的差序性使全球新冠肺炎疫情治理呈现出区域性特征，疫情先后由东亚、欧洲和北美三个地区往周边蔓延，⑤张云：“新冠肺炎疫情下全球治理的区域转向与中国的战略选项”，《当代亚太》，2020 年第3 期，第141-165 页。区域成为应对疫情的重要一环。 中美两个大国截然不同的安全化治理路径对与之相关的两个区域——东亚、大西洋两岸造成影响。 中国在取得一定治理成效后，积极融入以东盟为中心的区域性安全化治理，而特朗普政府以“美国优先”为原则的安全化举措屡次与欧洲盟国产生冲突。

安全威胁被科学议程证实为真，多发生在国家层次，区域行动一般出现在科学证据证实安全威胁存在之后，安全化进程直接进入政治议程。 如果说全球层次的安全化进程依赖国际组织的治理权威推动以国家为单位的政治行为体协同合作，那么区域层次的安全化进程更多依靠区域综合机制推动国家互动，从而形成新的安全化治理秩序。 例如，东盟处于亚太地区制度安排的中心位置，提供了制度平台，使东亚地区的制度化合作成为可能，⑥魏玲：“本土实践与地区秩序：东盟、中国与印太构建”，《南洋问题研究》，2020 年第2 期，第6 页。无论是2003 年非典危机，还是2020 年新冠肺炎疫情危机，该区域的安全化治理皆围绕以东盟（包括东盟“10+3”）为核心的区域机制展开。

2020 年2 月15 日，东盟《关于共同应对新冠肺炎疫情的东盟主席声明》将新冠肺炎疫情确立为区域性共同安全威胁，宣布以“东盟共同体的集体行动来应对”，开启东盟区域安全化治理的政治议程。 东盟主席声明提出，“充分运用已有区域机制协调合作应对疫情”，“责成东盟卫生部建立一个联合外事、移民、交通等相关领域的网络，确保东盟共同体以连贯整体的方式应对疫情”。①“ Chairman’ s Statement ASEAN Collective Response Outbreak Coronavirus Disease ”， ASEAN， https：／ ／asean. org／chairmans - statement - asean - collective - response - outbreak -coronavirus-disease-2019／， 访问时间：2020 年7 月21 日。涉及多部门多领域的综合性安全治理网络的出现，是东盟打破政治常规建立安全化治理秩序的表现。 这种安全治理秩序随后上升到军事防务领域，东盟国防部长联合会议在2 月19 日重申加强防务合作，联合东盟军事医学中心、东盟军事医学首脑会议、东盟军事医学会议和东盟防务部长扩大会议的军事医学专家工作组，②“Joint Statement by the ASEAN Defence Ministers on Defence Cooperation against Disease Outbreaks”， ASEAN， https：／ ／asean.org／joint-statement-asean-defence-ministers-defense-cooperation-disease-outbreaks／， 访问时间：2020 年7 月21 日。形成军事领域的科学行为体协同应对安全威胁。

随着中国—东盟关于新冠肺炎问题特别外长会议、东盟与中日韩（东盟“10+3”）抗击新冠肺炎疫情领导人特别会议的召开，东南亚区域应对疫情的安全化进程扩大到整个东亚区域。新的安全化治理秩序延展开来：一是依托现有机制创造新的安全机制，中国倡议在中国—东盟卫生部长会议、中国—东盟卫生发展高官会议等现有机制的基础上，建立中国—东盟公共卫生应急联络机制，加强疫情防控、治疗和研究方面的政策对话与交流；③“中国—东盟关于新冠肺炎问题特别外长会联合声明”，中华人民共和国外交部网站，https：／ ／www.fmprc.gov.cn／web／ziliao_ 674904／zt _ 674979／dnzt _ 674981／qtzt／kjgzbdfyyq _ 699171／t1748133.shtml，访问时间：2020 年7 月18 日。二是安全治理内容扩张，新冠肺炎疫情治理的范围从遏制疫情蔓延扩大到提高公共卫生治理水平、推动地区尽快恢复经济发展等方面，涉及的内容包括确保粮食安全、保持物流顺畅、为必要人员往来提供便利等方面，并考虑建立“10+3”重要医疗物资储备，探讨从现有“10+1” 合作基金和“10+3”合作基金中划拨一定额度用于应对突发公共卫生事件；三是在抗疫合作问题上的立场较为统一，在国内“认识到民众参与疫情防控的重要性”，④“携手抗疫：中国—东盟命运共同体更加紧密”，中华人民共和国国家发展和改革委员会网站，2020 年4 月24 日，https：／ ／www.ndrc.gov.cn／fzggw／jgsj／kfs／sjdt／202004／t20200424_1226602_ext.html。在区域对彼此的相互支持给予积极评价，在全球共同支持世界卫生组织发挥的抗疫领导作用。⑤张洁：“中国与东南亚的公共卫生治理合作——以新冠疫情治理为例”，《东南亚研究》，2020 年第5 期，第33 页。

在东亚区域安全化治理有序展开的同时，曾被视为区域合作典范的大西洋两岸却陷入了混乱。 特朗普政府于2020 年3 月13 日宣布国家进入紧急状态后，在未与欧洲盟国事先沟通的情况下，禁止欧洲人前往美国，被认为是自二十世纪七十年代初时任美国总统尼克松单方面宣布美元与黄金脱钩以来，美国最严重的单边主义行为。⑥王存刚：“大国博弈的新动向与新变量”，《人民论坛》，2020 年第22 期，第25-27 页。使欧洲盟国对美国领导力产生质疑，这种质疑将从根本上动摇二战以来建立的大西洋两岸友好关系。 欧洲内部的治理也出现混乱，2020 年3 月10 日，意大利驻欧盟大使毛里齐奥·马萨里（Maurizio Massari）公开指责欧盟在应对疫情中的不团结，意大利此前面临严峻疫情危机，要求欧盟激活欧洲民防联盟机制，并请求其他欧盟国家支援医疗用品，但没有国家响应欧盟委员会的号召。⑦Maurizio Massari， “Italy Needs Europe’s Help. The Coronavirus Crisis Must Be Met with European Solidarity and Quick，Effective Action”， Politico， March 10，2020， https：／ ／www.politico.eu／article／coronavirus-italy-needs-europe-help／.在抗击疫情初期，欧洲共同体似乎又回到了绝对主权时代，欧盟成员国之间的合作精神受挫，英国“脱欧”、欧洲内部右翼民粹主义势力的崛起更是增加了合作的困难。⑧张弛、郑永年：“新冠肺炎疫情、全球化与国际秩序演变”，《当代世界》， 2020 年第7 期，第20 页。根据世卫组织提供的数据，截至2020年7 月28 日，欧洲确诊新冠肺炎3 261 042 例，东南亚为1 838 380 例。⑨“Coronavirus Disease （COVID-19） Dashboard”， WHO，https：／ ／covid19.who.int／， 访问时间：2020 年7 月29 日。欧盟抗击疫情初期的混乱充分说明了区域机制在安全治理中的作用最终取决于国家意愿而非其制度化水平。

与全球层次相比，部分区域层次的安全行为体互动更充分，安全化治理有效性更高。 就主导安全行为体与领域匹配度而言，区域机制是具有高度政治影响力的政治行为体，以区域机制为核心的政治行为体具有在政治议程中表达安全语言行为的权力地位，比全球层次的科学行为体—世卫组织更具政治影响力和组织协调力。 但通过对比不同区域的安全化治理效果可以看出，即便是政治行为体——区域机制要在政治议程和安全议程中发挥作用，也必须以区域国家的集体意愿为基础，单一国家向区域发出的求救信号很难建构起区域整体对安全威胁的共识。

结 语

哥本哈根学派的安全化理论自诞生至今引发了广泛的学术讨论，国内外学界在吸收、批判安全化理论的同时，也在不断变迁的时代背景下为安全化理论注入新的内涵。 安全化理论拓宽了安全研究范畴，用建构主义方法在安全问题与非安全问题之间架构起一座桥梁——安全行为体通过安全语言行为动员公众，在主体间建构起某一非安全问题已成为安全威胁的共识，从而获得动用非常规手段应对安全威胁的合法性。 本文以分析国家、区域、全球多层次治理的效果为目标，将重点放在了应对安全威胁的安全化举措上，相对忽略了安全威胁的话语建构过程。 肯尼思·华尔兹（Kenneth Waltz）将理论定义为“人的头脑中形成的一幅关于某一有限领域或范围内的行动的图画……理论只能通过简化来建立，使发挥作用的基本要素得到彰显”，因此理论的解释力是有其边界和限度的。①［美］肯尼思·华尔兹著，信强译：《国际政治理论》，上海人民出版社，2017 年版，第9-11 页。安全化治理理论也仅限于解释紧急性全球危机在不同层次的应对效果。

紧急性全球危机不会以新冠肺炎为终点，人类从中获取的教训，将为应对下一次危机做准备。 安全化治理形式也需进一步调整完善：一是，需提高安全化议程中主导行为体与领域的匹配程度，尤其是在世界安全环境日趋复杂的形势下加强对科学行为体的重视，即便科学知识和证据对缩小全球合作中政治分歧的作用微乎其微，也不应放弃这种尝试和努力。 二是，要提高不同领域间安全行为体互动有效性。 在本次新冠肺炎疫情的安全化进程中，科学行为体、政治行为体与公众在沟通认知上的差异与冲突，提高了新冠肺炎疫情的治理成本。 如何打破科学行为体与政治行为体之间既有的知识壁垒和信息处理方式差异，②程新斌等：“国家能力与非传统安全——基于新冠肺炎疫情的再思考”，《当代世界与社会主义》，2020 年第4 期，第189 页。是今后改善紧急安全治理需要攻克的难关。 三是，要增强公众的危机意识，让最广泛的安全行为体能在紧急危机下主动、自愿遵守安全化治理秩序。 毕竟，“从长远来看，一种人类期望的积极动员基础，是基于个体行为意愿的可持续性，而非基于（对强制的）恐惧”。③Daniel Deudney， “The Case against Linking Environmental Degradation and National Security”， Millennium， Vol. 19， No. 3，1990， p.469.

随着科学技术的进步、自然环境的变化和全球化的发展，人类将面临越来越多的“传染性”安全威胁。 正如社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）所说的，当前的金融危机、环境灾难、恐怖主义及其他各种各样的风险构造了一个“全球风险共同体”，使国界成为无意义的东西，④［德］乌尔里希·贝克著，何博闻译：《风险社会》，译林出版社，2004 年版，第52-57 页。实现全球安全治理是人类长期追求的目标。 从理论上说，这一目标需要国家、区域、全球多层次治理的结合；从实践上看，“全球治理的实质仍是大国治理，即便在全球治理的区域转向中，大国依然是最主要的国际行为体”。⑤张云：“新冠肺炎疫情下全球治理的区域转向与中国的战略选项”，《当代亚太》，2020 年第3 期，第141-165 页。后疫情时代的全球治理，比起强调传统治理理论中非国家行为体的能动性，国家，尤其是大国，需要担负起主要的治理责任。