国家利益的国内基础——一个动态分析框架

张发林 朱小略

（1. 南开大学，天津300350；2. 复旦大学，上海200433）

国家利益是国际关系学研究的核心内容，不同理论和经验研究对国家利益的解释各有不同，且中西方国家利益研究存在较大差异。 源于西方的国际关系学主要从两大路径出发研究国家利益。 一种路径从国际维度出发，多以国际体系为框架，聚焦于国家利益的“第三意象”分析。 这种路径常见于主流国际关系理论，如现实主义认为国际体系是无序的，国家利益只有零和性。 然而，这一国家利益分析范式往往陷入“整体主义失败”（holism failure），即将国际体系中的国家视为一个不可分主体，默认其利益具有统一性和连续性，从而在具体问题的分析中缺乏解释力。①Falin Zhang， “Holism Failure： China’s Inconsistent Stances and Consistent Interests in Global Financial Governance”， Journal of Contemporary China， Vol.26， No.105， 2017， pp.369-384.另一种路径侧重于决策分析，②Valerie Hudson and Christopher Vore，“Foreign Policy Analysis Yesterday， Today， and Tomorrow”， Mershon International Studies Review， Vol.39， No.2， 1995， pp.209-238.尤其从“第二意象”（国家内部结构与决策）和“第一意象”（决策者）入手，将国家利益细化至具体决策和行为动机的层面。③部分观点如Morton H. Halperin and Priscilla Clapp， Bureaucratic Politics and Foreign Policy， Brookings Institution Press，2006； Ole R. Holsti， “Public Opinion and Foreign Policy： Challenges to the Almond-Lippmann Consensus Mershon Series： Research Programs and Debates”， International Studies Quarterly， Vol.36， No.4，1992， pp.439-466。这种路径常见于激进国际关系理论和较晚发展的对外政策分析学。 然而，它却偏向了另一个极端——“还原主义风险” （reductionist gamble），即过度关注具体问题领域的利益主体和决策过程，忽视了国家和国际层面的宏观过程（macro process）。④“还原主义风险”原本用来描述国际政治经济学中的开放经济政治学（open economy politics）所存在的问题，本文借用此概念描述对外政策分析学的还原主义倾向所存在的类似问题。 参见Thomas Oatley， “The Reductionist Gamble：Open Economy Politics in the Global Economy”， International Organization， Vol.65， No.2，2011， pp. 311-341。换言之，还原主义研究注重解释具体问题或现象，或多或少地忽视了国家利益的一般性分析。 总结而言，整体主义和还原主义的国家利益分析主要存在两大核心区别。 一个区别存在于利益主体层面。 整体主义路径将主权国家视为国家利益的唯一主体，如中国的核心国家利益被理解为“国家主权、安全、发展利益”。⑤张宇燕：“以国家利益设定中国对外战略”，《现代国际关系》，2013 年第10 期，第39 页。还原主义路径往往追溯到国内代表国家利益的具体行为体。 另一个区别是关于国家利益的构成。 整体主义路径下国家利益往往是外生的，国家利益的起源和形成得到较少的关注，而还原主义路径关注不同行为主体的利益，但这些利益如何组合成国家利益又成了一个难题。 这正呼应了“国家利益实际上是一种综合加权指数”，由内部和外部因素共同作用而成的观点。⑥刘志云：“论国家利益与国际法的关系演变”，《世界经济与政治》，2014 年第5 期，第35 页。

相较之下，中国在引介和学习西方国家利益研究的同时，“整体主义失败”和“还原主义风险”的问题也随之而来，且由于多种因素的共同作用，中国的国家利益研究还呈现出特有的“复合两重性”特征，即相关研究认为国家利益兼具对立统一的双重属性，如阶级性和民族性、特殊性和普遍性、客观性和主观性、稳定性和动态性、层次性和整体性等。 这一特征导致国家利益缺乏系统的属性分类和充足的分析解释力，并由此阻碍了中国国家利益研究的发展。 面对国家利益分析整体主义和还原主义两种倾向和“复合两重性”的特征及问题，相关研究已经做出了一些有益的创新和尝试，如通过区分整体主义视角下的“国家利益”和还原主义视角下的“政策驱动力”，将二者结合起来分析中国的汇率政策。⑦Falin Zhang and Xiaolue Zhu， “Steadfast Reformism or Speculative Pragmatism？The Political Economy of China’s Exchangerate Reform”， Pacfic Review， Vol.33， No.6， 2020， pp. 958-990.宋伟的研究尝试走向更加整体主义的一端，强调“整体国家利益”。⑧宋伟：“大国的整体国家利益：一种理论分析”，《现代国际关系》，2017 年第3 期；宋伟：“国家利益的界定与外交政策理论的建构”，《太平洋学报》，2015 年第8 期，第22-31 页。本文尝试在国际关系学主流的整体主义分析路径之外，从还原主义的视角探索国家利益的国内基础，但在简单还原的基础上，进一步探究还原主义视角下不同主体利益与国家利益的构成关系，从而在整体主义和还原主义路径间建立联系。 具体而言，本文首先对国家利益属性进行分类，然后建立一个动态的国家利益中层分析框架，以此试图解决或规避上述倾向和特征所带来的问题。

一、中西国家利益研究的特征和问题

国家利益研究的经验起源无从考证，但学理性且系统性的研究可追溯至20 世纪初国际关系学的诞生。 国际关系学起源和发展于英美主导的西方学术界，深受欧美历史、文化和价值观的影响，并长期以来主要反映欧美国家和学者的关切和需求。 由于历史、文化等多方面差异的存在，国际关系学进入中国后，国家利益研究表现出了不同的特征和问题。

1.1 整体主义与还原主义：西方国家利益研究的经典进路

西方国家利益研究是在不同理论流派的争论中发展的。 两次世界大战期间，爱德华·卡尔（E. H. Carr）对理想主义的批判和汉斯·摩根索（Hans Morgenthau）对人性和历史的探索，明确了古典现实主义以权力界定国家利益的基调，但是不同学者对国际利益内涵和性质的理解依然存在差别。①Hans J. Morgenthau， Politics Among Nations， New York：Alfred A. Knopf， 1948； Hans J. Morgenthau， In Defense of the National Interest： A Critical Examination of American Foreign Policy，University Press of America， 1951. 关于西方国际关系几大主流理论的国家利益观，参见：封永平：“西方国际政治理论视野中的国家利益研究”，《学术论坛》，2011 年第12 期，第43-48 页。总体而言，在国际体系无政府状态下，“安全”是民族国家最关注的核心利益，这势必要求国家凝聚力量（即power），以追求安全方面的保障（这里的力量既指政治权力，也指军事力量）。 在这个基础上，民族国家被定义为以“权力”追求国家利益的理性行为体。 新现实主义同样以无序的国际体系为假设前提，但却借用古典微观经济学的方法将“生存和安全”视为国家利益的目标，将“权力”视为实现国家利益的手段。②Kenneth K. Waltz， “ Realist Thought and Neorealist Theory”， Journal of International Affairs， Vol. 44， No.1， 1990， pp.21-37. 关于新现实主义的国家利益观，参见：王力军、姜元奎：“略论新现实主义的国家利益观”，《东岳论丛》，2010 年第5 期，第159-162 页。尽管新自由主义也承认国际体系的无序性和国家生存的重要性，但它同时强调通过国际制度进行合作的可能性，并将国家利益拓展到了四个维度：生存、政府自由行使权力、经济利益与民族国家的集体自尊。③Robert Keohane and Joseph Nye， Power and Independence，Little， Brown， 1977； Joseph S. Nye， “Redefining the National Interest”， Foreign Affairs， Vol.78， No.4，1999， pp. 22-35.并且，由于强调在合作的同时也应形成一定的制约（用以限制“不守规矩”的国家），一种观点甚至认为，只有具有独立民主价值规范的政治体系，才能正确界定国家利益。 也就是说，国家利益不应通过无政府状态下各民族国家对安全状态的担忧，而应该通过一国的民主制度来界定，这与多伊尔（Michael Doyle）的“民主和平论”形成了一定程度的呼应。④Michael Doyle， “Kant， Liberal Legacies and Foreign Affairs”， Philosophy and Public Affairs， Vol.12， No.3， 1983， p.213.

当然，相对于现实主义与新自由主义两种以国家利益为行为动机的倾向，后现代主义视角下的其他国际关系理论有不同的界定标准。⑤关于国家利益研究的范式之争，详见：Scott Burchill， The National Interest in International Relations Theory， Palgrave Macmillan， 2005。但整体来说，即便是拥有独特视角的建构主义，也遵循着稍做变化的“权力—安全利益”逻辑，但更加强调国家利益的内生性、观念建构性。⑥关于建构主义国家利益观的较早引介，参见：方长平：“国家利益分析的建构主义视角”，《教学与研究》，2002 年第6期，第62-67 页。例如，奥努夫（Nicholas Onuf）认为社会主体身份的建构足以使国家利益的内容发生巨大变化，如二战前后的德国和日本，但其中最重要的一项内容仍然是对资源和其他行为体的控制。⑦［美］温都尔卡·库芭科娃、尼古拉斯·奥鲁夫、保罗·科维特主编，肖锋译：《建构世界中的国际关系》，北京大学出版社，2006 年版，第67-93 页。这些理论都体现出以国家或国际行为体为主体的整体主义倾向。 可以说，在西方国际关系理论传统中，多数国际关系学的理论研究都是从整体主义的视角出发的。

然而，马克思主义国际政治理论却强调将阶级利益作为变量引入对外政策中，这在一定程度上将我们引入了“还原主义”。 自马克思主义经典理论创生以来，先后衍生出了根植于中国等社会主义国家独特国情的马克思主义思想，萌发于西欧并与结构主义等思潮相结合的西方马克思主义理论，以及活跃于广大第三世界国家，指导其革命斗争实践的马克思主义思想等不同流派。 以经典马克思主义国际政治理论为代表的理论思潮反对国家利益研究中的整体主义倾向，认为国际政治只是经济生产与社会制度所共同造就的特殊形式，研究任何一种“国家利益”，自然应当还原到经济生产、市场资源、技术革命与统治阶级的内部关系中去。 国家利益由此被解构为两个路向的阶级利益：世界范围内跨国境的经济生产方式与托拉斯、辛迪加等特定组织的利益和国内统治阶级的利益。 在还原主义框架中，国内的统治阶级与其他阶级之间，就政治和经济利益的博弈是最重要的。 在这一博弈中胜出的阶级利益，就可能上升为国家利益。

不仅如此，还原主义还包括其他聚焦“何为国家主体”的研究路径，尤其是以历史眼光探索“国家利益”具体内涵流变的这一进路。譬如美国历史学家王希依照“民族建设”与“国家建设”两个维度，将“国家利益”重构为“民族”（公民群体）的利益和作为政体的现代国家的“公共性权力”。 在这个过程中，“国家”也被视作协调主体民族（包括公民群体）利益的工具，其自身没有特殊利益。 因此，“国家利益”可能涵盖意识形态与国家安全利益等诸多维度的不同理解，但其本质仍是还原主义的。①王希：“美国历史上的‘国家利益’问题”，《美国研究》，2003 年第2 期，第9-30 页。总结来看，在经典的国家利益分析模式中，存在着“整体主义”与“还原主义”两个不同的路径，西方经典国际关系理论偏重于整体主义，而激进主义国际关系理论往往强调还原主义视角。 作为利益研究的路径，“整体主义”与“还原主义”常常是平行且孤立的，两者因循不同的视角与逻辑。

1.2 “复合两重性”：当代中国国家利益研究的突出特征

相较西方的国家利益研究，中国国家利益研究起步较晚。②英文学术界对国家利益的研究从两次世界大战期间就已开始，在20 世纪的80 年代和90 年代后加速发展，但中国的研究20 世纪60 年代才开始，90 年代才由海外归国学者打头掀起中国国家利益研究的热潮。 具体参见阎学通著：《中国国家利益分析》，天津人民出版社，1996 年版。西方主流国际关系学视角下的研究，更多地将特定含义的国家利益视为特定理论的基础，在不同的理论框架下，既将其视为一个因变量赋予其特定的含义，解释其构成和特性，又将其视为理论构成的一个重要的自变量。 因此，国家利益研究更多地表现为不同理论下国家利益概念的分析和对比。 相比之下，理论发育的晚熟，使得中国本土研究仍缺乏系统性的理论工具，现有针对国家利益的研究，多将国家利益视为一个因变量，解释的内容包括属性、分类、定义以及构成因素等。这种缺乏理论基础的国家利益分析往往过于追求全面性，而丧失了作为分析工具的结构性。 基于复杂的历史背景，中国的国家利益属性研究表现出了“复合两重性”的特征。③俞正梁：“变动中的国家利益与国家利益观”，《复旦学报》（社会科学版），1994 年第1 期，第37 页。俞正梁教授早在20 世纪90 年代就提出了国家利益的“复合两重性”：国家利益不但同时具有阶级性和民族性，还同时具有特殊性和普遍性。这两个维度的“复合两重性”被后来的学者加上了更多的维度，如零和性（排他性）、客观性（主观性）、稳定性（动态性）、相对性（绝对性）、 层次性（整体性）、可还原性（不可还原性）。④如李少军认为有些国家利益是可以共享的，而有些国家利益是排他的。 详见李少军：“论国家利益”，《世界经济与政治》，2003 年第1 期，第7 页。 再如王爱娟认为国家利益同时具有客观实在性和主观抽象性、阶级性和民族性以及稳定性和动态性。 详见王爱娟：“论国家利益的性质”，《前沿》，2006 年第10 期，第243-245 页。相比之下，西方国际关系理论从不同的理论假设出发解释国家利益，因此，国家利益的属性多是单一的。

“复合两重性”的产生，除受国内政治学研究发展的进度影响外，主要还有如下方面的原因：第一，唯物辩证法的矛盾对立统一的观点对国家利益学术研究的影响；第二，宏观理论研究与具体问题研究的隔阂——这种概念上的区分对应了安德烈·科尔图诺夫（Andrey Kortunov）所描述的国家利益研究的两种路径，即整体论（holistic）和实证主义（positivist）。 抽象意义上的国家利益是宏观的，不可动摇的，是一个国家所追求的终极目标，即整体主义视角下的国家利益。 按照整体论的方法，国家利益植根于特定国家的文化、历史和地缘政治，是国家不可选择、改变或拒绝的命运和使命。 这正是摩根索所认为的国家利益概念逻辑意义上的需求，包括国家的生存和安全。①Hans J. Morgenthau， Dilemmas of Politics， Chicago University Press， 1958， pp.39-40.具体意义上的国家利益是国家在具体行动和政策制定中的得失考量，即还原主义视角下的国家利益。②Andrey Kortunov， “Russian National Interests： The State of Discussion”， in Kurt R. Spillmann and Andreas Wenger， eds.，Russia’s Place in Europe： A Security Debate， Peter Lang， 1999， pp.21-46.被理性化和去神圣化的国家利益，实际是政治、社会、经济、民族等不同领域集团及阶级利益的交集。 这一意义上的国家利益正是摩根索所认为的会随着环境的变化而改变的利益。

此外，还有一重干扰因素，即国际和国内政治意义上国家利益概念的混淆。③阎学通早在20 世纪90 年代就区分了国际政治意义上的国家利益（national interest ）和国内政治意义上的国家利益（interest of the sate）。 详见阎学通：《中国国家利益分析》，天津人民出版社，1996 年版。国际政治意义上的国家，是由领土、民族、文化和政府四要素构成的，是在国际社会中不可还原的单一行为体。 这种意义上国家的利益是国家间合作或竞争的根本动因。 国内政治意义上的国家定义则是相迥异的。 例如，经典马克思主义理论认为国家是一个阶级统治另一个阶级的工具，这种视角下的国家侧重的是特定领土内人与人、人与社会、集团（阶级）与集团（阶级）之间的关系。 国家利益被视为一国内部各主体利益的交集。 这些主体包括个人、阶级、民族和政府。 换言之，国内政治意义上的国家利益是国内全体人民认为重要的物质和精神需求，需要对全民负责，而国际政治意义上的国家利益是在国际社会里“合法性相互制约的利益”，还要考虑到“国际社会”层面的影响。④王正毅：“国家利益是合法性相互制约的利益：兼评阎学通《中国国家利益分析》”，《中国社会科学季刊》，1997 年秋季卷，第138-142 页。因此，中国国家利益研究的“复合两重性”是整体主义和还原主义国家利益分析并存和交织的结果。

1.3 “复合两重性”的主要问题及其出路

“复合两重性”面临两个理论问题。

首先，国家利益分析缺乏系统性的分类。相关研究或关注国家利益的阶级性、民族性和动态性，或考虑国家利益的不可动摇性、重要性、普遍性和防御性，或分析利益载体的民族性以及国家利益的排他性和稳定性，或认为国家利益的属性包括客观性、全民性、系统性、运动性和矛盾性等等。⑤高伟凯：“国家利益：概念的界定及其解读”，《世界经济与政治论坛》，2009 年第1 期，第80-85 页；万华炜：“关于国家利益属性的思考”，《中国特色社会主义研究》，2004 年第4 期，第44-47 页。然而这些研究或多或少地忽略了国家利益各种属性间的逻辑关系，默认各种属性都同等重要。⑥曹予生：“关于‘本质属性’概念——与李先琨同志商榷”，《湖北大学学报》（哲学社会科学版） ，1982 年第6 期，第94-100 页。

参考曹予生对事物属性的逻辑分类，国家利益的属性实际可作如上归类（见表1）。 ①偶有属性和本质属性。 偶有属性是少数国家的国家利益或某些国家利益在特殊情况下所体现出的属性（如宗教国家的国家利益）。 本质属性是国家利益区分于其他利益的特征与界定标准，是任何国家利益都应该具备的属性。 ②国家利益的本质属性是其国家主体性和行为驱动性。国家主体性是指现代意义上的主权国家是国家利益的主体，主体拥有维护和追逐利益的内生性动力。 行为驱动性是指任何国家利益都应该是国家行为的驱动力（只是在特殊国家或特别时期，其他因素也会成为国家行为的驱动力，如政治强人个人意志、主体民族的民族利益或执政党的政党利益）。 ③派生属性是在本质属性的基础上，特定国家利益在不同的环境下所表现出来的特征， 如在不同政体下的阶级性或民族性，在不同国际秩序下的零和性或正合性，在国家或国际秩序形成的不同阶段中表现出的稳定性或动态性等。 因此，不同国际关系理论的国家利益观可从本质属性的角度进行区分和比较（表2）。 具体而言，关于国家主体性，国家利益究竟是谁的利益，谁能代表现代意义的主权国家（即主体）；关于行为驱动性，究竟什么是最重要的行为目标（客体），以及这种行为方式和目标认知是如何形成的（构成）。

表1 国家利益属性的逻辑分类

表2 当代国际关系理论对国家利益本质属性的认识

其次，国家利益“复合两重性”面临的挑战是分析解释力的不足。 就本土研究而言，学术界更多地关注国家利益本身的定义、属性和构成，较少关注国家利益作为分析工具对现实事件、政策制定和制度改革的解释作用。 西方国际关系学研究大多以理论为导向，从本体论（以行动者或结构为中心）和认识论（实证主义或解释主义）的某一方面出发，构建自成一体的理论。 但国内学界对国家利益的分析，仍多以问题为导向，“就事论事”，没有形成相对固定的范式，阎学通、秦亚青等早期对海外研究的引介，起到了重要的促进作用。 此外，在国家利益的分析中，整体主义的研究范式主要作用于国际层面，但国家的维度至少包含对内和对外两个层面，缺少国内层面的分析，难以解释国家对外政策制定的全部动机，这正是后文国家利益动态分析框架构建的动因。

同时，还原主义亦不完全适用于中国的国家利益分析。 例如，杨光斌认为，在改革开放打破新中国原有单一经济结构，使其演化为多元化的经济结构之余，原本单纯的工人阶级和农民阶级内部也开始了层次化进程。 新的经济结构和社会结构大量产生是利益集团形成的基本社会条件。 同时，由于中国的国家和社会互相渗入的结构特征，来自权力的理性动机与各社会阶层自发的逐利心态，使得政治与社会的交互渗透愈发明显。 在这一背景下，单纯以国家为中心，或者单纯以社会为中心的利益研究法，都不适用于中国的国情。①杨光斌、李月军：“中国政治过程中的利益集团及其治理”，《学海》，2008 年第2 期，第55-72 页。他以本特利（Authur Bentley）在《政治过程分析》中提出的利益集团分析理论，对国内的政治利益加以深度分析。但在政治集团理论嫁接到国家利益分析的过程中，总会暴露出一些“水土不服”之处。 实际上，没有哪一个或哪几个利益集团能在涉及领土争端、战争或边境冲突等重大国事问题上主导外交政策的制定。

综上所述，本文主张一种动态的国家利益分析框架。 王逸舟在分析国家利益的外向性和内向性两个不同维度之后，指出这一概念实际有两个不同的外延，即国际环境中的民族国家利益，与国内政治中全体国民及各种利益集团（及其代表政府）的需求和兴趣。 由于国际政治的变化，中国国家利益的划分应当是一种“综合加权”的动态体系。①王逸舟：“国家利益再思考”，《中国社会科学》，2002 年第2 期，第160-170 页。这一说法富有启发性：它符合国际关系学关于国际政治分析的“体系”框架。 巴里·布赞（Barry Buzan）认为，对于体系的分析，可以由各政治实体的“互动能力”“体系”和“过程”三个要素构成，②Barry Buzan，“The Level of Analysis Problem in International Relations Reconsidered”， in Ken Booth and Steve Smit，eds.，International Relations Theory Today， Pennsylvania State University Press，1995， pp.204-205.其中的“体系”即各个行为体彼此之间的关系整体。 这一划分符合政治学对国家利益的一般视角，政治学中的政治过程研究和政治社会化研究等都倾向于将国家视为国内各个政治共同体构成的整体，而不是国际体系中的原子——正是由于研究对象的复杂性，运用单一范式来进行研究一定会产生缺憾。 有感于此，下文试图从国家主体性和行为驱动性（本质属性）的角度提出一个国家利益的中层分析性框架。

二、“条件动态组合”：国家利益的组成要素

在实践中，国家利益的具体内容时刻发生着变化。 例如，从经济学角度看，在国家生产力不足的情况下，贸易保护政策与以邻为壑政策符合国家利益，而当生产力过剩时，积极推动产业全球化，转移产能变得更符合国家利益；从政治学角度看，关乎国家利益的问题更主要集中在国家安全与政权稳定上。 因此，国家利益分析框架可能包含过于繁复的对象：事关重要人身权利的社会抗争、土地所有权纠纷、宗教冲突、集团利益冲突甚至权力斗争等，在特定的情况下都可能成为影响或改变国家利益的因素。从这个角度上来看，国家利益分析需要建立在一个简明而抽象的基础上。

作为一种动态分析框架，国家利益的分析应当包括哪些核心内容呢？ 国家利益的核心内容是国家安全与发展权，其具体表现为政府利益、民族利益和民众利益的条件性动态组合。 这里的政府利益是指执政党领导的国家权力机关的利益，而非官僚集团的利益。 在治理能力较强的现代国家中，政府利益与“公意”，即最为一般性的公共利益是高度一致的，但具体到实践中，各国的治理能力存在较大差异，一般性的公共利益可能同特定地区的民众利益，或者特定族裔的利益相冲突。③关于这一点，匿名评审提出了一个重要的问题，即国家利益与公共利益有何区别？ 公共利益通常被理解为构成一个整体的多数人的共同利益，且常被视为“国家利益”的同义词。 如：刘志云：“论国家利益与国际法的关系演变”，《世界经济与政治》，2014年第5 期，第35 页。 但是，本文认为公共利益的内涵比国家利益更加宽阔，国家是最大的共同体，国家利益是公共利益，但是公共利益未必能上升为国家利益，只有对国家整体发展产生影响的公共利益才可能上升为国家利益，后文对不同利益冲突的案例分析中选取的都是对国家的安全和发展产生影响的案例。民族利益有国内和国际两层含义：国际层面的民族利益指的是全民族的利益，它和国家利益有“彼此重叠的边界”；④于春洋、李瑞君：“论民族利益与国家利益”，《广西民族研究》，2013 年第1 期，第19 页。国内层面的民族利益是指构成民族国家的各个（少数和多数）民族的利益。 这里特指国内层面的民族利益。 民众利益则是指在国家机器之外，没有进入政治核心权力行列的普通民众，是国家的人口与经济基础。

从国家利益的分析层面上看，整体主义视角下的国家利益一直将抽象的“公意”置于神坛之上，实际上，政府利益、民族利益与民众利益，在不同的条件下都可能成为国家利益的构成部分或对立面。 本文构建的中层分析框架将国家利益的主体进行还原，从国家还原到政府、民族与民众三个不同的层次。

2.1 政府利益

从现代政治的视角来看，选择政府利益，尤其是中央政府的利益来代表国家利益，是具有充分说服力的。 从国内政治的层面上看，共和制国家的权力机构经由全民选举产生，是“公意”的集中体现；而政府又是国家行政权的集中体现，同时行使国内的行政权与对外的外交权，还负责或协助军事相关事宜，在对内的政治管理与外交中代表国家。 从国际政治的层面上看，对于国家的承认与对于该国的合法政府的承认，是个一体两面的问题。 尽管就国家而言，政府的更替并不影响国家在国际社会的合法资格，但是当政府面临不被国际社会承认的困境的时候，该国的国际资格是暂时中止的。

而在以下条件下，政府利益更加可能在国家利益的构成中占据重要位置：第一，如若政府各部门拥有共识性的目标和明确的意识形态指导，此时的政府愈加富有代表性。 相比之下，中央政府软弱而边境（自治）势力强大，或在具有更高政治权威的神权国家中，中央政府与国家利益的代表关系就可能变弱。 第二，政府对经济有较强的干预力和较多的干预手段。 尽管在强市场和强社会国家里，政府的干预力和干预手段受到一定限制，但中央政府的干预对市场的影响，也可能是利好的。 就中国而言，政府对经济的正确干预是中国经济模式的优点之一。许多中外学者研究了中国政府在经济发展中的强大作用，并从不同的角度出发冠以中国的发展模式不同的名称， 如发展型国家（developmental state）、监管型国家（regulatory state）、法团国家（corporate state）、企业家型的发展型国家（entrepreneurial developmental state）、市场促进型国家（market-facilitating state）等等。①John Knight， “China as a Developmental State”， The World Economy， Vol.37， No.10， 2014， pp.1335-1347“政党和政府即是国家”的观念正是源于中国的强政府和弱市场／社会。 这意味着在国家利益的分析框架中，政府具有很强的代表性。

2.2 民族利益

“民族”是一个民族学乃至于人类学视域中的概念，在国家利益的讨论中，中国学界经常引入这一变量，以讨论多民族国家的种群冲突对国家利益可能造成的冲击，然而它本身并不完全是一个政治学概念。 尽管有“民族国家”与“民族主义”等概念，政治学视野中的“民族”仍不能被视为一个固定变量。 在不同语境中，它有两个不同涵义：第一个涵义来自“nation”，亦即身份认同大致等同于国境边界的文明群体；第二个含义来自“ethnical group”，亦即血缘特征与社会文化风俗区分开的群族。 在中国的学术语境中，这两个不同的概念时有互文。 从民国起，中国民族学研究形成了不同的学术流派，其中以顾颉刚、傅斯年为代表的“史学派”，用四夷史、边疆史和制度史的角度研究民族的源流、演变及身份认同问题。 “史学派”于20 世纪30 年代在《益世报》副刊《边疆周刊》发表《中华民族是一个》一文，强调自晚清以来，三民主义中的“民族主义”应与时俱进，中国本部汉满蒙藏回，都是一个中华民族，以应对当时复杂的民族主义思潮——日本借“民族自决”的理论幌子策动东北地区“伪满洲国”独立，并不断煽动云南地区的傣族、独龙族、傈僳族头人响应东南亚“大泰王国”口号独立，威胁战时陪都重庆的后方安宁。 这一时期民族学研究的成果，直接影响到中国的政治秩序。 而以费孝通《江村经济》为代表的“燕京学派”，以少数民族群体、社区及民族共同体作为研究对象，运用人类学的田野调查等方法进行研究。 费孝通撰文指出：从西方词源中的“nation”“race”“state”和“clan”出发，强调民族本身的客观性质，中国有具体的民族，而不应聚焦于一个“中华民族”的共同身份。②费孝通：“关于民族问题的讨论”，《益世报·边疆周刊》，1935 年第19 期。费氏认为：“族群”强调相似的生理特征、活动地域与内部封闭的社会文化传统。 它是可以跨国界的，譬如中国的傣族与泰国的主体民族泰族，中国的朝鲜族与朝鲜半岛的朝鲜民族，中国的俄罗斯族与俄罗斯联邦的俄罗斯族等。 一个多民族国家的内部分裂是由各族群间的政治经济不平等所造成的，而打破这一不平等是维持各民族团结与国家统一的唯一办法。 顾氏和费氏的论战指出了两个不同含义的“民族”在国家利益分析层面造成的干扰。

“中华民族”是一个政治学层面的术语，是国家身份认同的一个曲折而委婉的表达。①周平：“民族国家与国族建设”，《政治学研究》，2010 年第3 期，第85-94 页。“民族”则是一个人类学层面的术语，它的身份认同是地域性的、文化性的，因而是多元的。 “中华民族”这一概念并不基于客观的民族区分，而是欧洲“nation-state”的倒推，在实际的分析中，它不能直接用于分析民族问题。 查尔斯·蒂利（Charles Tilly）进而指出，在欧洲的民族国家形成过程中，国家政权建设和民族形成（nation building）是不同步的，②Charles Tilly， “Reflection on the History of European Statemaking”， in Charles Tilly， ed.， The Formation of National States in Western Europe， Princeton University Press， 1975， pp. 3-83.强大的民族国家先于民族形成；而在清王朝灭亡之后，中国的主体民族建设又经历了一个“洗牌”的过程。 新的主体民族的身份觉醒晚于现代国家的建立：作为政治主体的“中华民族”在概念的内涵上有别于传统的大汉族主义，但它与各个民族之间在文化传承等方面的继承关系，并没有得到充分讨论。也就是说，“（在许多的多民族国家中）国族仅仅是一种形式，而非完整的族体单位，并不是真正意义上的民族。”③周平：“多民族国家的国家认同问题分析”，《政治学研究》，2013 年第1 期，第31 页。一个虚体的、政治学维度的“国族”与多个实体的、人类学维度的“民族”之间，如何才能构建起多元一体格局的讨论，实际搁置了下来，这无疑影响了民族理论框架在国家利益领域的运用。

基于共同的民族身份和宗教信仰，民族很可能形成跨国境的身份认同。 这种认同的烈度同政治经济发展水平并不一定呈正相关性，主要受限于制度建设、国民教育、宗教等方面的因素。 从 这 个 方 面 上 讲， 亚 历 山 大· 温 特（Alexander Wendt）以及建构主义关于身份建构决定国家利益的论述，具有很大的实用价值——相对身份认同危机，经济的不平衡往往只是矛盾爆发的诱因。 尽管关于民族与国家间关系的争论已久，但是民族利益在构成或影响国家利益上的作用不应被忽略，这种影响不只是存在于中国，而是广泛存在于多民族国家中。

2.3 民众利益

民众与政治之间的关系一般是通过政治参与的方式实现的。 我们在国家利益研究的层面很少引入这一变量。 但是，民众（people）本身虽然居于国家权力的运作机制之外，但却是国家意志的基础和来源。 在理想的政治制度中，选民的利益会通过民主机制自下而上汇聚成国家利益。 在现实政治中，由于公共资源的相对紧缺，税收再分配政策的直接影响，以及短期利益和长期利益的客观矛盾，游离于国家权力之外且具有较强自治经验的民众，也可能成为国家权力的利益对立面。 同民族分析框架中表现出来的国家身份认同与政治利益冲突相反，这种对立主要是经济性的。 民众的经济利益和安全需求在两个方面都可能同政府利益，或者民族利益产生纠纷，民众的经济利益可能同政府的经济利益产生直接冲突，主要体现在社会福利与公共设施投入、经济体制改革、新能源与传统产业就业波动等方面。 同样，政府的经济利益也可能由于农产品收购、化工选址、公共卫生安全和清洁（核）能源等因素，同民众的安全利益产生摩擦。 如果这种摩擦激烈到一定程度，就可能擢升为国家利益层面的斗争。

在理论上，政府、民众与民族之间并没有形成严格对应的“体系”，它们之间的关系是模糊的、松散的。 政府所代表的现代国家建立的法理基础是“主权在民”与“人民赋权”，即建立在各种选举制度上的国家政体。 因此，政府与民众之间的关系是一体两面的。 “民族国家”自1648 年威斯特伐利亚和约签署之后便成了国际政治的基本主体。 然而，“主体民族”与“民众”两者间的关系却较为模糊。 换句话说，国家与民众之间的关系可以归诸国家治理议题，国家与民族之间的关系可以归诸国家认同议题，民族和民众两者在学理上却没能构建起直接的对应关系。 亨廷顿（Samuel Huntington）曾指出：美国的国家利益是一种与所有或大多数美国人息息相关的公共利益。 美国的国家利益之所以能长期凝聚社会共识，成为身份认同的向心力，外部的压力是一个重要因素（如苏联）。 然而，在自由主义和文化多元主义思潮之下，美国的各族裔更加关注本族特殊利益，而非美利坚的整体利益。 同时，各族裔都试图通过体制影响美国的对外政策，以哺育各族裔血缘上的母国。这一非国家化的倾向，很可能破坏统一的美国国家利益。①Samuel P. Huntington， “The Erosion of American National Interests”， Foreign Affairs， September／October 1997， pp.18-38 .尽管王希于2003 年颇为乐观地指出：“但他（亨廷顿）显然也无意或有意地低估了美国国家、社会和市场相互结合制造‘利益共识’的能力和效力……美国社会不但没有‘非国家化’，反而通过市场、现代官僚体制和受两者控制的经济和文化生活，前所未有地‘国家化’了。”②王希：“美国历史上的‘国家利益’问题”，《美国研究》，2003 年第2 期，第30 页。然而，十余年后，特朗普的当选，美国外交中孤立主义的重新抬头与声势浩大的BLM（“黑人的命也是命”）运动，无疑从实践上证明，“民族”与“民众”两个概念无论在学理上，还是实践中，都还没能成功地构建起对应关系。 这种“脱钩”是当下美国国内治理危机的理论诱因。 正因为“民族”是一个人类学而非政治学或经济学维度的概念，单纯用政治学和经济学的方法都无法恰如其分地分析它，由此，既然三对关系的内部呼应还没有建构完成，自然无法组成政治分析的系统或结构。 但也正因如此，国家利益的分析不应建立在稳定的“系统”思维上，而应建立在条件动态组合的基础上。

三、利益冲突与动态条件分析：国家利益的分析框架

综上所述，国家利益并不是国家中固定不变的集团利益的总和，而是利益冲突中各方诉求的平衡。 具体来说，国家利益的分析不仅涵盖国家间就国家安全和经济利益的冲突，政府与民众间就财富分配和公共产品的冲突，还必须兼顾民族因素对其他两者的冲击。 这一点是基于亚洲地区民族国家理念构建的特殊历史经验提出的。

从政治实践上看，某一类冲突是否影响国家利益，最鲜明的标志是冲突的诉求及烈度。在这里首先解释诉求要素。 如前所述，国家利益分析中最常见的三个主体是“政府”“民族”和“民众”。 在日常的政治经济实践中，三者间可能存在持续性的博弈关系。 爱德华·卡尔曾批评利益和谐论：“一个富足并享有特权的阶级，其成员在社会中有着主导的声音，自然而然地会把社会的利益等同于自身的利益，因而也就自然而然地信奉利益和谐论。 根据这种利益等同的逻辑，如果有人损害了这个主导群体的利益，就会被斥骂为损害了所谓整个社会的公共利益。”③［英］爱德华·卡尔著，秦亚青译：《二十年危机（1919—1939）：国际关系研究导论》，世界知识出版社，2005 年版，第75 页。尽管在现代政治制度中，大部分国家的政府经由全民投票选举产生，较好地实现了18 世纪卢梭“主权在民”的理想。 但如前所述，“人民主权”或“全民选举”所代表的“民意”，在政治学中主要指的是一个抽象而不可分割的“公意”，而不是字面意义上的“每一个自然人”。 依据居住地域、共同利益、行业与阶级等因素，“民众”可以被区分为不同的团体。 由于利益本身是有限的，一旦其为特定利益主体所占有，就会造成不同群体间的纠纷和冲突，如经济上的所有权问题——国家通过法律形式确定了对土地、矿产等资源的所有权，这些资源便归国家而非民众所有。 另如，国家预算是更多地拨向社会福利保障，以便分配到每一个自然人，还是更多地集中到航天、军事或基础建设等国有领域？ 这一类利益冲突是由利益本身的物质性和有限性所决定的，它也决定了冲突的诉求是国家利益分析的重要参照系。

在实际的治理中，政治主体的身份往往是建构出来而非固定不变的。 冲突主体的身份变化会引发诉求的进一步变化。 例如，在民族自治区的辖地中，民众与政府间的经济利益冲突可能在不知不觉中转化为民族与政府之间的政治冲突。 一般说来，政府与民众间的冲突大多是经济性的，主要集中在就业、税收、所有制改革等政府治理能力与经济利益的（再）分配层面。 民众与民族间的冲突大多是社会性、文化性和经济性兼并的。 至于政府与民族间的冲突则基本是政治性的，即民族的身份认同与国家身份认同产生冲突，又或者民族身份认同挤压了居民的政治参与或其他政治社会权利。 基于这一基础，国家利益分析所倚重的利益冲突，其性质应当借助各方的利益诉求来界定，而利益诉求决定了利益冲突中主体的确定身份。

需要特别指出的是，诉求的转变可以折射出利益冲突中各方主体的身份变化，但这种变化不是任意的，利益主体的身份转化实际受到主体间关系的制约。 一般来说，存在着等级差异关系的两个主体，彼此之间不能转化，这也是利益冲突中主体间的“错层”关系。 何为错层？这里的“错层”主要就相互转化的层面而言。 秦亚青曾在“关系理论”中谈到：“决定一个体系特征的是这个体系中行为单元之间的关系类型而不是行为单元的自身特征。 不同的关系类型导致了不同体系的不同统治性质、治理模式和秩序原则。”①秦亚青：“国际政治的关系理论”，《世界经济与政治》，2015 年第2 期，第6 页。在国家利益的动态分析框架中，政府、民族和民众三者之间的关系是不平等的。其结构如图1 所示。

图1 政府、民众与民族之间的内部关系

我们可以看出，在利益冲突的结构中，实际存在着“可转化”与“不可转化”两种情况，尤其是民族与民众两者之间。 在特定的环境下，由于诉求的转变，利益冲突的主体也可能发生相应的双向转变。 但是，在政府与其他两主体之间却不存在双向转化关系。 换言之，“民众”与“民族”极少在利益冲突中完成自身与政府的角色对换。 因此，在三者关系中，政府主体是相对固定的、不变的。 由这一点出发，三个主体在利益追求中的相互关系便可得以清晰的呈现。

然而，单纯借助利益冲突的主体诉求，还不能构建起国家利益的分析框架，因为三个主体间仍存在着广泛的冲突，而不是每一种冲突都会归入国家利益的层次。 从经验上看，利益冲突的层次可由另一个直观的标准来界定：“烈度”。 政府、民众与民族间的冲突有“强”“弱”之分。 在这里我们指出：国家利益分析框架是由三个利益主体的冲突关系以及“烈度”（即冲突强弱）两个指标构建而成。 表3 总结了政府、民族和民众三个不同的主体，在“政治”和“经济”两个不同的利益维度所可能出现的冲突。

表3 国家利益主体间冲突的主要形式

在对三个主体与两种冲突强度进行穷举后，我们得到了表3，并据此整理出七种主要的利益冲突：①政府政治利益与民众政治利益的弱冲突（如“政治体制改良”）；②政府经济利益与民众经济利益的强冲突（如“经济休克疗法”）； ③政府政治利益与民众经济利益的弱冲突（如“资本管制与反托拉斯”）；④政府经济利益与民众政治利益的弱冲突（如“分配公正”）；⑤政府政治利益与民族政治利益的强冲突（如“分裂主义”）；⑥民族政治利益与民众政治利益的强冲突（如“恐怖主义”）；⑦民族经济利益与民众经济利益的弱冲突（如“保护主义”）。

这里的“强”利益冲突指向国家利益冲突，而“弱”利益冲突导向的是局部利益冲突。 因此，我们可以归纳出在二元主体对立中最常见的三种国家利益冲突，即政府经济利益与民众经济利益的强冲突（如“经济休克疗法”），政府政治利益与民族政治利益的强冲突（如“分裂主义”）和民族政治利益与民众政治利益的强冲突（如“恐怖主义”）。 至于，政府政治利益与民众政治利益的强冲突，在冲突中为缺省值，它一般都由经济利益冲突或民族利益冲突激发，但很少直接成为国家利益冲突的主要来源。

基于上文的分析，国家利益动态分析框架有三个极其重要的原则：

1.“孤立优先”原则，即不同利益主体围绕不同的利益（如经济利益或政治利益）而产生的关系是相对孤立的，如经济上的密切合作并不必然引出政治上的和谐共存。 比较典型的范例是政府与民族之间的政治经济关系，地区和民族在经济上的进步，未必直接消除其“分裂主义”的政治诉求。

2.“错层冲突与复杂纠缠”原则。 在上述列出的七项主要冲突中，我们可以依据政治利益的根本属性，将三者依照权力主体与权利要求方的身份分为两个维度：民众与政府形成的是经典的治理关系，围绕社会治理与经济治理引发的矛盾占主流；而民族与政府之间的关系，则主要围绕“统治”关系而展开，治理能力在“政府—民族”关系问题中所起到的作用是第二位的。 在涉及国家利益的分析中，治理关系与统治关系彼此之间互相纠缠。 但以治理关系代替统治关系以统摄国家利益的学理分析，就学术研究层面而言，会产生负面影响。 这一点在世界各地多民族环境中的城市治理、城乡冲突、宗教安全以及涉民族事务的对外交往等问题中，表现得尤为明显。

3. “强冲突多数”原则。 在上述国家利益的分析框架中，三要素之间的关系才是建构国家利益分析框架的核心逻辑。 三主体间在利益上可能依据“冲突”和“重合”关系进行排列组合。这一逻辑结构使国家利益分析的动态框架得以借助更为简单且有效的原则来运行，即“强冲突多数”原则。 在利益的强冲突（而非弱冲突）前提下，哪两个要素结合在一起，就说明它们可能代表国家利益，而另一方则更可能成为国家利益的冲突面。 将上述“错层冲突”理论引入对表3 七种主要利益冲突的分析之中，我们可以直截了当地指出，哪一种利益在哪两种主体的立场一致时，可以代表国家利益。

由图2 可知，我们实际将传统的国家利益分析方式拓展成了一个三维的动态分析框架。以民众为X 轴，政府为Y 轴，民族为Z 轴，将其中主要的国家利益冲突纳入整体框架——以距离原点的远近作为烈度的标志，以距离坐标轴的远近作为利益主体的强弱，以此构成一个基本框架。 在这一框架中，三个坐标轴交汇的“原点”表示国家利益的理想状态，即政府、民众和民族的利益一致。 由于原点等同于三类利益的和谐，那么离原点更远的坐标无疑冲突强度更大。 在此，我们可选取三个指标作为研究的自变量，即“民生指数”、“政治认同与政党规模指数”和“民族人口与社会资源指数”。 通过对可见指标的搜集和分析，以及利益各方诉求的分析，推衍出利益冲突的主要趋势。 国家利益分析的动态条件组合提供了一个可能的视野，在定义和评价具体冲突是否上升为国家利益，以及冲突主体中哪两方代表国家利益的时候，依据调查和量化等方法，将原本被简单理解的冲突拆分为三维的，甚至多维冲突。 然后，在可量化标准中，依据各个参照系在政治、经济方面提取的数据变化，描绘出国家利益的形成和变化：如资本管制与政治体制改良两者之间的逐渐转化，分裂主义与恐怖主义是否合流。

图2 国家利益的动态分析示意图

这一动态分析框架的使用范围并不限定于中国，而是可以推广到其他多民族国家，其对分析这类国家的国家利益有一定的创新性和合理性。 一方面，它是一种加权模式，而非辩证思维的定性分析；同时，它的出发点不是某种具体的、有待解释的利益类型（如政治利益、经济利益），而是依据利益主体的诉求和烈度等客观因素所作的比较和计算。①匿名评审指出，这一分析框架是否忽略了国际体系层面的因素。 针对这一疑问，正如前文所述，这一分析框架是从国内不同利益主体的还原主义视角出发，尝试探索还原主义视角下不同主体的利益与整体主义视角下的国家利益的构成关系，这也是本文的核心理论贡献，而非探究国家利益的影响因素。 现有对国家利益的研究多从国际体系层面出发，分析在国际社会中的主权国家的整体利益，从国内视角探索不同主体利益与国家利益间关系的研究较少，本文正是在这一方面做出一些尝试。 国际体系层面的因素必然对国家利益的形成产生影响，这种影响也具体表现为对政府、民族和民众认知和利益的影响。 同时，这一分析框架适用于但并不限定于中国，而是基于对更多多民族国家的历史和案例的观察和分析得出。总体来说，这一介于宏观理论分析和微观经验分析间的中层分析框架，一方面摆脱了传统国际关系理论的整体主义束缚（即将国家视为一个高度统一的整体），将分析对象还原成具体的行为主体，从而增加了国家利益分析对具体问题的解释效力，另一方面又避免陷入“还原主义风险”，试图分析国家内部不同主体的利益与国家利益的关系，从而更进一步地寻求具体问题领域中国家利益的一般性分析框架。

四、结 语

国际关系学学科在中国的发展推动国家利益本土研究的蓬勃发展，一方面表现在研究数量上的增加，另一方面表现为相关解释、数据和案例分析的积累。 然而，诚如沃尔兹对国际关系理论发展的评析，国家利益的本土研究也面临陷入“归纳主义幻想”（inductivist illusion）的风险，即认为对真实世界的正确解释可通过数据和观察分析的不断累积而获得。②Kenneth N. Waltz， Theory of International Politics， Addison-Wesley Publishing Company， 1979， p. 4.国家利益本土研究的累积并未对其本质的揭示有太多助益，反而显现出“复合两重性”的特征，且“复合两重性”的属性内涵在不断扩大。 国家利益本土研究“复合两重性”特征的具体原因有三：唯物辩证法的矛盾对立统一的哲学观点对中国学者研究的影响，抽象意义和具体意义国家利益概念的混淆，以及国际和国内政治意义上国家利益概念的混淆。 “复合两重性”特征反映国家利益属性分类的缺失，并因此导致国家利益概念现实分析解释力的不足。

“复合两重性”的产生具有一定的客观背景，使用单一的整体主义或还原主义视角，已无力准确地分析中国国家利益：整体主义方法下的国家利益是象征性的、宏观的、静态的，国家利益是作为一个不可还原的整体国家的最高诉求；还原主义视角下的国家利益分析，往往具有问题导向的倾向，依据不同的问题分析不同利益及其主体，并因此得出不可类比和类推的因果解释。 针对上述问题，本文从国家主体性和行为驱动性（本质属性）的角度提出一个国家利益中层分析框架：在国家利益的分析框架中，安全与发展权是最重要的核心利益；三个利益主体，即政府、民族与民众，就安全与发展权两类利益，出现了七种有效的利益冲突模式，以及三种典型的国家利益冲突模式，其中烈度最强的冲突模式就构成了国家利益的主要分析对象。由于三个主体来自两个不同的维度，因循两种不同的理论框架，我们采取加权的理论模式，从主体和主体利益的关系入手，强调国家利益是三主体在诉求与烈度两个要素上建立起的动态平衡。 这一方法一定程度上弥补了从国内视角探索不同主体利益与国家利益间关系的不足。

诚然，这一分析框架还只是探索性的，依然存在较多局限，如：对于非多民族国家而言，该框架是否适用？ 利益冲突的烈度如何更加精确的衡量？ 如何将国际体系因素更好地纳入进来？ 如何更加清晰地区分公共利益与国家利益？ 如何更好地将原有的还原主义分析（如官僚过程、组织过程和利益集团等）与本文的动态框架衔接起来？ 等等。 这些不足和问题也为未来的研究提供了广阔的空间，例如：探索不同国家类型下国家利益形成和内容的异同；对上述分析框架进行案例分析，甚至进行了量化研究；探索更多的私人部门国内行为主体的利益与国家利益间的关系等等。 由此，本文期望推动国家利益研究超越主流国际关系理论整体主义范式的束缚，向更加微观和具体的比较政治学、民族学等多领域发展，从而从更加宽泛的跨学科视角推动国家利益研究的发展。