我国档案法制化建设发展管窥—以“国家档案局令”发布的行政规章为分析对象*

（上海大学图书情报档案系 上海 200444）

在公共问题增生和市场制度失灵下，政府规制成为代议民主制国家中维护社会运转发展的有效的治理策略。[1]作为政府规制活动的重要组成部分，档案法制利用其正当性、合理性及必要性权威，使档案工作逐步制度化、规范化和科学化，维护档案事业的有效治理。同时，档案法制工作也在改革变迁中不断丰富内涵、发展成熟。

在众多档案法规性文件中，“令（命令）”作为最具权威性、强制性、指导性的公文，在档案法制工作中承担着发布档案行政规章的职责。每一件档案“令”的使用要“确有必要”，且必须在特定的社会环境和档案事业的发展要求下制定和发布，因此记录着我国档案法制工作的发展历程。笔者将从“国家档案局令”发布行政规章的角度进行分析，总结我国档案法制化建设的状况，并根据国家治理体系和治理能力现代化的要求对档案法制工作进行展望。

1 档案法制与“国家档案局令”

档案法制，既包括静态意义上的档案法律和制度，又包括为了建立健全档案法律、法规和规章制度，宣传档案法律知识，增强档案法制观念和实现档案工作依法治理的需要而实施的档案立法、档案法制宣传教育、档案行政执法等工作体系。[2]不同于档案“法治”强调运用档案法律制度进行治理，档案“法制”强调的是对档案法律制度的建设。[3]

《党政机关公文处理条例》（中办发〔2012〕14号）指出：“令（命令）”适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。根据宪法和有关法律规定，国务院各部部长以及地方人民政府可以发布命令。本文所论述的“国家档案局令”是由国家档案局依据法定权限制定或与国务院其他部委联合制定，并通过国家档案局局长签署，或与其他部委首长联合签署发布档案法律法规和部门规章的公文，是一种典型的下行文。通过国家档案局令发布的行政规章的指导性较强，旨在科学调整国家档案行政管理部门、各级各类档案馆与其他国家机关、社会团体、企事业单位之间，档案机构与公民之间在档案管理和利用过程中发生的各种具体的档案关系。[4]自1987年《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）颁布以来，根据档案工作实际发展的需要，国家档案局以“令”的公文形式独立发布，或作为主办单位与其他部委联合发布的行政规章已有14件（如表1所示，包括已废止的行政规章），作为承办单位与其他部委联合发布的有13件（如表2所示，包括已废止的行政规章）。

表1 国家档案局独立发布及作为主办单位与其他部委联合发布的“档案令”

2 从“国家档案局令”发布的行政规章看我国档案法制化建设

2.1 坚持科学立法，档案法规体系逐步成熟

自中华人民共和国成立后至1987年颁布前，为档案法制工作的初步摸索与奠定基础阶段，主要通过政策和行政措施的运用开展全国的档案工作。[5]在档案工作底子薄弱和缺乏经验的情况下，党中央、中央政府和国家档案局（1954年成立）全面研究和部署档案工作，发布一系列的令、决定、通知、办法等文件对全国档案工作进行统一指导，档案工作的基本原则初步确立，各级各类档案馆工作、机关文书档案工作、科技档案工作等有了暂行工作办法。例如，针对建国初期抢救和接收旧政权档案的任务，中央军委于1949年12月发布关于收集革命历史文件和其他史料的《通令》，政务院于1950年发布《征集革命文物令》，中共中央于1951年发布《关于收集党史资料的通知》等，规定了旧政权档案收集的范围、程序和相关权责，保障收集工作的顺利开展。然而，经过“文化大革命”十年内乱，档案工作遭受重创，档案工作者深深体会到一些带根本性的原则问题必须由国家进行立法，使档案工作有法可依。[6]1979年开始，全国人民代表大会加紧全面立法工作，国家档案局也于1980年成立《档案法》起草小组，经过反复的讨论与修改，于1987年由李先念签署主席令第五十八号颁布《档案法》，自此我国档案工作有了基本法，[7]档案法制工作有了合法性的指导原则。

表2 国家档案局作为承办单位与其他部委联合发布的“档案令”

《档案法》颁布后至2000年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）颁布前，为档案法制工作步入正轨阶段，档案法规体系初步形成，全国档案事业建设从借助行政手段走向借助法制手段。1987年起，国家档案局开始组织人员进行调研，规划制定《档案法规体系方案》（于1992年发布实施）[8]，拟建设以档案法律、档案行政法规、中央档案行政规章、地方档案法规和地方档案行政规章组成的档案法规体系。为了科学有效实施《档案法》，加强档案法制建设，[9]国家档案局于1990年发布第1号令《档案法实施办法》，自此国家档案局开始以“令”的公文形式发布档案行政规章。但由于缺乏法律层面的具体规范，行政规章的发布程序也随着《国家行政机关公文处理办法》的修定而不断改动，[10]国家档案局及其联合相关部委在此阶段发布的有关档案工作的行政规章共20件，而以档案“令”的形式发布的只有8件（如表3所示）。何世龙认为发布“公布令”的两个条件分别为“发文主体应具备发布行政法规和规章的资格”、“行文对象应是发文范围内最广泛的社会大众”，第二个条件最直观的表现是在文本格式上，一般省掉“主送机关”要素，使用“现予公布”之类的语言表述。[11]据此，《开发利用科学技术档案信息资源暂行办法》《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》《乡镇档案工作试行办法》等部门规章也应该使用“国家档案局令”进行发布。因此，此阶段“国家档案局令”的使用缺乏科学性，具有不确定性和不稳定性。直至2000年《立法法》通过实施，明确规定“行政法规由总理签署国务院令公布”、“部门规章由部门首长签署命令予以公布”，档案工作中公文文体的使用有了法律依据，档案立法工作得以科学开展，档案法制工作逐步形成规范。

表3 1987年-2000年国家档案局发布的行政规章

2000年《立法法》颁布至今，为档案法制工作的日趋成熟阶段，档案工作进行科学立法，档案法规体系日趋完善。《立法法》（中华人民共和国主席令第31号）、《国家行政机关公文处理办法》（国发〔2000〕23号）、《行政法规制定程序条例》（中华人民共和国国务院令第321号）和《规章制定程序条例》（中华人民共和国国务院令第322号）的相继发布，使档案法制工作有了明确的标准。在今后二十年的档案事业发展中，国家档案局科学地制定和发布档案行政规章和规范性文件，目前已有1部档案法律、3部档案行政法规和31部的档案部门规章（不包含已废止的档案部门规章），[12]各地区也根据相关文件的指导合理制定了地方性规章，档案法规体系逐步完善，“国家档案局令”的使用趋于合理稳定。且国家档案局在1992年发布第4号令《档案执法监督检查工作暂行规定》后，又分别在2000年发布《档案行政处罚程序暂行规定》、在2005年发布第7号令《档案行政许可程序规定》，对档案行政执法监督、行政处罚、行政许可等方面工作进行规制，提高了档案主管部门和公众的档案行政执法意识，是“依法治档”进入实质性执行阶段的重大举措，[13]从法制层面保障档案法治工作的健康发展。

2.2 立足人民利益，加强档案民生服务工作

为档案开放利用工作提供法制保障。我国传统历史中，档案在“官本位”的思想意识中成为统治者的工具，百姓无法接触和利用档案，主要是为官所用。新中国成立后，逐渐出现了“向国家和科学研究提供档案资料”的政策和意见，但并未得到有效地实施。[14]十一届三中全会后，档案工作随着党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上，[15]开始出现“开放历史档案”政策和意见，例如，1980年发布的《科学技术档案工作条例》和1983 年发布的《档案馆工作通则》都制定了相关档案开放利用的规章。但由于无法可依，档案的开发利用工作远未能实现为社会利用服务的目标。直至1987年《档案法》颁布，明确规定了档案的利用和公布的范围和相关权责，简化档案利用手续，档案开发利用工作有了合法性依据。随后以“国家档案局令”权威发布了《档案法实施办法》《各级各类档案馆开放档案办法》《外国组织和个人利用我国档案试行办法》等档案行政规章，对档案的开放利用工作进行制度化规范，方便各单位各部门理解和实施，各级各类档案馆的档案开放利用工作逐步展开，到1999年底，各级各类档案馆开放档案全宗165143个，开放档案34059284卷。[16]2020年6月新修订的《档案法》从法制层面进一步强化了档案为社会公众服务的功能和价值，例如，将“国家档案馆保存的档案，一般自形成之日起满三十年向社会开放”修改为“县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放”，增加档案馆“通过网站或其他方式”定期公布开放档案的目录的条款，明确规定“不断完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平”等等。

不断拓展档案民生服务法制化领域。档案资源建设是档案民生服务的基础，在2007年党和政府改善民生、保障民生的大政策、大环境下，国家档案局印发《关于加强民生档案工作的意见》，明确指出“要努力建立覆盖人民群众的档案资源体系”。国家档案局相继发布8号令、9号令和10号令，界定了综合档案馆、部门档案馆、专业档案馆、机关档案工作部门、企事业档案工作部门的接收和归档范围，协调各档案部门业务上的相互关系，[17]从法制层面优化国家档案资源建设。同时不断拓展档案民生服务法制化的领域，国家档案局联合有关部委先后以档案“令”的形式发布了公共服务、教育、社会保障、文化建设、新农村建设、生态环境等领域档案管理的相关规章，满足了不同专业领域的档案管理要求，形成覆盖人民群众生活方方面面的档案管理法制体系，体现了档案法制工作始终以维护国家和人民的根本利益为原则，在为民、惠民、利民的法制规范中不断改善民生，实现社会福利的最大化。

2.3 注重法制实效，在稳步推进中增强适应性

科学开展档案法制的废、改、立工作。在档案法制工作推进过程中，一方面要注意保障档案法律制度的相对稳定性，另一方面也要根据社会环境的变动情况及时对不相适应的法律制度进行修改和完善。例如，为促进全国的办公自动化和档案信息化工作，衔接国务院办公厅发布的《电子公文传输管理办法》，国家档案局于2003年发布第6号令《电子公文归档管理暂行办法》。随着信息化事业的迅速发展，国务院于2018年印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，为了贯彻落实其任务要求，推动电子公文以电子形式归档,国家档案局对《电子公文归档管理暂行办法》进行了局部修改，消除了与“一网通办”要求不相适应的障碍。[18]同时档案部门也定期开展档案法规文件的清理工作，以解决档案法规体系内部的冲突和矛盾，适应经济社会发展进程。[19]例如，国家档案局于2007年12月发布废止规章7个，现行有效规章20个；2011年1月发布经清理后继续有效的档案规章20个；[20]2019年发布关于废止2项规章的通知，分别为《国家档案局关于档案期刊、书籍及音像制品管理暂行办法》《开发利用科技档案所创经济效益计算方法的规定（试行）》。[21]

积极开展档案普法和行政执法工作。一方面是档案普法工作。1987年《档案法》颁布后，各地区单位积极开展宣传、学习工作，纷纷组织座谈会、学习会等活动。[22]随着1991年全国“二五普法”工作开始，国家档案局根据中央宣传部、司法部向全国公民普及法律常识要求，在全国范围内开展档案“二五普法”工作，随后国家档案局每五年发布全国档案系统法制宣传教育规划，表彰档案普法成果显著的单位，各地区各单位通过创新性活动加大档案法制宣传力度，《档案法》及其配套法规得到广泛的学习和传播；另一方面是档案行政执法工作。《档案法》颁布后共进行四次档案行政执法检查工作，第一次是在1988年2月国家档案局与国务院法制局联合发布《关于对〈档案法〉贯彻执行情况进行检查的通知》，全国人大法工委、国务院法制局、国家档案局组成联合检查组，于1988年和1984年对全国的29个省、自治区、直辖市及全国政协等23个中央、国家机关及军队实施《档案法》的情况进行了检查；[23]随后分别由全国人大科教文卫委员在1997年至1998年[24]、国家档案局在2002年至2005年进行了《档案法》实施情况的检查；[25]第四次是在2014年至2016年与全国人大法工委、教科文卫委和国务院法制办联合对2011年至2013年《档案法》实施情况开展行政执法检查，[26]且向所有被检查单位发出《档案行政执法检查反馈意见书》，随后各地区对《档案行政执法检查反馈意见书》落实情况进行了检查。

2.4 强化部门合作，完善对档案工作的全面指导

同相关部委联合发布法规性文件，推进专门档案工作的有序发展。1978年党的十一届三中全会着重提出健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务，[27]各行业各领域开始积极推进法制工作的探索，专门档案的法制化建设也提上日程。一些部委根据《机关档案工作条件》《科学技术档案工作条例》《技术档案室工作暂行通则》等相关政策法规，制定了本行业档案工作的相关规范，如铁道部（2013年撤销）于1981年发布《铁路科学技术档案管理规则》，化学工业部（1998年撤销）于1987年发布《化工部化学工业档案管理暂行办法》。国家档案局也积极与各部委开展合作，针对各领域档案工作的特点联合制定相关法规性文件。为了使艺术档案适应当时文化艺术事业及发展的需要，国家档案局与文化部（2018年撤销）经过认真调查研究，广泛征求意见，[28]制定并发布了《艺术档案工作暂行办法》（1983发布，2002年废止），这是国家档案局与相关部委联合发布的第一个行政规章。随后，国家档案局在1984年与财政部联合发布《会计档案管理办法》，在1988年与司法部联合发布《公证文书立卷归档办法》和《公证档案管理办法》等等。由于当时行政公文的使用缺乏规范，国家档案局与相关部委联合发布的行政规章多数未以“令”的公文形式发布。直至1991年《电影艺术档案管理暂行办法》（广播电影电视部、国家档案局令第4号）发布，国家档案局首次联合相关部委以“令”的公文形式发布行政规章，且第一次以法律形式强调了电影艺术档案的重要性。[29]

加强与各部委间的合作，“提高档案部门服务各项建设的能力”[30]。2006年国家档案局在《全国档案事业发展十一五规划纲要》中提出，“以档案信息化建设为重点，以档案法制建设为保障……不断提升档案部门服务各项建设事业的能力,促进档案事业与经济社会协调发展”。随后国家档案局联合相关部委相继以“令”的公文形式发布了9件专业档案管理的行政规章，分别对婚姻登记档案、高等学校档案、社会保险业务档案、电影艺术档案、审计机关审计档案、环境保护档案、集体林权制度改革档案的管理工作进行了规范。一方面加快了专门档案工作行政规章的拟制、修订与发布进程，并将其纳入法制化轨道。例如，2006年发布的《婚姻登记档案管理办法》（民政部、国家档案局令第32号）是第一件民政档案管理方面的部门规章，其拟定和颁布实施历经17年。我国婚姻档案制度历史悠久，而婚姻登记档案在20世纪70年代末、80年代初才逐步建立并完善起来，且一直没有形成全国统一的管理办法,各地的管理水平极不平衡,一些地区的管理比较混乱。[31]1989年,民政部与国家档案局联合调研婚姻登记档案管理情况,起草了《婚姻登记档案管理办法》,但由于种种原因，未能出台。[32]直到2003年,再次启动起草工作，民政部档案馆、基层政权与社区建设司、民政部法制办公室、国家档案局有关司局经过两年多的共同起草、会商,于2005年12月经民政部部务会议、国家档案局局务会议原则通过,双方会签后于2006年l月正式发布实施，婚姻登记档案工作从此有了统一的法定管理规范；另一方面积极参与专门档案的法制化建设工作，促进专门档案工作的科学开展。例如，1986年首批高校档案馆建立，国家教育委员会（1998年更名为教育部）、国家档案局于1987年联合发布《关于加强高等学校档案工作的几点意见》，随后国家教育委员会根据《档案法》制定《普通高等学校档案管理办法》，并于1989年通过国家教育委员会令第6号文件发布，[33]国家档案局未能参与其中。经过多年对高校档案工作的实践指导，《普通高等学校档案管理办法》已有较多不适应的地方，教育部和国家档案局联合起草《高等学校档案管理办法（征求意见稿）》，经过广泛听取修改意见、召开修改审稿会议，于2008年通过教育部、国家档案局令第27号文件发布实施，各高校纷纷召开学术会议进行交流学习。

3 国家治理时代我国档案法制化建设的展望

3.1 国家治理时代我国档案法制化建设存在的问题

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[34]标志着我国迈入现代化治理的转型中，包括国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话认为：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，具体涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明与党的建设等各层面体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[35]结合西方治理理论进行分析，国家治理现代化对社会各项事业改革发展提出新的要求，一是要注重整体性、协同性，既要在领域内统筹推进，又要与各领域进行联动和集成，打破碎片化发展的弊端；二是治理主体多元化，有效加强社会活动主体的主体意识、促进公众参与是推进国家治理现代化进程的核心所在；三是要进行制度化、规范化建设，通过确立、巩固、完善和发展制度来维护国家治理发展的秩序，以良法保障善治；四是立足于尊重和全面保障公民权利，持续改善民生福祉。在此背景下，我国档案法制化建设展现出一些不适应的地方，亟需进行改革。

在档案立法层面。一是立法项目建设不足。《档案法》颁布的三十多年以来，社会各方面已发生历史性变革，部分行政规章已不能有效指导档案工作，例如《各级各类档案馆档案开放办法》中档案开放时间、档案利用等相关规定已出现与现行档案法律法规和实际工作要求不相符合的现象。2011年国家档案局发布的《国家档案法规体系方案》中公布了一批待制定和待修订的行政规章，目前已完成任务的不足31%，且在档案治理现代化推进中，存在一些工作无法可依、制度短缺的问题，例如，缺少对多方档案工作主体的关系和权责的界定，缺少对“档案治理”概念的厘定；二是行政规章间难以达到协调统一。国家档案工作涉及的地区、部门、行业众多,各种利益关系协调难度较大,同时各地区各部门经济文化发展存在差异，容易形成相互冲突的现象。[36]三是公民权利保障不足。各行政规章都全面明确了国家权益，保障国家的档案权力，而未能对社会的档案权力提供有力的保障。且公民个人的权利和权责关系缺乏明确的界定与划分，具有模糊性，可操作性差，例如《档案法实施办法》第十九条规定“属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的……的档案及其复制件……需要携带、运输或者邮寄出境的，必须经……凭批准文件查验放行”，缺乏对复制件范围的具体规定，出现了纸质档案的数字化文件是否属于复制件等问题。

在档案普法层面。档案部门未处于一线，档案工作仍未引起社会的广泛重视，档案普法活动多在档案专业领域内开展的如火如荼，而社会公众的参与度不高。档案的普法宣传也缺乏新颖性和创新性，未能有效利用媒介进行传播，比如在“微信推送”功能的使用上，各档案工作相关的公众号关于档案法制工作宣传极少。另外，档案部门主要进行对《档案法》的宣传教育活动，对行政规章的普法宣传较少，使公众在日常活动中无法准确界定个人的档案利用权责；在档案执法层面。档案部门多开展执法监督检查工作，但对于违法行为处罚力度较轻,很少运用法律手段，常常进行批评和责令整改。2018年档案机构改革后，档案管理部门由参公事业编制改为事业单位编制,使其执法权受到极大约束，原有从事档案行政职能的工作人员大多未实现编随事转、人随编走，虽然业务仍由原岗位人员承担,但限于身份问题,均未取得新的执法资格，档案执法工作亟待完善。[37]

3.2 我国档案法制化建设的展望

3.2.1 加强档案立法，完善档案法治体系

一是加强顶层设计。在我国长期摸着石头过河的革命实践基础上，党的十八届三中全会提出要加强顶层设计与摸着石头过河相结合。档案法制工作也要改变传统“先改革, 后立法”的模式，发挥立法的引领和推动作用。国家档案局的政策法规研究司在充分调研的基础上，将全国档案法制工作中普遍存在的问题具体化，以问题为导向进行合理规划，并成立多个法制工作小组，提高档案法制工作效能。地方档案法制主管部门要如实反映问题，可按区域加强交流合作，确保档案法制工作统筹推进、协调发展。

二是加快制度的制定与修订。美国学者福山在论述21世纪的国家治理时所言的“国家构建”，就是在强化现有国家制度的同时，新建一批国家政府制度。[38]目前新修订的《档案法》已经颁布，各档案主管部门要将法制工作重点转向档案行政规章的立、改、废。首先国家档案局以《国家档案法规体系方案》中“待修订”的项目为重点，将发布较早、基础性较强的行政规章列入首批拟修订的法律法规中，各项条款必需清晰、准确，保障对档案实践工作的指导性，在各批次修订工作结束后，要对失效档案法规性文件进行清理；其次国家档案局围绕档案民生服务工作对档案行政规章进行梳理，加快档案法制“空白区”的立法进程，从借助行政手段走向借助法治手段推进档案治理。各地方档案主管部门要及时跟进国家档案局的法制动态，结合相关要求，制定科学合理的档案工作政策和行政规章。

三是加强社会协同、公众参与。目前档案理论界和实践界普遍形成多元治理的意识，进行了多元主体参与档案工作的探讨，形成“档案部门主导，社会协同参与”的治理路径，档案法制工作也要在档案治理理论的指导下，通过社会各方力量的协调参与，提高法制工作效能。要将档案工作主体的权责法制化，协同要有统有分、有主有次，建立争议解决机制，依法预防、化解各档案工作主体间的矛盾纠纷。基础性档案行政规章的立法工作往往受程序严格、论证严谨等因素的影响，出现工作量和时间跨度大的现象,例如，自2009年提出修订《各级国家档案馆收集档案范围的规定》的意见，至2011年11月《各级各类档案馆收集档案范围的规定》正式发布，经历了两年的调研和修改。档案主管部门可面向社会发布行政规章制定和修订的征稿，确定志愿主体，在拟稿过程中与各志愿主体保持联系，拟稿工作结束后召开专业研讨会，广泛采纳意见，缩短制修订工作的时间，对各志愿主体给予奖励。各地区档案主管部门可按区域展开合作，借鉴“长三角”地区档案工作的经验，充分发挥社会力量，统筹推进档案法制建设。同时主动与各领域部委进行交流，加强合作，提高档案法制工作的专业性。

3.2.2 加大普法宣传力度，增强公众档案法制意识

一是加强对档案工作人员普法教育。具备良好的法治意识和法制知识，是对档案工作人员最基本的职业素养，档案工作人员有责任自觉进行法制教育，开展档案普法宣传。各档案主管部门要做好对档案工作人员的法制教育工作，组织线下档案法制培训班和线上的网络课程，并纳入对档案工作人员考核中；二是加强对公务人员的普法教育。公务人员是社会活动的管理者，与人民群众有密切联系，提高公务人员的档案法制意识，可在日常工作中对人民群众进行指导。各地档案主管部门可与司法部门加强沟通,将档案法制相关知识列入公务人员的学习范围，同时与“学习强国”平台进行合作，融入公务人员的日常学习中；三是加强对社会公众的普法宣传。档案普法教育要下沉到基层，从村庄、社区展开工作。各基层档案部门也要提高普法意识，要做好基础性普法教育活动，如组织宣讲会、发放宣传资料、广播宣传、悬挂标语、布置展板等，[39]也要充分利用媒介扩大宣传范围，各村、乡镇、社区的档案工作人员可在其居民共同关注的社区公众号中发布档案法制知识，制作短视频发布在主流视频平台，将档案普法教育融入居民日常生活中，指导群众用法律保护自己的合法权益。同时要抓好“6·9”国际档案日、“12·4”国家宪法日等重要活动日的普法工作。

3.2.3 深入开展执法工作，加强档案违法行为处罚

行政执法是实现档案工作“有法必依”的重要手段，各档案主管部门要迅速调整机构改革后的执法队伍和执法形式。一是建立日常档案执法检查的联合执法机制，由于机构改革后地方档案主管部门人员分配不足，可与司法局、监察委员会、人力资源社会保障局等部门联合执法，进行市县联动，整合执法机构、执法队伍，确保档案执法权责清单制度落实到位，保证立法正当性的民主协商机制延伸到执行行为过程中，实现行政执法的自我正当化。[40]二是依法查处档案违法行为，加强对违法行为的处罚。各执法人员在考核教育中要弄清档案行政执法中涉刑事犯罪行为的种类，严格执行档案执法程序，做好调查取证，对于不理解、不配合的单位或个人要善用法律武器，对其行为予以严厉处罚,以规范档案工作秩序；三是加强执法监督。除了全国人大和各地人大的对档案行政执法的监督，档案主管部门也要接受社会公众的监督，将档案执法纳入政务公开工作中，发挥人民群众、社会组织、新闻舆论等方面的监督作用，建立责任追究机制，保障档案法制工作在阳光下运行。

4 结语

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“总结和运用党领导人民实行法治的成功经验，围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑。”[41]在全面依法治国的深入推进中，建立健全档案法规制度，创新发展档案法制建设，是落实“依法治档”的基本要求。要立足于档案法制化建设实践，总结和运用已有的法制建设的成功经验，提炼规律性认识，分析失误与不足，主动求变，为档案治理提供坚强的法制保障。文章从建国以来国家档案局公文“令”发布行政规章的工作视角进行分析，反映我国档案法制工作从初步探索逐步走向成熟的发展历程和成就，全面探讨了国家治理体系和治理能力现代化的时代要求下我国档案法制工作不相适应的地方，从立法、普法、行政执法三个层面提出发展意见。但本文对于档案法制化建设的理论探讨仅处于浅层次的分析，需要进一步完善和探索。