行政事业单位预算管理内部控制分析

虞 田

一、预算管理内部控制的主要目标和方法

(一)行政事业单位内部控制的意义

行政事业单位的预算核算虽然较为简单，但因为大部分属于财政性资金，而且都是涉及国计民生的重要支出，在公共财政改革不断深入推进的今天，迫切需要建立起一套规范的内部管理和制约机制。 同时，由于行政事业单位遍及当前经济运行的各个层面，其支出情况较为复杂，为了适应当前社会和群众对财政性资金监管的需求，提升对财政预算资金的效益，完善的内部控制制度必不可少。 可以说，高效完备的内部控制体系是促进国家治理能力和治理体系现代化的重要手段。

(二)预算管理内部控制的主要目标

行政事业单位内部控制的目标包含五个方面：一是保证单位经济活动合法合规；二是保证单位资产安全有效；三是保证单位财务信息真实完整；四是有效防范舞弊及腐败；五是提升公共效率和效果。 具体到预算管理内部控制的主要目标，体现在以下六个方面：一是构建预算业务流程制衡机制，确保预算控制的有效性；二是规范预决算管理，确保单位经济活动合法合规；三是规范货物、服务等采购流程，确保单位资产安全；四是确保决算信息真实准确；五是规范预算调整，预防舞弊和腐败现象；六是严格预算执行，杜绝超预算、无预算现象。 总的来说，预算管理内部控制的主要目标就是构建规范的预算管理机制和体系，严格落实预算管理各项规章制度，确保财政资金的安全有序运行。

(三)预算管理内部控制的主要方法

一是建立不相容岗位分离机制，即通过明确岗位职责权限，避免不相容职能的重叠，形成相互牵制的制衡机制。 二是建立单位内部授权审批机制，即通过内部机构设置、岗位职责、审批权限和办事流程等规范化的安排，将管理责任层层落实下去，建立起能层层把关的内部授权审批机制。 三是建立预决算信息公开机制，即通过对比分析预算资金收支差异及产生的原因，并将相关信息广泛公开的方式，让社会公众和内部员工及时掌握财政资金的使用和管理情况。

二、行政事业单位预算业务内部控制中普遍存在的问题

(一)风险评估机制缺失

一方面，由于从事预算管理人员的素质良莠不齐，导致对于预算管理中的风险认知和管控水平也各不相同，导致日常的预算管理过程中，对预算业务的整体风险的识别能力有限。 另一方面，大部分单位对预算管理的风险评估还停留在单一固定化评估的阶段，忽视了预算管理的闭环里，不同的管理流程可能出现的风险和关联。

(二)内控组织机制不完善

内部控制的组织机制不完善，给预算管理带来了基层管控的风险。 绝大多数单位预算业务的具体经办人员通常都是单位的财会人员，一方面他们受制于时间、精力的原因，无法把更多的精力投入在预算管控上，而是将更多的精力放在了财务工作上，导致对预算管理的标准较低。 另一方面，财务人员受制于专业水平的不足，无法深刻把握预算管理的内涵，工作停留在被动应付上级交办的任务，能深刻理解预决算报表体系的逻辑关系，也就直接造成了上报的预算编制和执行相关报表资料的低质量。

(三)主要领导重视程度不够

目前大部分单位的主要领导对预算管理的认识还停留在把预算编制等同于预算管理的阶段，只抓部门预算的编制工作，想着把钱从财政要过来即可，对于年度预算执行期间有可能遇到的问题估计不足，对于预算执行和调整的严格规范不甚重视，也就造成普遍存在预决算之间差异较大。 同时，单位内部各部门对预算管理或多或少存在抵触，通常都将预算管理视作是对自己部门业务活动开展的一种约束，从而导致违反预算执行的现象反复出现，就是因为思想认识上不到位，不重视。

(四)预决算公开制度执行不到位

近年来，在党中央、国务院正确领导下，以国库集中支付、政府采购制度、资产信息化管理、公务卡支付制度等为主要内容的公共财政体制改革工作不断深化。 财政部对各级行政事业单位的部门预决算公开工作也不断加强了部署和推进，通过细化公开项目和制定公开说明和标准等方式，行政事业单位的预决算公开工作取得了一定成效，基本达到了“以公开促改革、以公开促规范”的目的，也因此得到了社会公众的积极评价。 但是，对比国家对于公共财政信息公开的要求，在实际工作中还存在诸多不足，主要表现在三个方面：一是实际执行中预决算公开有编制说明，但缺少具体的编制依据和详细说明。 二是大部分单位公开条目粗泛，内容不够细化，还没有做到严格按照类、款、项三个层级实行标准化公开。 三是预决算公开的资料中充斥着各类专业术语，对于社会公众来说，由于缺乏专业能力，因此理解较为困难。

三、强化预算业务内部控制的建议

(一)完善预算风险评价机制

一是强化内控风险排查工作。 借助管理咨询公司、会计师事务所等外部中介机构提供的技术支持，制定本单位内部控制的规范化操作手册，具体化预算管理的各个流程和运行程序、审批权限等要素，从而完善内控风险排查机制，从源头上堵塞管理漏洞。 二是强化审计监督成果运用。 内部控制的具体负责部门，可以收集和分析审计部门和纪检检查部门对本单位实施审计督查过程中提出的相关问题建议和审计结果，并以此为切入点，从而找出单位内部控制中的风险点。 三是强化风险控制工作。 对于违背单位预算制度的相关行为，我国现有的预算法已经出台了相应的惩罚条款。 但是，就目前的实际情况来看，现实中还很少有主要领导因为预算管理方面的问题被追究主管责任的先例。 因此，对无预算、超预算等预算执行方面的责任问题，要在制度层面予以明确，做到有法必依，责任到人，把预算管理的风险控制落到实处。

(二)建立单位内部审计机制

从组织机制建设方面来看，行政单位预算管理的内部控制，如果仅仅立足于主要领导或相关领导小组的自身建设，是远远不够的。 应当充分发挥内部审计的监督作用，建立独立的内部审计机制，内部审计人员对预算管理相关业务的管理权和监督权。 单位主要领导在其职责职权的范围内，指挥内部审计机构独立对预算管理部门实施的相关业务进行监督检查。 与实施财务收支审计一样，内部审计机构具有检查预算管理相关财务资料、查阅资产资金管理是否规范、对外投资手续是否完备等的权力。 同时，为加大对预算管理的监督力度，还可以考虑将预算管理的情况列入年度内部审计的考核范围，进一步发挥出内审机构对预算业务的监督和促进作用。

(三)优化预算管理内控流程

一是优化预算编制流程。 一方面，应当高度重视部门预算编制的相关基础工作。 预算基础资料的收集、分析、筛选等准备工作，是一个长期的过程，也是决定预算编制质量的重要基础，为了确保基础工作扎实有效，可以考虑在每年的7月份就进行基础数据的申报和处理工作。 另一方面，可以考虑以零基预算结合绩效预算的方法，改进现有的预算编制方法。 二是优化预算执行和调整流程。 首先，进一步细化和完善预算指标体系。 科学界定预算指标的各项要素(名称、金额、支出范围等)，以制度或者内控手册的形式明确预算执行和调整的审批责任和具体责任人。 其次，可以考虑设立预算准备金机制。 在综合分析近三年预算开支总体情况的基础上，按照总量控制、盘活存量、分期下达的管理原则，预留一定比例的财政准备金，优化预算执行和调整流程，避免对年度预算的频繁调整，防止资金长期闲置浪费，提高财政资金利用率。 最后，探索预算执行核查机构。 行政事业单位的预算管理，目前存在的最大问题就是以事后监督为主，忽视了对于预算管理整个闭环的事中跟踪监督。 因此，各级审计机关和单位内部审计机构，都应当充分发挥审计的监督作用，尽早尽快介入各单位年度预算执行情况的跟踪审计，按季度通报各单位的预算具体执行情况，同时要对各单位在预算管理中存在的问题下达定性清晰、措施明确的整改意见，并对其整改情况定期督促核查。

(四)加大预决算公开执行力度

一是建立预算动态公开模式。 将目前定期的固定公开模式转变为根据实际执行情况并结合人大预算监督的动态公开模式，进一步细化预决算公开的具体内容，将预算编报和执行、调整的全过程动态公布，接受社会公众的监督。 二是提升预决算信息公开的系统性。 将过去碎片化的预决算信息进行整合，主动公布业务支出的具体明细项目，严格按照类款项三级公开公众关切的重大支出事项，整合并细化基本支出、项目支出、专项资金支出、政府购买服务支出的信息公开，使预决算信息公开全面系统，提高公众知情权。 三是加强和社会公众的互动。 具体操作上，可以借鉴类似于目前12345 政府热线的方式，借助社会中介机构的力量，用信息化手段赋予公众参与权，以网上意见箱、热线电话、财经动态栏等多种形式，加大对预决算工作和财经专业知识的宣传力度，拉近公众与政府的距离，消除隔阂感，增进公众对政府的信任。