现代领导干部法治思维的提升路径探析

张艳伟　邹世科　马骁驰

摘 要 现代领导干部的法治思维能力是推进实现国家治理能力和治理体系现代化的重要途经。法治思维从内涵维度分析，是价值取向、规则意识和实践价值的统一体，从运用维度分析，可分为法治价值和知识的储备层、法治思维的实践运用层、法治思维和成果的升华层三个层次，相应的分为五个层级。目前，部分领导干部法治思维存在的问题主要是法律知识欠缺、法治意识淡薄、法治实践不足等，为有效培育现代领导干部的法治思维，提升路径包括培育法治思维概念框架、坚持协同与分类共育原则、建立软指导和硬监督培育模式等。

关键词 现代领导干部 法治思维 路径 概念框架

作者简介：张艳伟 、邹世科、马骁驰，潍坊职业学院。

中图分类号：D261 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.223

党的十九大报告明确提出：领导干部要“坚持战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维”。习近平总书记指出：“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，带头依法办事，带头遵守法律，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”可见，从中央和国家顶层设计方面已对现代领导干部法治思维提出了刚性要求。领导干部作为全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，其法治思维状况决定着法治国家建设的进度、质量和效果[1]。作为一个国家、地区和单位的领头人，领导干部带头敬畏、学习、运用法律，对人民群众有较强的引领和示范作用。

一、法治思维的内涵和运用层次

不同的学者对法治思维有不同的理解，同时对法治思维的内涵给出了不同的阐释。熊辉和谢冬学者认为：所谓法治思维，是以合法性为判断起点、程序性为纽带、权利义务为判断准则、公平正义为判断终点的逻辑思维推理方式，法治思维的内涵从逻辑维度上包含相互统一的四个方面，即合法性思维、程序性思维、权利义务思维和公平正义思维[2]。梁晓宇学者认为法治思维主要包括合法性思维、公平正义思维、规则性思维、程序性思维、权力制约思维[3]。张莉学者认为领导干部法治思维的要求包括价值思维（秩序价值、人权价值、公正价值、平衡价值）、规则思维、程序思维和实践思维[4]。综合学者专家的观点，法治思维可拓展为价值取向、规则意识和实践价值的统一体，包含合法性思维、公平正义思维、权力制约思维、规则性思维、程序性思维、实践价值思维等。

法治思维的运用维度分析，可分为三个层次五个层级，具体如图1法治思维运用的三层五级，三个层次是层层递进的关系，第一层是法治价值和知识的储备层，是基础层，主要包括法治思维的概念性认识和理解、法治思维的价值取向、法律法规知识储备积淀等。第二层是法治思维的实践运用层，又分为三个层级，第一级是初步识别和判断行为或现象是否合法，第二级是运用法治思维和原则综合推理行为或现象是否符合法治精神，第三级是在前期识别、判断和推理的基础上做出符合法治思维内涵的决策，如事务的处理和政策的制定等。第三层是法治思维和成果的升华层，在主观意识上能进一步领悟法治精神和提升法治思维，在主观行为上能提炼并积累实践运用层面的经验和做法，形成经验库或法律库，从而为后期处理事务或解决问题提供思维、理论和经验支撑。

二、现代领导干部法治思维存在的主要问题

（一）部分领导干部法律知识欠缺

中组部干部监督局在分析违法犯罪的多名领导干部反省材料后发现，81.4%的领导干部认为自己犯罪与不懂法有关[5]。工作中领导干部多存在事务主义思想，只求工作成果不问过程，间接导致部分领导干部认为学法懂法无足轻重，主观思想上放弃了对法律的认可和认知，从法治思维运用角度分析，基础层如果没有做好，在解决问题的运用层面就很容易出问题，法治思维所蕴含的合法性、程序性、规则性等基本原则便难以遵循。实际工作中不熟悉所适用的法律，甚至违法而不自知，是领导干部违法案情中暴露出的明显问题。

（二）部分领导干部法治思维淡薄

受中国传统文化影响，某些领导干部仍受制于“人治优于法治”的思想，尚未摆脱“官本位”的桎梏，在制定政策和解决问题时习惯于拍脑袋，搞“一言堂”，以所谓的捷径代替法治程序和规则，个人意志凌驾于法律之上。有些领导干部还存在着根深蒂固的权力本位思想，即使在知悉法律法规、上级决策部署的情况下，仍坚持特权思想，重个人权威，轻法治权威。法治思维内化于心，外化于行，对某些领导干部而言，任重而道远。

（三）部分领导干部法治实践不足

一些领导干部的法治行为明显滞后于法律意识，表现为法治实践意识的不足和法治实践能力的不足。由于法律知识储备有限，部分领导干部无法有效运用法治理念、思维和知识解决问题，法治实践能力欠缺，导致被动地拒绝法治实践。有些领导干部法治思维淡薄，没有树立正确的法治价值观，即使熟知法律知识，仍为彰显个人权威或谋取私利而选择铤而走险，主观地拒绝实践法治思维。部分领导干部法律知识学习不足，浅尝辄止，浮于表面，特别是与工作密切相关的专业领域法律知识的学习和理解有限，难以有效地将法律知识运用到实践中，法治实践能力的不足是现代领导干部普遍存在的问题。

三、现代领导干部法治思维的培育及其提升路径

（一）培育养成法治思维概念框架

概念框架是制定政策、处理事务及解决问题的一种逻辑思维方式和方法，可以帮助提供开展实践活动的整体思路，从而约束和规范各种行为。作为现代领导干部，借用概念框架的思考模式来培育法治思维具有重要指导意义。法治思维下的概念框架整体逻辑是制定政策、处理事务及解决问题时，首先的反应是此类事务或问题有没有适用的法律法规等规范性的条款可以遵循，如有，则严格依法办事，坚持合法性思维;如没有，可以借鉴经验，但是这种经验必须是在遵守法治思维内涵基础上经实践证明是可行有效的经验，否则将陷入“經验主义”甚至是“人治”的误区;随着社会发展及技术更新，新事物新问题层出不穷，如何解决前所未有的新问题，最能体现领导干部的法治理念和法治思维的水平。在解决新问题时要坚持法治思维的基本内涵，即公平正义、权力制约、规则化、程序化等，在秉持这些基本理念的基础上解决问题和化解矛盾。有效解决问题是任务之一，任务之二是总结经验，凝练成果，形成固化为可供借鉴的经验或法制性的约束条款等，从而为事务的处理和问题的解决提供法制性的根本依据和遵循。如此，形成了良性循环。

法治思维下的概念框架是一种闭环式的逻辑思维方法，关键在于能否准确判断出是否有可遵循的法律依据，这需要领导干部储备相当丰富的法律知识。概念框架的核心点是在对法治思维内涵理解的基础上创新性地解决新问题，彰显法治思维的价值，这是现代领导干部需要持续不断提升的素质和能力。为实现概念框架的循环，知识库的建设和充实起着承上启下的作用，运用法治思维有效开展实践活动后要及时提炼经验，必要时上升至法律的修订或制定，形成经验库和法律库，为后期解决问题输送法治知识和法治智慧。

（二）坚持协同与分类共育的原则

法治思维要以法治理念为基础，平时缺少法治理念的领导干部遇到问题时，不可能突然用法治思维来解决。法治理念则源于对法律知识的储备和法律权威的敬畏，学懂弄通法律知识是形成法治思维的基础，为更好的帮助和促使现代领导干部掌握必备的法律知识，建議采用协同与分类共育的原则。坚持学以致用，整合法律资源，将庞大的法律体系按适用领域划分为通用法和适用法，如行政法、行政诉讼法、公务员法等可作为通用法，由专门的法律宣传单位协同有关制定单位进行宣贯;教育、财政、税务等专业法律可作为专属适用法，由归口主管单位针对性地强化法律的宣贯和执行。具体到单位层面，建议同样采用协同与分类共育的原则，成立专门的法治办公室，协同国家机关的法律宣传，工作职责是对外集中接收国家机关的法律法规，根据单位特点分析法律类别，同样可分为通用法和适用法，分门别类形成法律知识库;对内分类宣贯至相关部门，同时做好领导干部法律知识的输送、培训、解答及考核工作。只有自上而下形成行之有效的法律宣贯工作，才能为领导干部储备法律知识提供条件，为形成法律思维奠定基础。

（三）建立软指导和硬监督的培育模式

现代领导干部法治思维培育采用的是自主学习、培训交流、专题辅导、案例研讨等多样化方式，这些培育途径多是以柔性的软约束为主，没有强制性要求。在这种软指导的基础上，为更好的体现培育效果，实现培育价值，建议辅助以硬监督的方式，包括制定可量化的考核指标和实行刚性的监督机制。考核指标要细化领导干部法律知识的积淀，如日常工作、问题解决、政策制定中运用法治思维的水平和能力，法治成果的总结及提炼等。要使权力有效关在制度及法律的笼子里，监督不可或缺，要搭建可行的监督体系，充分利用组织监督、民主监督、社会监督等监督方式，通过严格严密的监管防止权力的无效使用，甚至是滥用。法治思维的考核和监督应作为领导干部奖惩、任用及提拔的重要参考，从而有力推动领导干部内化为法治思维，外化为法治行动。

参考文献：

[1] 梁平，李少军.领导干部法治思维状况及其培育机制研究[J].河北法学，2016（12）.

[2] 熊辉，谢冬.法治思维的内在逻辑[N].中国社会科学网-中国社会科学报，2017-09-19.

[3] 梁晓宇.全面从严治党背景下领导干部法治思维的养成[J].沈阳干部学刊，2017（10）.

[4] 张莉.领导干部法治思维的内涵与培育路径探索[J].云南警官学院学报，2018（4）.

[5] 杨健燕.论领导干部法治思维及法治领导方式的培育[J].领导科学，2015（2）.