新时代社会组织参与社会协同治理的困境与突破

林岩清

（福州职业技术学院 马克思主义学院，福州 350108）

近年来，随着政府部门对社会组织力度的扶持，社会组织参与社会治理的力度不断推进、协同方式不断创新、治理范围不断扩大。中国特色社会主义进入了新时代，社会组织也迎来了良好的发展态势，在弥补政府决策不足、参与解决一些社会公共事务、协助政府基层治理、协同社会矛盾解决等方面发挥了重要作用，但同时也存在着诸多制约因素。

一、社会组织参与社会协同治理概述

社会组织从广义来说，它是人们组成的从事目标一致活动的所有群体形式，包括政府组织、非政府组织、非营利组织、志愿组织、慈善组织等；狭义的社会组织涵义相近，它强调的是除了政府之外的由社会各个阶层组成的非政府企业机构，如社会团体、民办非企业单位和公益基金会等。联合国全球治理委员会认为，“协同治理是个人、各种公共或者私人机构管理其共同事务的诸多关系的综合”[1]。协同治理强调满足公众需求，治理主体多元化，渴望政府、群众还有社会组织都可以是社会治理的主体，共同参与社会公共事务领域有效治理。协同治理作为一种制度设计，出发点是谋求公共利益实现过程中的一种合理性制度安排，更有利于优化公共资源配置、化解社会矛盾、增强权力系统的合法性，并建立良好的社会运行秩序。

政府和社会组织作为参与社会治理的两大主体，他们分别是国家领域和社会领域利益价值诉求表达者，在协同治理的框架下主要体现为主体间形成的资源依赖和行为依赖的平等互助关系。协同治理是一种多元主体平等参与、共商共谈的新型的社会治理模式，各个主体之间是合作关系、平等关系以及利益公共关系。在这个过程，政府扮演着社会力量的黏合剂、行动方向的决策者、协同网络的管理者以及制度的供给者等角色。而社会组织则担当着公共服务的供给者、群众诉求反馈和满足的实践者，是承接政府转移服务的重要主体，是缓冲、化解社会矛盾的重要力量。协同治理的目标是以民为本，使社会关系更加和谐。

二、社会组织参与社会协同治理的意义

中共十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“社会组织是社会治理的主体之一，共同参与社会治理，共同构建社会治理共同体”[2]。近年来，社会组织的快速增长也为其参与社会协同治理奠定了深厚的基础。据民政部统计数据显示，2019 年第4 季度，全国共有社会组织86.658 万个，其中社会团体37.2 万个，民办非企业单位48.7万个，基金会7 580 个[3]。可见，在新时代社会治理的创新为社会组织的发展提供了新的机遇，社会组织在参与、服务和基层治理等方面发挥着无可替代的作用，具有重要的意义。

（一）延伸社会治理公共性

当前社会治理模式主要是“中央、地方、基层”三级政府治理的模式，群众个体在参与顶层规划设计、政策制度制定、公共资源整合等方面缺乏参与性。新时代社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在社会转型时期，社会触角不可能延伸到社会公共服务各个角落，供给与需求失衡。随着社会公共事务不断增加，靠政府主导的社会治理供给已经无法满足需求不断扩大的社会公共产品的需求。政府与社会组织在基层治理中各有所长，结合两者优势推进协同治理可以实现社会服务、社会产品的多元化供给，使得社会服务的公共性得以延伸，在一定程度上缓解社会矛盾，达到“1+1＞2”的治理成效。

（二）提升公共行政的公平公正性

社会组织参与社会协同治理是公民参与国家公共事务的一种形式，也是普通民众参政的一种形式，有助于提升公共行政的公平性、公正性。政府部门由于编制有限、人手紧张等问题，在办事流程、程序审批、管理服务等方面都会存在不同程度的问题，对有效治理形成一定的障碍。群众对办事流程、事务公开等事项了解不清晰，容易对政府部门形成“以权谋私、暗箱操作”等看法。社会组织从业人员主要来自基层普通群众，他们更了解“群众想什么、要什么”民生需求，在政策制定前更能够了解民情、听取民意，一定程度上有助于增强普通民众对政策的认同、理解和拥护，推动政策落地落实。激发社会组织参与社会治理的活力，完善公众参与机制，让群众揭开“社会治理管理者的面纱”，自身慢慢成为公共产品提供的“主力量”，成为政策“制定者、受益者、实施者”，形成“民治”，深化民主治理，使得政府部门权利使用有一定的约束、规范和监督，推动社会公共事务管理公开、透明。

（三）推动社会和谐发展

在传统政府“一元”治理模式下，基层政府在治理过程中，无论是观念还是制度都排斥社会组织和公民参与社会管理，导致部分基层治理领域政府失灵。问题在基层，而解决问题的力量也主要靠基层。协同治理是在中国共产党领导下，政府和社会中各种力量作为多元主体共同参与社会治理的方式，其中社会组织是社会力量的重要组成部分。社会组织在突发性事件和社会矛盾中，分担了一定的社会责任、缓解政府压力，有助于缓解社会公共矛盾和社会公共危机，在一定程度上弥补了政府失灵和市场失灵等问题。社会组织的自治性、公益性决定了它在维护社会公平正义方面有一定的优势。如民间救援组织——中国蓝豹救援队多次参与山地救援、水上救援，在抗震救灾、防灾减灾宣传教育等工作发挥了重要作用，弥补了政府部门的功能不足。社会组织在群众和政府部门中起到一定的桥梁作用，促进组织自身和企业、个人和政府之间的合作交流，同时政府权力下放、让群众参与治理更好推进政府和人民群众之间的良性互动。因此，社会转型时期，各种转型危机使得国家治理面临一定的挑战，需要更多的民众、更多的社会组织参与社会治理。社会组织参与社会协同治理有利于加快公民参与社会公共事务的公民政治化进程，有助于分散政府治理的风险。

三、当前社会组织参与社会协同治理的困境

当前，社会组织参与社会协同治理有一定的基础，新时代社会组织参与社会治理已是客观事实与大势所趋，但是由于协同治理任务的复杂性、艰巨性、多样性，社会组织在参与社会治理过程中面临着一些困境，从而影响其协同效应的发挥。

（一）民众对社会组织的认同度不高

当前的社会治理主要是政府扮演主导角色的一元治理，虽然政府在提供社会服务中也存在一些缺陷，但是长期以来民众对政府掌控公共服务已经习以为常，对社会组织参与社会治理的认知度不够，认同度不高。另外，一些社会组织机制不够完善，如利用漏洞违规违纪、肆意捞取等失信问题，不但影响了社会组织的形象，而且降低了社会组织的公信力，使得社会组织参与社会治理面临信任危机。比如“郭美美”事件之后，公众对红十字会的信任感急剧下降。

（二）社会组织缺乏有效的监督机制

在传统观念中，社会组织作为非政府的机构，没有有效的绩效目标考核，在内部管理上，管理体系涣散，存在工作程序不规范、工作事务不透明、工作决策不民主、招投标工作不透明不公开等问题，导致工作效率低下，甚至出现投机取巧、贪污腐败的现象。这些现状都违反了社会组织成立的初衷。

（三）社会服务需求与人才队伍建设滞后

针对社会组织从业人员的队伍建设情况，课题组进行了社会组织人才队伍建设情况的调查。在社会组织新招聘人员中，一般要求学历大学本科以上，薪酬在3 000～5 000 元之间；在从业人员中，薪酬低于3 000 元的占15%，薪酬在3 000～5 000 元的，大约占45%，新手在5 000～8 000 元之间的大约占31%，8 000～1 0000 元的占5%，10 000 元以上的占6%。从薪资结构看，社会组织从业人员总体收入偏低，个体间的差异较大。从人员构成来看，专职比例为40 %，兼职比例为60%，专职人员少，以兼职、志愿者、社会人员等为主，队伍流动性大。从学历层次看，大专及以下学历占37%，本科学历占52%，研究生以上学历仅占11%，学历结构参差不齐，总体素养偏低。从自身满意度来看，25%的从业者对当前从业情况表示不满意，表示“有适合的机会就会跳槽”，40%的从业者认为“得过且过，可以将就”，30%的从业者认为“很喜欢这份工作”，5%的从业者认为“工作是奉献，拿不拿报酬无所谓”。从知识结构看，仅仅只有30%的从业者有社会工作的教育背景。从发展前景看，60%的从业者认为“看好前景”，35%的从业者表示消极，5%的从业者没有考虑过。因此，社会组织从业门槛低、收入低、知识结构低等“三低”问题不容忽视。从以上调查可以看到，当前社会组织内部队伍整体水平不够、专业不专、发展不平衡、知识结构不均衡，导致服务能力弱，在社会倡导和价值引导方面能力不足，专业化、专家化队伍难以形成。

（四）社会组织缺乏独立性

政府习惯性地把社会组织当成自己的下属机构，政府对社会组织的信任度、认同度不够，不放心“放手”让社会组织做。政府对社会组织的角色定位不足，“管理”“束缚”的角色居多，“放、管、服”不够。多数社会组织也与政府责任、分工不清晰，导致社会组织过分依赖政府。比如一些政府部门管理人员，退休后转挂社会组织的负责人，从一定程度上干涉社会组织的工作思路和工作决策。在运行机制上，由于角色定位混淆，政府部门经常会把社会组织看成他的下属部门，“行政”味道比较浓厚；在资源配置上，社会组织的决策决议往往听从政府的指挥，缺乏独立性，制约了社会组织的创新发展。特别是社会组织盈利能力比较弱，运行资金不足，在很大程度上依靠政府拨款、政府购买、社会捐助、成员单位分摊等，特别是政府拨款和政府购买所占比例较大，在很大程度上导致社会组织对政府的依赖。

四、推动社会组织参与社会协同治理的突破路径

《决定》在提出“构建基层社会治理新格局”的战略目标的同时，提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标[3]。“市域社会治理是国家治理的基石之一。加快推进市域治理现代化，是推进基层社会治理现代化的关键一环”[4]。当前，市域社会治理现代化，需要推动社会治理和社会服务重心下移，推动资源下到基层。提升社会组织参与社会协同治理的能力和水平，也是构建基层社会治理的新格局的一个重要环节。

（一）打造高水平的专业化队伍

“人才是最宝贵的资源”。社会组织的根本是弥补政府部门政策智能的不足，为公众提供更加多样化、更精细的社会服务。作为公共服务的供给者，社会组织从业人员要有较高的专业素质、志愿精神、服务理念、社会责任感。从社会组织看，各种类型的组织人才队伍也参差不齐，行业协会、学术组织等专业背景强大，具有较高的知识背景和知识技能，但是在其他领域，多数社会组织的专业化、专家化程度普遍偏低，工作实效没有达到工作预期。因此，要提升社会组织从业人员的薪酬结构，加强人才引进，构建从业人员的保障体系；要以“激励导向”为引导，开展绩效考评，并将绩效结果与从业人员的薪酬挂钩；要加强从业人员的职业发展观教育，给从业人员提供广阔的发展平台和成长的空间，要提升员工的职业技能水平，加强从业人员的学习研究能力、决策执行能力、舆情应对能力、群众工作能力的提升，强化风险意识，提升突发事件处置水平，发挥“志愿精神”“服务精神”，打造一支专业化、专家化的社会服务队伍。

（二）转变管理理念，改变政府参与渠道

协同治理是社会治理的一种有效的方式和途径，目标是促进社会关系和谐。政府和社会组织之间不是控制和附属的关系，二者都是社会治理的主体，相互之间要形成平等关系、合作关系、利益公共关系。因此，社会组织要推进政社分离，走非政府组织社会化的路子，使自身真正成为独立自主的社会治理主体。政府和社会组织各司其职，搭建多方共治平台，形成合力，通过协商、讨论等达成公共利益共识，促进公共决策科学性，确保社会组织的发展能够保持正确的方向，从而实现社会组织健康有序的发展。

一方面，政府部门要加强社会组织参与社会治理的顶层设计，出台扶持社会组织参与社会协同治理的政策[5]，加大资源扶持，加大政府的购买服务。同时转变政府管理理念，不断下放职能、简政放权，加大社会组织的培育建设。另一方面，社会组织也要提高自身的“造血”功能，理顺和政府部门的关系，用专业化的优质服务和政府部门通力合作，为政府解决社会各领域的细项服务。

（三）利用大数据打通社会组织信息孤岛

当前社会组织没有建立起通用的社会组织信息数据平台，信息化时代要利用大数据的强大功能，开展对社会组织机构、从业人员、资金运营、活动组织、发展规划等进行统一摸底。一方面要加强对当前社会组织参与社会治理状况的摸底排查，通过大数据加强运行监督，促进社会组织的信息公开化；另一方面，通过大数据加强社会组织与政府、社会组织与社会组织之间的交流互动。同时搭建社会组织与服务对象之间的沟通平台，为政府精准制定策略提供信息支持。

（四）坚持党建引领，统大局、把方向

中国特色社会主义的内在要求是公平正义，在社会转型过程更要注意调和社会关系，调节各种矛盾，让群众的诉求合理解决，才能取得良好的治理成效。要发挥基层党组织的作用，把“支部建在社会组织中”，坚持党建引领，推进社会组织参与社会协同治理的政治方向，发挥党组织凝心聚力的作用，坚定不移地走中国特色社会主义治理道路，确保社会治理的正确方向，把党的政治优势转化为社会治理效能，统筹基层治理的重点、难点、社会矛盾、关键环节等，精准施策。中国共产党的领导是统筹全局、政治引导，重点是统大局、把方向、促治理，发挥社会治理的效能。

（五）健全内部机制，践行价值诉求

要健全社会组织的内部机制，践行社会协同治理的价值诉求。中共十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制[6]。