治理角度下的文化和旅游融合研究——兼论西藏文化和旅游机构设置模式

周勇 胡立

(1.中国社会科学院数量经济与技术经济研究所,北京100102；2.西藏自治区文化厅，西藏拉萨850000)

第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》提出，为增强和彰显文化自信，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展，需要将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部。在新一轮的机构改革中，文化部门和旅游部门合并，两个原本各司其职的部门合在一起，为什么要合，怎么合，合了以后又如何分工，不仅仅是操作层面的问题，更是国家相关宏观职能如何排布，围绕文化和旅游如何治理的问题。2019年10月召开的党的十九届四中全会提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，在新的融合背景下，文化和旅游领域的治理思路需要理清，体制关系需要理顺，具体工作需要有效衔接。

一、世界部分国家文化和旅游部门设置情况

世界上一些发达国家为了发展文化事业、提高文化产业竞争力、维护本国文化安全，将旅游业纳入文化体系，政府成立一个专门部门统一管理旅游和文化产业。

如韩国根据《文化艺术振兴法》等法律的规定，从本国实际出发，于1954年在交通部陆运局内设观光课，1963年观光课升格为观光局，1997年旅游局隶属于交通部，1998年将文化体育部更名为文化观光部，2008年将文化观光部与国政宣传处职能统合，成为现在的文化体育观光部。该部以继承和发扬韩国文化传统为立足点，“建设创意韩国”和“振兴精神文化”为理念，推动韩国文化发展、建设文化韩国为目标，统筹协调确定国家层面文化创意产业和旅游业发展方向，制定文化创意产业与旅游业发展政策，开拓国外文化旅游市场。下设的三个专业局和九个文化产业振兴机构，具体负责文学艺术、体育、宗教、媒体、国政宣传、公报管理等事务，分别从不同角度、不同层面对不同领域文化产业和旅游业发展给予资金、人才和信息等方面的支持与服务。韩国文化体育观光部有效推动了韩国文化产业和旅游业的快速发展[1]。

为确保文化产业和旅游业协调运转、有序发展，我国在借鉴发达国家文化和旅游相关管理模式、运营机制，并结合我国行政管理体制实际的基础上，组建了新的文化和旅游部。

二、国家层面文化和旅游部门机构设置、职能分工情况

2018年9月12日，中国机构编制网公布了《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》(以下简称《规定》)[2]，这意味着国家层面确定了新的文化和旅游部三定方案，即定职能、定机构、定编制。通俗地讲，就是对该部具体做什么事，内设哪些机构，内设机构有哪些职责，部门有多少人员编制和领导职数等进行规定。

(一)国家旅游局历史沿革

1964年成立的中国旅行游览事业管理局是国家旅游局的前身，由于我国旅游业最早只是被赋予外交使命，主要进行外事接待，所以该局由外交部代管。

1993年，国家旅游局转为国务院直属机构，这顺应了90年代以来我国的国内游和出境游逐渐兴起，旅游业市场化程度逐步提高，旅游产业定位日趋明显，旅游产业地位不断突出，旅游跃升至国家发展战略高度的发展趋势。

(二)推进文旅融合发展是文旅部职责的主题

《规定》关于文化和旅游部的主要职责共13条，其中只涉及文化的有3条，同时涉及文化和旅游的共8条，包括方针政策、法律法规、发展规划、市场推广、公共服务、科技创新、行业信息化标准化、资源普查保护和利用、市场经营、行业监管、行业信用、市场综合执法、体制机制、对外及对港澳台交流合作和宣传推广等，涵盖了原文化部和国家旅游局的全部职责，并有补充。总的基调是推进文化事业、产业和旅游业的融合发展。

(三)推进文旅结合是业务机构设置的主脉

原文化部设有11个业务机构，即办公厅、政策法规司、人事司、财务司、艺术司、文化科技司、文化市场司、文化产业司、公共文化司、非物质文化遗产司、对外文化联络局 (港澳台办公室)。

原国家旅游局设有9个业务机构，即办公厅、政策法规司、人事司、财务司、综合协调司、监督管理司、全国红色旅游工作协调小组办公室、旅游促进与国际合作司、港澳台旅游事务司。

文化和旅游部设13个业务机构，机关党委和离退休干部局两个党政事务机构是原一部一局相关机构的合并。13个业务机构中，只涉及文化业的有艺术司、非物质文化遗产司2个，涉及到文化与旅游业的有11个，体现了文化与旅游业务的结合，是实现文旅部13条职责的机构保障。

文化和旅游部与原文化部、原国家旅游局业务机构设置相比：完全重合机构合并的有5个：办公厅、政策法规司、人事司、财务司、国际交流与合作局 (港澳台办公室)；保留原文化部的机构有2个：艺术司、非物质文化遗产司；整合原有机构后新设置的机构5个：公共文化司、科技教育司、产业发展司、资源开发司、市场管理司、文化市场综合执法监督局。

三、文化和旅游机构职能分析

无论是中国特色的行政体制，还是西方文化背景下的行政机构，政府部门既管法规政策的建议和落实、社会协调，又管业务经营、公共服务，部门的划分也主要依据这4个方面[3]。世界各地的政府机构划分有很多共同的地方，这由机构职责的共性所决定，但差异也相当大，主要是由于各国的经济社会发展情况不同。

根据《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》[4]，我国文化和旅游机构一般担当四类职能。

(一)行政职能

1.贯彻落实党的文化工作方针政策，研究拟订文化和旅游政策措施，起草文化和旅游法律法规草案。这项职能相当于政策法规的建议，最终的立法需要由人大决定。

2.指导文化和旅游市场发展，对文化和旅游市场经营进行行业监管，推进文化和旅游行业信用体系建设，依法规范文化和旅游市场。这是一项行业监管职能。

3.指导全国文化市场综合执法，组织查处全国性、跨区域文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游等市场的违法行为，督查督办大案要案，维护市场秩序。这是一项市场监管职能。

(二)协调职能

指导、管理文化和旅游对外及对港澳台交流、合作和宣传、推广工作，指导驻外及驻港澳台文化和旅游机构工作，代表国家签订中外文化和旅游合作协定，组织大型文化和旅游对外及对港澳台交流活动，推动中华文化走出去。该职能强调地区、部门、行业协调。

(三)经营职能

1.统筹规划文化事业、文化产业和旅游业发展，拟订发展规划并组织实施，推进文化和旅游融合发展，推进文化和旅游体制机制改革。经营职能又分为事业经营和市场经营，从上面可看出，文化和旅游合并后，事业经营和市场经营也合并了。

2.指导、管理文艺事业，指导艺术创作生产，扶持体现社会主义核心价值观、具有导向性代表性示范性的文艺作品，推动各门类艺术、各艺术品种发展。虽然职能表述中有指导和管理字眼，负有监管之责，但主要还是经营文艺事业。

3.负责非物质文化遗产保护，推动非物质文化遗产的保护、传承、普及、弘扬和振兴。该职能关注非物质文化遗产的事业经营。

(四)服务职能

1.管理全国性重大文化活动，指导国家重点文化设施建设，组织国家旅游整体形象推广，促进文化产业和旅游产业对外合作和国际市场推广，制定旅游市场开发战略并组织实施，指导、推进全域旅游。虽然职能描述中提了管理，但更多是服务。服务分为公共服务和市场服务，随着两部门合并，两类服务也随之合并。

2.负责公共文化事业发展，推进国家公共文化服务体系建设和旅游公共服务建设，深入实施文化惠民工程，统筹推进基本公共文化服务标准化、均等化。该职能专门关注公共文化服务。

3.指导、推进文化和旅游科技创新发展，推进文化和旅游行业信息化、标准化建设。该职能强调文化和旅游部门的信息化和标准化服务。

4.统筹规划文化产业和旅游产业，组织实施文化和旅游资源普查、挖掘、保护和利用工作，促进文化产业和旅游产业发展。这是一项事业和产业服务职能。

值得说明的是，机构职能从国家到地方不仅有行政层次上的不同，还有职能侧重点的不同，越上层的部门越负有法规起草、监督管理、宏观指导、部门协调功能，越基层的部门越负有政策落实、法规执行、业务操作、项目运行之责。

四、文化和旅游部门的对立统一关系

(一)文化和旅游部门各有其职，且相互制约

1.文化部门保护文化资源，旅游部门开发文化资源

文化部门对历史文化资源，尤其是文物进行保护，但同时，这些历史文化资源也是旅游开发的对象。对于濒危的文物资源，文化部门要进行重点保护，必须排除旅游开发。对于不可修复、破坏严重、有灭绝可能的文化资源，文化部门要介入保护，只能限制旅游开发。围绕文化资源，文化部门和旅游部门一定程度上立场对立，不争的事实是，长期以来，文化部门为保护文化担当了“文化卫士”职责；而某些旅游公司对传统文化，特别是文化遗迹的破坏，也是有目共睹。

2.文化部门更多对历史负责，旅游部门更多对现实负责

文化部门更多的是面对历史文化遗产，要对古人负责，对民族和国家的传统负责，对宝贵的物质和精神财富负责，很多时候担当了保管人、修复人、维护人职责。旅游部门更多的是古为今用，通俗地讲，就是“如何拿老祖宗的东西变钱”，说得文雅一点儿，就是“古为今用”。旅游部门面对文化部门的开发禁令，往往用“食古不化”来形容，而文化部门面对旅游部门的开发，经常用“崽卖爷田心不痛”来否定。

3.文化部门只管资源的存在，旅游部门盘活闲置资源

文化部门要对历史文化遗产负责任，原物保存，原貌呈现是这个部门工作的重要原则，但旅游部门是要利用历史文化资源，进行旅游开发，为了打造旅游产品，对历史文化遗产进行改造，增加新的文化元素，甚至迎合旅游市场需要，对文物进行改头换面也在所不惜，所以两部门工作立场难免对立。现实工作中，文化和旅游部门工作争吵不断，甚至有地方的文化和旅游部门工作互不买账、长期扯皮，彼此都认为对方为难了自己。

4.文化部门更多关注社会效益，旅游部门更多强调私人收益

现实工作中，文化部门主要对国家、民族和社会公众负责，贯穿的工作逻辑更多是“公共管理学”，而旅游部门主要对广大游客、旅游投资者和旅游市场负责，贯穿的工作逻辑更多是“现代经济学”。虽然两者都求效益，但一个是社会效益，一个是私人收益，价值取向实在差别大，甚至对立。比如群众文化开展，文化部门会不折不扣地认为是自己的工作职责，但旅游部门想的更多是如何把群众文化活动也变成旅游的对象或者载体，让游客更多参与群众文化活动，以带动相关的旅游消费，有可能旅游者一走，群众文化活动就停了。比如在西藏，旅游有淡旺季，对于淡季，旅游部门搞群众文化活动难有积极性。

5.文化部门更多依赖政府资金运营，旅游部门更多依靠社会投入

资金来源一定程度上决定服务对象，尽管不能宣传庸俗经济学，但在社会现阶段，现实生活和工作难以全部摆脱这一条铁律。由于有公共资金拨付和使用考核，文化部门能够按照政府的行政和服务意图关心公共文化事业以及历史文化的保护和传承，但旅游部门没有能力，也没有义务、意愿，用同样的力度做同样的事情。事实上，旅游企业面对激烈的竞争，在市场的夹缝中生存下来已经不容易，办好企业就是对国家和社会的贡献，不仅运行好了经济，解决了就业，还贡献了税收，不可苛责他们承担更多的社会责任。

6.文化部门更多依赖公共权利，旅游部门更多依靠市场能力

文化部门干工作更多依靠公共权力和资源，旅游部门干工作更多依靠发动企业、培育产业，两部门工作的思路、方法、着力点差异很大，相应地工作文化也很不同。笔者调研各地文化部门和旅游部门时，经常可以感受到，文化部门的公务员气息、行政思路多些，事事按部就班，讲程序，而旅游部门的实干风气、市场气息、务实思路多些，事事更讲效率，但违规和不严谨的现象也多。

(二)文化和旅游部门业务联系紧密，很多方面目标一致

1.两个部门都具备类似的监管职能

文化部门有文化执法，旅游部门有旅游执法，都在维护共同的旅游和文化市场秩序。执法点相同，现实工作中，很多文物单位既是文化部门的执法点，也是旅游部门的执法点。但长期以来，各自的编制都很少，特别是县一级部门，人员很少，经常一人要面对一县的执法。由于分散执法，各自为政，工作效率不高，两家对不法和违规行为打击力度均不够。

2.文化资源需要在保护中开发，开发中保护

文化资源特别是传统文化资源由于涉及面广、产生的年代久远、传承人缺乏等原因，发现、抢救和保护工作极端繁重，资金、人员、设备、技术往往满足不了需要，而传统文化资源如果不加强抢救和保护，分分秒秒都在消亡，这也是文化工作单独凭借文化部门一家难为，需要更多、更有实力的部门参与，而寻求与旅游部门合并的原因。同时，世界范围内的旅游业，包括中国西藏的旅游业，近年发展也面临瓶颈，主要还是文化内涵、文化创意不足，急需以更多、更有活力、更核心的文化养分来催生旅游业发展的强大后劲，为此，旅游部门寻求与文化部门合作也在情理之中。

3.文化是资源，旅游是资源利用

文化是资源，旅游是资源利用，资源经旅游利用发展成旅游产品，从而实现从资源到商品的转换。纯粹的文化资源不能发挥经济社会效益，唯有成为产品才能发挥自身价值。在这个意义上，文化部门需要旅游部门。同时，文化是旅游的灵魂，再好的开发思路，如果没有资源，也会是无米之炊、空中楼阁。所以，旅游部门也离不开文化部门。不仅仅是离不开，现代产业并购，部门一体化趋势明显，产业链环节虽然越分越细，但经营越来越内化。文化部门和旅游部门合并，可看作，原料环节和生产环节的一体化。

4.两个部门的业务领域有很多交叉重叠

仅凭“传统文化资源在保护中开发，在开发中保护”，就知道两个部门的具体业务你中有我，我中有你，很难截然分开。尽管传统文化资源掌握在文化部门手中，类似于国家赋予文化部门传统文化资源的“所有权”，但文化部门无力也没有职能进行旅游开发，传统文化资源的旅游开发权由旅游部门掌握，也就是说具备“使用权”，用好所有权离不开使用权的配合，同理用好使用权离不开所有权的配合。

5.保护文化资源就是保护旅游资源

文化资源是旅游开发的根本，没有文化资源就没有旅游，文化资源是旅游开发的生命线。文化部门实质是在为旅游部门保护文化资源，旅游部门开发文化资源时，也应该为文化部门保护文化资源。从长远来看，文化部门和旅游部门在保护文化资源方面的立场应该是高度一致的，这也是文化和旅游能够机构合并的重要理论基础。现实工作中可能存在少数企业旅游开发的短视行为，比如不注意维护，过分耗用文化资源，要通过严格的监管杜绝此类行为。

6.文化是基础，旅游是保障

文化促进了旅游，反过来，旅游又通过经营收入反哺，为文化保护提供了保障。传统文化资源如果没有产生社会功用和市场作用，就会失去自己的现实存在价值，相关保障也难以获得，正是通过旅游投资者的发现，其价值才得以实现。在实际工作中，文化和旅游已有许多业务互动，经营和收益良性循环的例子，比如对于拉萨旅游中布达拉宫的门票收入，自治区政府将其中的大部分用于全区的文物保护工作。

7.文化部门扶持文化传承，但旅游部门文化传承的扶持能力有限

为保护文化，并让其得以传承，文化部门必须投入大量的公共扶持资金，而旅游部门尽管也有保护文化、延续文化和传承文化的职责，但主要依靠市场投入，扶持能力很有限。以往因为资金有限，分散投入，没有形成良性互动，两家扶持文化传承工作的效果均不理想。如果两家合并，在资金来源上，既有政府公共投入，又有企业和社会投资，甚至可能公共投入带动民间投入，在资金使用和项目投放上，化分散为集中，就可能更有利于集中力量办大事，把文化传承工作真正做好。

五、文化和旅游部门分立合并权衡

国家文化和旅游部门合并，意味着文旅融合是大势所趋，尽管文化和旅游部门合并有诸多有利之处，但也有理由担心，文化和旅游部门合并后，多重不利后果可能出现，多探讨不利后果是为了防范不利后果，以推进文化和旅游顺利融合、成功融合。

(一)文化和旅游部门合并的优势分析

1.有利于减少部门职能交叉

组建文化和旅游部是全面深化改革和实施大部制的具体体现。大部制即大部门体制，也就是说在政府部门设置过程中，将相关或者相近的职能部门加以整合，将职能职责相近的机构、业务范围趋同的事项相对予以集中，由一个部门进行统一管理，加大横向覆盖的范围，把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部的关系，最大限度地减少和避免职能交叉、政出多门、多头管理、推诿扯皮的不良现象，从而提高行政效率效能，努力降低行政成本。

新的文化和旅游部，将使文化管理职能运行更加系统、更加高效、更加顺畅：一是将文化监管组织协调指导服务等行政职能归并到文化和旅游部一个部门进行统一管理，能够避免和化解原有体制下职能交叉、相互掣肘等问题，整体行政效率会更高。二是将原来平行的文化部和国家旅游局的外部协调，变为现在的文化和旅游部一个部门的内部协调，且同一部门里的各个司局利益趋同，目标相同，沟通快捷，协调便利，有利于从根本上克服原有体制下相互推诿、效能低下的弊端。三是将文化部和国家旅游局职能相近的机构加以合并，使文化和旅游部的责任更加清晰和明确，出了问题也便于问责，可以减少原有体制下职责交叉、都管都不管的情况发生。

过去，旅游部门与文化部门“打架”的现象很多，机构合并后，部门之间的樊篱被拆除了，旅游产业链有望进一步延伸。比如在非物质文化遗产的活化和利用方面，旅游部门和文化部门的观念曾经存在一定的冲突，现在随着统筹管理，在文化旅游资源的利用和保护上，将有更好的共识，而不是站在本位主义上思考。

同时，两部门合并，也会让相关工作人员更加了解文旅业态的布局、运营情况，相关数据掌握更全面、精细。如故宫既是景区也是文化博物馆，旅游部门对参观人数了如指掌，但是对故宫的文创业态了解可能并不精细，反之亦然。

2.文旅融合有利于资源优化配置

现阶段，以山水风光为代表的旅游“面上”资源开发空间越来越有限，基本上达到一定的“天花板”，全国著名的且没有开放的自然景区已经少而又少。同时，以感官刺激为特征的“面上”山水风光旅游也遭遇旅游者的审美疲劳，以文化体验、探索、审查为代表的深度旅游开发才是旅游业下一步的方向。从文化部门的角度来看，文化必须跟旅游结合，才能获得产业依托、存在载体和利用途径。从旅游来看，唯有依托文化资源与创新创意，才有可能实现发展。旅游和文化互为表里，界线将会越来越模糊，彼此合作共融才是出路。

组建文化和旅游部，说明文旅融合已经从理论探讨落实为当务之急，下一步应该更多谈文旅如何融合，而不是要不要文旅融合，旅游发展的文化导向、文化融入已经是大势所趋，旅游业的转型升级有赖于文化，旅游需求的扩张需要以文化为原动力，旅游内涵的扩大也是文化内涵的扩大，更高品质的旅游产品一定是文化产品。同时，合并后也将进一步强化旅游的事业属性，加大国家对公共旅游设施投入力度。

3.服务中华文化走出去的现实需要

国家文旅部的重要职责之一是加强对外文化交流，推动中华文化走出去。中华文化走出去需要载体和路径，以媒体为代表的新闻宣传和以机构为代表的文化输出固然对中华文化走出去有其功效，但事实证明作用也有限，比如孔子学院，对传播中华文化发挥了积极作用，但文化具有意识形态属性，直接的文化传播容易遭遇阻力，以美国为代表的西方国家一直在限制中国的孔子学院发展。高明的文化传播往往潜移默化、寓教于乐，可以把文化“潜移”到旅游景点上、“默化”到风景名胜中，将旅游变成文化游。旅游是中华文化走出去的有效载体和路径，以往我们对旅游的文化传播功能重视不够，运用不力，文化和旅游结合，让文化输出有了载体，文化搭乘旅游快车，输出的效率更高。

(二)文化和旅游部门合并后需要防范的不利后果

1.文化监管职能淡化

不可否认，对于很多事务，文化部门是裁判员，旅游部门是运动员，比如文物保护，以往两部门分开，职责分得清，合成一家后，情形变成“裁判员和运动员在一个锅里吃饭”，可能受利益的驱使，让监管职责服从于“业务需要”，导致文化监管的大门虚设。

2.文化保护和传承职能弱化

旅游业能够直接贡献GDP，工作成效显性化，而文化保护和传承一般情形下很难进入公众视野，属于幕后操劳，而且旅游发展能够创收，文化保护和传承消耗资金，如果过多采用经济人，理性人思维，合并后文化保护和传承的前景堪忧。

3.国家公共文化资金可能减少拨付或者被滥用、挪用

因为旅游和文化可以良性互动，一些地方政府可能想到以市场养公共职能，以旅游养文化，让文化和旅游部门自己多负责资金筹措，从而减少文化资金拨付。还有，拨下来的文化资金可能以文化保护传承、公共文化开展为名，行旅游开发、市场赢利之实。

4.人民群众的社会满意度下降

文化是一个国家和民族的精神营养，文化不仅要为旅游服务，还要为社会各行各业、最广大人民群众的生活生产服务，不能因为外来旅游人群而损害了本地文化，影响了本地群众的生活满意度。以往公共文化服务是文化部门的重要职责，随着文化和旅游合并，该职责有可能被弱化，从而带来“文化民生”水平的下降。

5.可能危害文化安全

历史文化资源是整个社会、一个国家、一个民族最本原、最核心的资源，文化自信、文化自觉、文化发展皆要以这个最本原核心的文化为出发点，千万不能因为一时的旅游开发之利而损害这个出发点，甚至失去本原文化和核心文化。一个失去本原文化和核心文化的民族、国家和区域是没有前途的，但旅游开发不可避免地会带来文化冲击。

6.履行国家和社会各项公共职责的能力下降

文艺队伍、公共文化机构对于繁荣文化、以精神食粮服务人民、维护社会稳定、树立国家文化形象具有重大作用，如果文化和旅游合并后，更多地走市场化之路，国家动员文化的能力就会下降。

对于以上不利后果的分析不是要否定文化和旅游融合和机构合并，而是警示融合和合并可能带来的负面影响，各级政府和部门应趋利避害，既借机构改革的机遇大力发展，也谨慎护卫机构改革的成果，对不利情形大力防范。文化和旅游两部门合并有深厚的理论基础。两部门合并能够产生一体化的好处，包括如果体制理顺，监管职能反而能够得到强化；在许多业务领域能够更加强化协作，集中力量办大事；增加部门沟通，减少职能推诿和互不信任；减少议事环节和工作程序，增进效率等。

六、西藏文化和旅游机构设置的模式和现有合理性分析

与全国机构改革不同的是，西藏文化和旅游部门并没有完全合，也没有完全分，在中、高层仍保留了文化部门和旅游部门，在基层文化和旅游合成一个部门。西藏实行的这种文化和旅游混合结构，有其合理性，应该说是现阶段，西藏根据特殊的区情，作出的务实选择。西藏机构模式兼容了合的“好处”和分的“好处”。中央同意西藏的这种特殊机构安排，再一次彰显国家对西藏的特殊政策、深切关怀。

应该说文化和旅游两部门的合并，是经济社会发展到一定阶段后所提出的要求。两个各有其职、且存在职能冲突和制约的部门之所以能合在一起，一定是冲突和制约得到解决，或者不再是工作的主要矛盾时；或者说，两个部门之所以要合，是因为最大的矛盾是两部门如果分立，极大地影响了合作的好处，分立虽然有好处，但相比合作，后者好处远大于前者。内地经过几十年发展，才达到两机构合的要求，西藏发展滞后，应该说很多“合”的条件并不具备。

(一)西藏文化和旅游部门融合的三种可能治理模式

1.文化和旅游部门合并

这种模式当前最为普遍，各兄弟省市都对文化和旅游进行了整合，与文化和旅游部建立了一对一上下级关系，便于工作开展。西藏县区级文化和旅游部门基本进行了合并，地市级只有那曲市文化部门与旅游部门进行了合并，日喀则市采用了两个部门主要领导交叉任职的方式推动文旅融合。

2.文化和旅游部门交叉任职

此种模式主要采用文化厅和旅发厅主要领导交叉任职，容易推动文旅工作融合，但这样需要给主要领导熟悉工作的时间。另一种具体方式为副职领导班子交叉任职，如A任文化厅党组成员、旅发委副主任，B任旅发委党组成员、文化厅副厅长，这种方式可以让分管工作保持互通有无，但具体操作起来比较繁琐，且分管的为部分工作，无法推动文旅全面深度融合。

3.成立文化和旅游工作联席会议制度

此种方式是在西藏文化和旅游两个部门相互独立情况下，加强彼此沟通联系的一种工作方式。由自治区分管两个部门的领导出面，成立文化和旅游工作联席会议制度，就重点问题定期进行沟通联系、协商解决。该方式在机构设置、人事调整上几乎不用考虑，只就需要解决的问题进行定期商讨。但具体操作中联席会议召开需要提前向自治区党委年初进行备案审核、严格控制会议数量，且不得随意召开，对于突发的文旅融合问题可能造成沟通延误。具体工作中文化和旅游部门、联席会议需要与西藏两个部门同时进行沟通，文件往来繁琐，工作贻误极有可能发生。

(二)西藏在自治区和大多数地市实行文化和旅游部门分立的合理性分析

西藏中、上级机构对文化部门和旅游部门分立有其合理性，具体如下：

1.在文化保护方面西藏不具备两机构完全合并的条件

西藏是传统文化资源大区，文化资源历史悠久，浩如烟海，而文化保护起步晚、专业力量和机构少，工作繁重，面临的任务和压力大。需要先保护好资源，再开发资源。当前在保护工作远远没有完成的情况下，旅游开发工作可以放后，集中更多的人力、物力、财力专注保护，因而仍然需要在自治区和地市一级保留文化部门。

2.在群众文化活动方面西藏不具备两机构完全合并的条件

西藏处于我国边疆地区，人员交往、社会交流、民族交融的任务还很艰巨，各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的“五个认同”还有待增强，“强基惠民”和“四讲四爱”活动还有待深入，所以群众文化活动不能松懈，还需要大力开展，在全区中、高层保留独立的文化部门非常有必要。

3.在市场机制培育方面西藏不具备两机构完全合并的条件

许多在内地本该由企业运作的旅游项目，在西藏还需要由政府一手操办，社会投资在旅游市场还不普遍。也就是说，无论是文化领域，还是旅游领域，还需要政府加大投资和政策扶持力度。文化部门和旅游部门合并的初衷之一是以市场开发带动文化保护，显然这个意图在西藏难以实现。

4.在开发利用方面西藏不具备两机构完全合并的条件

当前西藏文化资源的旅游开发能力还不强，旅游业发展的层次低，众多旅游项目还没有产生效益，经营主体还没有实现盈亏平衡，要实现“在旅游开发中保护好文化资源”尚有一定难度。西藏旅游企业还需要不断积累经营经验，锻炼项目开发能力，只有先养活了自己，才可能贡献文化保护。

5.在互补性方面西藏不具备两机构完全合并的条件

合并的基础是两部门都能贡献自己，双方受益，但西藏文化和旅游两部门都没有建立起内生增长机制，都没有实现独立、高效发展，彼此都难以兼顾对方，如果在中高层把两部门合在一起，难免有“拉郎配”之嫌。

6.在基础设施打造方面不具备两机构完全合并的条件

西藏旅游当前还没有过基础设施投入期，政府投资任务重，两部门合并的基础条件不足。比如很多野外文物因为道路不通，保护工程缺乏，仍然暴露在日晒风吹之下，沙化腐蚀严重，短期内不可能进行旅游开发，只能先进行野外文物保护。

(三)西藏在县及以下文化和旅游部门合并的合理性分析

在上级部门有效监管下，下级机构能够专注具体的业务工作。自治区和地市文化和旅游分立，有利于发挥各自对下的监管职能，不因为机构合并而模糊、弱化监管职能。同时县及以下机构能够发挥机构合并的优越性，减少扯皮推诿，把本来一家的事不再分成两家来做。具体如下:

1.在文化和旅游监管方面有上级部门保驾护航

文化部门和旅游部门在自治区、地市一级分立有利于履行监管职能，毕竟两级部门较少涉入具体的业务，可以集中力量对基层文化和旅游部门进行监管。

2.文化保护和旅游开发不会因为合并而松懈，两家合并只会相互强化

正如上文的分析，两者的执法地点、领域大致相同，完全可以整合起来，集中力量办大事。在保护业务方面，因为有了旅游的良性互动，传统文化在旅游开发中可以得到更好保护。对于历史文化资源，保护工程和开发工程可以并举，整体筹划、统一施工、集中打造，取得综合效益。

3.群众文化不会因为合并而淡化，而且两家协作更有活力

群众文化比如文艺表演队、农家牧家书屋、公共文化场所、其他群众文化活动可以向旅游者开放，同时，旅游可以带动群众增收，旅游收益可以反哺群众文化。多年来存在的群众文艺骨干待遇低、农家牧家书屋没人进、公共文化场所利用率不足、群众文化活动活力不强等问题均可以通过进入旅游市场，向游客开放而解决。

4.市场机制建立不会因为合并而停滞，合成一家只会加快市场培育

以往，旅游部门联系了大批旅游企业，更接近市场，更多掌握市场，而文化部门掌握文化资源，但不掌握资源利用通道，大量有价值、有市场潜力的资源被挡在市场之外，基层文化和旅游部门合并有利于发挥政府和市场两个作用，打通体制不通的樊篱,甚至以政府投资带动市场投资，形成全社会共同开发文化资源、保护文化资源的良好局面。

七、结语

综上所述，西藏旅游和文化部门的机构改革虽然不同于全国其他地方，但具有其内在的合理性，同时西藏经验也有利于全国改革，尤其是区分监管和经营职能方面，西藏模式有其优势，全国其他地方更应防范机构合并带来的负面影响，比如文化监管职能淡化、文化保护和传承职能弱化、国家公共文化资金可能减少拨付或者被滥用挪用、人民群众的社会满意度下降、可能危害文化安全、履行国家和社会各项职责的能力下降等。

推动文旅融合是大趋势，两个部门的融合不是简单的加法，而是一种乘法。要敢于并善于运用战略思维，对西藏文旅融合作出决断，这个过程必然会动部分人的奶酪，但不改革就可能贻误发展机会，尤其当前西藏文化事业和旅游业发展的大好机遇不容错过。