菲律宾的南海利益与中菲“南海仲裁”的战略意义

巴瓦斯卡

关键字：南海仲裁；南海问题；菲律宾；中菲关系

一、引言

南海面积约340 万平方米，由大约200 个岛屿和珊瑚礁组成，其中南沙群岛和西沙群岛是两个主要的群岛。南海是世界上主要的贸易路线之一，世界上三分之一的海上贸易通过这条通道，海底蕴藏着巨大的石油和天然气储量。在沿海国家的经济发展中，南海占有十分重要的地位，南海的渔业资源在这些国家中占有很大的经济份额。中国依据划定的“九段线”，声称对90%以上的南海海域拥有主权，其中就包括依据《联合国海洋法公约》所划定的“专属经济区”以外的海域。因此这增加了沿海国家的不安全感，造成南海的紧张局势。在2012 年中菲黄岩岛对峙事件之后，菲律宾于2013 年向国际常设仲裁法庭提起了诉讼，指责中国违反了国际法。2016 年7 月12 日，国际常设仲裁法庭指出，南海水域不是任何特定国家的海洋资产，而是国际航行的自由水域。仲裁庭“驳回”了中国对南海的历史主张，称中国以前所享有的任何权利都该被“消灭”，却使其他东南亚南海争端国的主张“合法化”，中国拒绝接受这一裁决。南海是通往海湾地区、东亚、南亚、东南亚、非洲和欧洲国家，甚至是美国的唯一贸易通道。因此，本文认为，“南海仍将是未来大国竞争的‘热点’之一，也是中国和菲律宾等东南亚南海争端国在领土与海洋权益方面竞争的焦点，因此，南海地区局势持续紧张的局面将长期存在下去”。

二、菲律宾在南海的利益诉求

菲律宾处于亚太的十字路口，连接着东南亚和东北亚，还将整个东亚与南太平洋连接起来。菲律宾海岸线长17,460 公里，有600 多个港口，约有37,500 艘渔船和15,000 艘其他船只在其海域作业，是世界上最繁忙的水道之一。1982 年的《联合国海洋法公约》规定，一个国家在距其基线200 海里的范围内拥有主权。据此，菲律宾声称对南沙群岛的西部拥有主权，并把部分海域称为卡拉延群岛。自1971 年以来，菲律宾已经控制了南沙群岛中的6 个岛屿。从经济和战略的角度来看，南海对菲律宾有重大的价值。原因有三：一是南海丰富的石油资源；二是南海是其重要的渔业来源地；三是战略和安全问题。

首先，南海有丰富的石油资源，菲律宾希望获取来自南海的石油资源。因此，菲律宾与美国和印度就石油的生产达成了协议，让域外国家共同开采石油资源。据《环球时报》报道，为了满足国内的石油需求，菲律宾投标了15 个区块。其次，渔业在菲律宾的经济增长中占有重要地位。渔业是菲律宾经济的重要组成部分，约占其国民生产总值的5%。在菲国内大约有500 万菲律宾人是渔民，2012 年的捕捞量约有210 万吨，是世界第12 大渔场。在1985 年至1998 年期间，渔业对菲律宾国内生产总值的平均年贡献率是今天的3.6%。在1998 年，按目前的成本计算，渔业的总增加值达741 亿巴币，分别占国内生产总值的2.7%和2.8%，在农林渔业部门中所占的份额为17.6%。最后，南海在菲律宾的国家战略和安全上占有重要的地位。1975 年中菲两国建交，两国关系实现正常化，中菲双方保持关系正常化的方式当中，最突出的就是民间外交。但与其他东南亚国家一样，菲律宾未能加强与中国的贸易和投资，其根源在于菲律宾的传统“国家安全观念”。在菲律宾，国家安全的概念传统上主要被理解为防御针对政府和政治体系的内部挑战。因此，美国承担了抵御外部威胁的责任。自第二次世界大战以来，甚至在冷战期间，大量的美国军队驻扎在克拉克空军基地和位于吕宋岛的苏比克湾海军基地。菲律宾人民得到来自美国方面的安全保证，因此菲律宾的军事力量十分薄弱。今天菲律宾所面对的主要问题是如何应对与中国的主权争端。在努力解决有关南海的冲突中，菲律宾在各南海声索国之前就提出了“三重行动计划”，但这个建议能否成功，很大程度上要取决于中国的立场。

三、中菲摩擦与黄岩岛对峙

靠近菲律宾北部、东北部和西部的地区是长期存在主权、领土和海洋争端的地区。20世纪70 年代以来南海争端中最突出的是中菲在南沙群岛的主权之争。菲律宾声称对南沙群岛拥有主权最初是基于托马斯·克罗马船长在1956 年所发现的岛屿，他将其称之为卡拉延群岛（即中国称为南沙群岛）。随后在1974 年，托马斯·克罗马将卡拉延群岛的主权移交给了菲律宾政府。在1978 年，菲律宾政府发布了第1599 号总统宣言，正式宣称对卡拉延群岛拥有主权。这一宣言给予菲律宾人在距其基线200 海里的专属经济区内的管辖权。正如前面所讨论的，这些岛屿的所有权对争端国来说很重要，不是因为民族主义价值观，而是因为其中的渔业资源和未被探明的石油和天然气资源。

在1994 年早期，卡拉延群岛并不是中菲之间的冲突所在点，但在后来却成为两国间的热点问题。1988 年，菲律宾总统阿基诺夫人访问中国，时任中国国家主席承诺解决南沙群岛的主权问题。1994 年，菲律宾政府的能源部门批准了Vaalco 石油公司（美国所属）和Alcorn 石油公司（菲律宾所属）在礼乐滩附近进行石油勘探。中国反对这一行为，并警告菲律宾这一行为是对中国主权的侵犯，违反了双方领导人在1988 年签署的协议。1995年2 月，中菲再次陷入了冲突。菲律宾船长发现中国在其主张的美济礁上修建了建筑，而美济礁在菲律宾的专属经济区内，菲律宾总统菲德尔·拉莫斯对此表示反对，并表示这一行为违反了国际法和1992 年的《马尼拉宣言》。尽管总统拉莫斯表示反对，但危机并没有停止。直到3 月，美济礁危机达到高潮。3 月25 日，菲律宾军队在半月浅滩附近逮捕了4艘中国渔船和62 名平民，中国方面要求菲律宾释放其公民，并警告菲律宾，中国对侵犯中国主权的行为没有无限的宽容。1995 年4 月，中国与东盟高级官员首次磋商会在杭州举行，会上东盟同中国提及了中菲之间的争端。最后，中菲于1995 年8 月签署了一项双边行为准则以解决争端，并承诺在今后加强双边合作。尽管如此，1996 年冲突仍在继续。1998年10 月，当菲律宾政府展示中国在美济礁进行建设的照片时，美济礁的冲突再次爆发。菲律宾总统埃斯特拉达在1998 年的吉隆坡APEC 峰会上谴责中国，随后双方一致同意把这个问题交给由双方组成的小组来处理。2002 年，东盟与中国共同发表《南海各方行为宣言》以和平解决南海问题。东盟不愿在南海问题上采取共同立场，因为每个成员国在南海问题上都有各自的看法和利益。因此在2012 年东盟外长会议上，菲律宾和越南没有表明在南海问题上的立场，而柬埔寨表明站在中国一边。

2012 年中菲黄岩岛对峙事件爆发。中国称西沙群岛是中国的领土，并在永新岛上新建三沙市，作为其在西沙群岛的行政总部。2012 年4 月8 日，菲律宾在黄岩岛附近发现8 艘中国渔船，为了捍卫主权，菲律宾总统阿基诺三世下令菲律宾武装部队和海军依据《联合国海洋法公约》对中国船只采取行动。这一事件使菲律宾海军舰队和中国海监船在黄岩岛发生对峙。次日，菲律宾海军舰队在礁湖内发现中国渔船。随后，菲律宾政府派出一支考察队对这艘中国渔船进行了检查，他们在这艘渔船内发现了大量非法捕捞的珊瑚、巨型蛤蜊和活鲨鱼。两艘中国海监船阻止菲律宾船只逮捕中国渔船，局势处于高度紧张的状态。菲律宾总统阿基诺三世不想把这个问题推向军事对抗，因此，他撤回了舰队，换上一艘海岸警卫队的小船。中国宣布将部署更先进的渔政执法船“渔政310”号。对菲律宾来说，对付中国强大的海上力量是不可能的，所以在2012 年6 月16 日，菲律宾船只离开有争议的黄岩岛。在菲律宾船只离开两天后，中国外交部长宣布中国渔船将从有争议的海域返回港口。

四、中菲“南海仲裁”结果与中国的反应

2016 年7 月12 日，国际常设仲裁法庭的裁决指出，南海水域不是任何特定国家的海洋资产，而是国际航行的自由水域，驳回了中国的历史权利主张。仲裁庭认为，有争议的斯卡伯勒浅滩（中国称之为黄岩岛）是一块“岩石”，仅拥有12 海里的领海。太平岛、中业岛、南沙群岛、东北礁和西南礁不是合法的岛屿，因为它们没有维持稳定的人类社区或独立的经济生活。因此，它们可以被称为领海，但没有专属经济区或大陆架。中国所占的约翰逊礁、华阳礁、永暑礁、加文礁等岛屿是拥有12 海里领海范围的“礁石”。而休斯礁、美济礁、科南礁是低潮高地，不属于任何海区。仁爱礁和礼乐滩是菲律宾大陆架内的水下淹没物，美济礁位于菲律宾专属经济区内。

仲裁庭驳回了中国对南海的历史主张，称中国以前享有的任何历史权利都该被“消灭”。仲裁庭认为，中国的航海家和渔民虽然在历史上曾使用过南海的岛屿，但没有证据表明中国曾对该海域或该海域的资源行使过排他性的权力。这一裁决还使其它南海争端国的主张合法化，尤其是菲律宾。仲裁庭谴责中国的填海造岛工程及其在南沙群岛建造人工岛的行为。“在争端解决程序期间，对一个国家来说这是不合时宜的”，因为这会“对海洋环境造成无法弥补的伤害”，建造一个“在菲律宾专属经济区的大型人工岛”会摧毁“各争端国南海自然条件特征的证据”。但“裁决并没有解决领土主权争端，也没有划定海洋边界，没有解决军事化问题，也没有为海床和渔业资源的管理提供解决办法”。解决办法只能通过争端国的双边谈判来实现。更重要的是，裁决表明中国的主张是不合法的，这让中国方面感到非常意外，因为中国认为其行为符合《联合国海洋法公约》。

菲律宾外交部长佩费克托·亚赛在回应这一裁决时表示，“菲律宾尊重这一具有里程碑意义的决定，这是对目前解决南中国海争端的努力做出的重要贡献。”他认为，这一决定维护了国际法，特别是1982 年的《联合国海洋法公约》。他指出，菲律宾致力于寻求和平解决争端，以促进和加强该地区的和平与稳定。而中国自2014 年发表“立场文件”以来，明确表示不会接受任何外部仲裁，“既不接受，也不参与”仲裁过程。据《卫报》报道，中国国家通讯社新华社称这是一个“毫无根据”的裁决，“自然无效”。中国国家主席习近平表示，中国在该海域的“领土主权和海洋权益”不会受到该裁决的影响，中国仍然“致力于解决争端”。中国外交部条约司司长徐宏认为，“各国有权不接受、不参与仲裁，中国没有义务接受或参与故意挑衅的程序。在不接受和不参与非法提起的国际司法或仲裁程序方面不乏先例，这不是中国的创新”。白宫亚洲政策主任丹尼尔·克莱腾布里克表示，该裁决是“对和平解决南海争端这一共同目标的重要贡献”，美国希望根据国际法和平解决海上争端。

五、结论

南海将成为21 世纪最具决定性的战场，美国、日本、印度，甚至其他国家将会利用南海来对抗中国。从安全能力的角度看，中国周边的国家都很小，无法单独对抗中国，而且这些国家的经济发展在很大程度上依赖于中国。因此，这些国家不愿联合起来反抗中国，因为他们担心如果联合起来反抗中国，可能会破坏他们与中国的双边合作，最终遭受经济损失。与中国相比，菲律宾是一个非常小的国家。菲律宾部长承认菲律宾的军事实力薄弱，挑战中国对东盟和菲律宾来说都不是一件容易的事。“反中国国家俱乐部”无法通过军事手段击败中国，菲律宾必须想别的办法阻止中国。东盟地区主义或许不是对抗中国的最终战略，但在国际关系中“联合”始终能维持有效的平衡。东盟成员国必须建立共同的机制，而不是单独反抗中国。东盟可以迫使中国坐到谈判桌前，并使中国给予这些机制应有的尊重。同时，菲律宾应加强与其他东盟国家的双边合作，有必要与东盟国家而不是域外国家在南海举行联合军事演习。显然，军事上挑战中国几乎是不可能的。因此，菲律宾必须运用软实力战略。菲律宾应该与中方进行直接的双边沟通，提倡通过双方的文化和学术交流来积极开展民间对话，运用多种外交手段，增加政府间会晤次数。当今，全球事务的中心正在转向亚洲。因此，主权声索国在处理南海问题时必须扮演一个非常负责任的角色。因为，这不仅会影响当事国的安全，也会对维护亚洲地区乃至世界的和平与稳定造成阻碍。合作、沟通、协商和对话可能是解决南海问题的最佳武器。很显然，南海的裁决改变了印度—太平洋地区的地缘政治。中国与美国、印度、日本和越南、菲律宾等东盟国家的关系将决定该地区的安全与稳定，并最终决定亚太地区的未来。