政府生态责任的法律保障机制研究

李明

摘 要：科學发展观要求政府必须最大限度地促进人与自然的和谐，进行生态建设，履行政府的生态责任，在生态责任和环境责任方面有所作为。然而，政府生态责任在履行过程中，仍存在主体地位重视不足、追责机制不彻底的法律障碍。对此，笔者认为，应该健全政府生态责任问责制，完善和加强政府对生态侵害者责任追究。

关键词：生态责任;公益诉讼;赔偿机制;生态补偿

一、引言

“高生产、高消费、高污染”这种以破坏自然为代价的经济发展方式，打破了代内、代际利益的平衡，必将导致经济社会与自然环境的不协调发展。当前，我国日益恶化的生态环境迫使政府必须采取强有力措施加强环境保护，改善生态环境，否则严峻的环境问题必将阻碍我国经济建设的健康、高速、持续发展，以及全面建设小康社会目标的实现。政府在应对现今的环境状况中负有不可推卸的生态责任，身

二、影响政府生态责任履行的主要法律障碍

（一）政府在生态责任中的主体地位重视不足

当前立法在环境保护责任承担上存在“重污染企业职责，轻政府职责”这一问题。新修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环保法》”）第6条对地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责的义务虽然做了明确规定，第28条也规定了地方各级人民政府具有采取有效措施、改善环境质量之责，但是这些义务性规定的政策性、倡导性较强，缺乏对政府生态责任的具体履行方式和违反这些规定应当承担的法律责任的界定。第24条、第25条有关环境保护责任制度的进一步规定也并非针对政府，而是对制造环境污染和其他公害单位的企业责任追究制度。因此，当前环境法律责任规定呈现以“规制污染源企业为核心”的特点，即关于排污主体的法律责任条款较多，而关于政府的法律责任的条款相对较少，关于其他主体法律责任的规定更是少之又少。长期以来，政府在生态环境问题中的主体地位被忽视了。政府的生态责任侧重于监管责任，不过是在出现问题时采取一些监管措施给予解决，是生态环境问题中的监管方，而不被认为是责任方。这种对各方主体归责严重失衡的立法结构无法与生态文明建设所要求的整体性和体系性的模式转型相适应。立法上政府生态责任的缺失，会直接导致政府工作人员对生态问题的不重视，进而影响生态环境保护。实际上，政府也许可以对一家企业的污染问题推卸责任，但绝对不能对一个地区、一个国家的生态环境恶化推卸责任，政府应是生态责任的第一责任主体。

（二）政府对生态破坏者追责机制不彻底

当前立法在环境污染责任追究的诉讼制度上也存在缺失与局限，普遍存在着“重环境污染防治，轻生态破坏惩治”的问题。尽管在民事法律责任追究上，《环保法》第64条规定，以《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称“《侵权责任法》”）的相关规定对行为人超越生态保护红线并发生损害的行为追究侵权责任。但实际上，《侵权责任法》并没有体现关于侵害者对越线实施的生态破坏行为承担民事侵权责任的表述。当前民事制裁的固有模式，对生态环境违法行为难以起到有效制裁作用。有关行政责任，《环保法》第59条、第60条规定，对企业事业单位和其他生产经营者的违法行为可以采取罚款行政处罚甚至处以限制生产、停产整治等，甚至是停产停业的法律责任等。这些规定主要采取的是补偿性原则，这种追责方式也存在不足，如罚款处罚的计算方式上就存在缺陷。当前处罚的数额往往只是计算已经发生的直接损失，但对有可能暂时没有出现的间接损失根本没有涉及。实际上，间接损失在环境违法所造成的损失里面的比重有可能更大，不过是显现得晚些，这就导致受害人在真正起诉时很难主张损失的数额，甚至因超过诉讼时效而失去胜诉权。《环保法》第69条对于生态保护越线者的刑事责任也做了规定，却仅有“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”这样笼统的规定。如此不具体的规定极易导致严重污染肇事者难以得到应有的惩罚，对重大环境污染事件的行为人，刑罚手段只是充当了行政处罚的辅助手段。除此之外，当前污染者的环境修复法律责任存在缺失。我国污染环境的损害赔偿责任主要是依据《侵权责任法》赔偿相关受害人的人身及财产权益的损害，而对环境本身的损害的污染治理和生态恢复的责任一直由政府承担，这对政府而言是一种既不公平也不合理的现象。因此，《环保法》这些条文并没有为生态保护责任追究制度的落实提供更多的内容，生态保护责任追究制度的不完善是显而易见的。

三、完善政府生态责任承担的法律保障措施

（一）健全政府生态责任问责制

环境保护事关公共利益，政府理应成为环境保护的第一责任主体。要改善当前政府在生态责任承担方面失职的局面，建立健全政府环境责任的体系和制度是当前立法过程中的当务之急，而其中建立健全生态问责制，又是保证和强化政府生态责任的重中之重。因此，必须在《环保法》中明确政府作为环境保护的第一责任主体的地位，并明确其责任承担方式。彻底完成政府从监管者到责任人角色的转变，提高政府环境保护意识，除了加大对政府主管部门的环境保护责任的规定，还要积极促进相关实施细则的通过。比如，进一步完善《环保法》第26条中确定的环境保护目标责任制和考核评价制度。建立环境保护政绩考核机制和环境保护工作问责制，细化政府责任、领导责任和管理责任，对于因怠于履行生态责任而损害公众生态利益或者造成生态环境严重危害的政府，还应启动国家赔偿，甚至追究主要负责人的刑事责任等。在问责政府生态责任过程中，应首先明确问责对象到底是地方政府还是相关责任人，这是落实环保问责制的基础。在问责阶段，政府机关在落实责任追究和问责制时，要切实做到以事实为依据，以法律规定为准绳，坚持遵循权责统一、有错必究、过错与责任相对应、教育与惩戒相结合的原则，采取逐级问责的办法进行。程序上的严格必将对督促政府在生态环保方面有效作为，规范各自行政行为起到重要作用。

（二）完善和加强政府对生态侵害者责任追究

当前立法除了应当强化生产企业与有关的行政机关本身的生态保护义务与责任外，还要对违反保护义务，造成生态破坏的责任人在民事、行政与刑事等法律责任的规定上进一步严格化。具体说来，首先，严格越线生态侵害者的民事责任追究。建议在《环保法》明确要求越线生态侵害者承担的民事责任，如要其承担“停止侵害”与“恢复原状”的民事责任，以改善当前《环保法》和《侵权责任法》中对“生态破坏行为”不予惩治的现状，因为立即停止侵害，不致侵害进一步扩大是生态环境遭遇损害时，最直接和有效的方法;待侵害状况得到控制，侵害者就应当承担“恢复原状”的法律责任。其次，对生态侵害者实施并加强行政处罚。一方面，应综合考虑实施生态破坏行为的责任人的侵害结果、危害程度以及侵害者违法所得等情况，在实施行政处罚时加强对行政处罚方式的探索，结合具体情况采取最适宜的处罚方式。另一方面，加大对生态侵害行政处罚之力度，扩大行政执法权。纠正当前立法过于偏重对污染处罚的现象，在确保环境保护主管部门职权的前提下，将生态行政执法上的执行权扩大至其他环境执法机关，从而促进行政处罚能够得到更好的落实。再次，对生态侵害者严格刑事责任。由于生态系统的整体性与不可逆转性，笔者建议对超越生态保护的生态侵害行为适当降低其处罚标准，对严重违反生态保护行为的侵害者施以严厉的刑事责任，以发挥环境刑事责任追究机制在环境问题上的最后一道防线的价值，避免类似严重的生态破坏问题的再次发生。

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