脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接：内在关系、重点与侧重路径

庞淼

[摘要]脱贫攻坚和乡村振兴战略实施正处于并存和交汇的特殊时期，打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的重要前提，实施乡村振兴战略是巩固和提升脱贫攻坚成果的最佳手段，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接对实现“两个一百年”奋斗目标意义重大。随着2020年后的脱贫攻坚进入后扶贫时代，乡村振兴战略与后半程的扶贫工作形成相互支撑、相互配合的良性互动格局尤为重要。文章从脱贫攻坚与乡村振兴的内在关系入手，结合四川实际，探讨两者有机衔接的重点内容和侧重路径，为构建长效扶贫机制奠定基础。

[关键词]脱贫攻坚;乡村振兴;有效衔接;路径

[中图分类号]F320.2

[文献标识码]A

[文章编号]1008-0694（2020）05-0041-08

一、脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接的背景

改革开放四十多年来，中国城市得到快速发展，但农村的发展严重滞后于城市，城乡差距继续扩大。时代变迁和社会发展在乡村产生诸多突出的矛盾和问题，需要靠乡村的全面振兴才能最终解决。为更好解决农村发展不充分、城乡发展不平衡等重大问题，中央一号文件连续17年关注“三农”问题;党的十九大报告中将乡村振兴战略列为决胜全面建成小康社会需要坚定实施的七大战略之一，并指出精准脱贫同防范化解重大风险和污染防治为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战。2018年初，国务院出台了中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，随后又出台了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，这为乡村发展指明了新思路和新方向，为衔接脱贫攻坚战略，稳固扶贫成果，构建扶贫长效机制起到引领作用。农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着中国绝大多数人的获得感和幸福感，决定着中国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。中国农村首要任务就是农村的脱困救贫，实现农村人群的最基本福利。李克强总理2020年在十三届全国人大三次会议记者会上指出，中国有6亿中低收入及以下人群的平均月收入在1000元左右，低收入群体中的绝大多数分布在农村。2019年农村绝对贫困标准是年人均收入4000元左右，按此标准中国在2020年末消除绝对贫困是可行的，但当进入缓解相对贫困的啃硬骨头的后扶贫阶段，在脱贫工作中落实“六稳”“六保”，追求提升社会经济发展质量，将成为未来脱贫攻坚的重要任务。四川省作为承担全国脱贫攻坚任务最为繁重的省份之一，贫困问题得到极大缓解，贫困群体生产生活条件得到根本性改变，精准扶贫战略实施取得巨大进展。然而，四川重点扶贫区域的深度贫困问题依然存在，保障脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。在进入2020年后的脱贫攻坚后扶贫时代，乡村振兴战略与后扶贫时代中的脱贫攻坚形成相互支撑、相互配合、有机衔接的良性互动格局，对决胜全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标具有十分重要的意义。

二、四川脱贫攻坚的阶段性特征与问题

1.区域整体性贫困特征明显

四川省农村贫困面积大，贫困程度深，特别是高原藏区、乌蒙山区、秦巴山区、大小凉山彝区等四个国家集中连片特困地区，以及中央确定的全省42个深度贫困县，全部分布在甘孜州、阿坝州和凉山州这三个少数民族自治州。这些是四川省贫困重点区域，其贫困人口相对集中，区域整体性贫困特征明显。随着扶贫工作成效的不断显现，四川省贫困人口迅速减少，但“三区三州”深度贫困问题更加凸显出来。脱贫攻坚进入最后攻坚拔寨阶段，帮扶的难度更大，尤其是深度贫困地区、少数民族地区的脱贫压力也更大，脱贫压力进一步朝着深度贫困地区集聚。

2.物质扶贫的短期行为突出

由于贫困县脱帽的时间限制，很多贫困地区扶贫工作时间紧张，同时扶贫任务艰巨。一些基层政府对部分扶贫村展开集中资源支持，未能充分考虑到扶贫公平性的问题，以短期行为突出的物质扶贫作为帮扶的主要手段，未能考虑扶贫的长效机制建立。由于行政考核和对扶贫工作理解不到位等因素，部門对口帮扶大都采取送现金、送物等短期行为的简单扶贫方式，未能考虑到将社区内贫困户的心理建设与精神扶贫相结合，反而导致社区内某些贫困户对钱物的过高期待，加剧了贫困户的“等靠要”思想。企业参与扶贫更多是出于政治责任而非经济责任，较少根据贫困户需求来制定产业扶贫规划，捐赠式扶贫较为普遍，被动式扶贫特征明显，而且更多关注医疗、教育等公共领域，很少思考与贫困地区建立深度利益联结的产业扶贫。

3.贫困人群内生可持续生计发展能力不足

长期以来，脱贫攻坚工作中贫困户最核心关切的问题是“政府能给我多少钱、多少物”，而不是“我该怎么做”，个别贫困户“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”的现象一直存在。有的贫困村“空心化”现象十分突出，劳动力外流严重，老弱病残留守，尤其是离城、镇较远的偏僻乡村，吸引不到外来投资，传统零散种植养殖收入有限。部分地方干群联系不紧密，贫困群众参与意识不强，干部当起了脱贫主角，贫困户反而成了配角，“干部费劲干，群众旁边看”的现象频发，贫困群众的主观能动性和发展决策权未得到足够重视和挖掘。即使目前政府帮扶、扶贫干部定点驻村帮扶等外部支持力量强力介入，贫困户精神贫困的怪现象依然没有得到根本性解决。同时，面对贫困人口必须按期摘帽的刚性约束，各地普遍采取的是更有力的政府推动、更高的资源投入强度、更刚性的考核监督。这虽然带来贫困人口短时间内脱贫摘帽的显著成效，但因农户自身发展动力不足，这类短时间内快速推进的嵌入式脱贫摘帽具有很强的外生性和脆弱性，很难保证未来摘帽后的不反弹，一旦外部扶贫力量减弱或政策环境发生变化，返贫就具有了现实可能。

4.贫困村各类乡村病日趋严重

随着城镇化进程的加速推进，乡村社会结构发生剧烈变化，乡村的整体环境和经济发展水平发展有很大的不同。中国农村面临着农民主体老龄化、村庄农田空废化、乡村文化衰弱化、乡村地区贫困化等诸多乡村病，尤其是在“边远少穷”的深度贫困区域，农村凋敝和衰落出现日趋明显的态势。即使国家在精准扶贫方面投入重金，扶贫力度已经很大和绝大多数扶贫干部实际已经“很拼”的情况下，深度贫困区域乡村整体经济实力与发达地区的农村仍存在巨大差距，并带来外出打工多、土地撂荒、产业业态单一等问题。

5.贫困地区产业结构不合理

近年来，贫困地区产业空心化和结构不合理问题突出。譬如有些地区脱贫缺乏必要的产业支撑，第一产业布局单一化，产品同质化倾向明显，农民面临较大的市场风险。第二产业发展受到劳动力、资金、技术等要素缺乏的严重制约，部分贫困地区承接了东部沿海发达城市的低端加工制造业和高污染、高能耗的产业，其产业的后续提档或转型发展很难。第三产业发展尚未起步或极其缓慢。一二三产业缺乏融合的基础和条件。“种地不赚钱”在经济发达区域都是不可避免的，而一二三产业的融合发展能够引导和帮助一产业结构调整与优化。目前真实的现状是，贫困偏远地区的产业依然以传统农牧业为主，二三产业的培育和发展较为缓慢，第三产业的落后难以促进一二产业提升发展空间。很多边远贫困地区尽管具备良好生态本底，但由于基础设施改善和村庄村容整洁治理没有跟上，导致一二三产业缺乏融合发展的基本前提条件。

三、实施乡村振兴战略和坚决打赢脱贫攻坚战的内在关系

1.乡村振兴和脱贫攻坚相辅相成、紧密联系

首先，精准扶贫是实现第一个一百年奋斗目标的重点工作，关乎全面建成小康社会的质量与成败。因此，坚决打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的重要前提，而实施乡村振兴战略是巩固和提升脱贫攻坚成果的最佳手段。乡村振兴与脱贫攻坚都是关注“三农”问题，其最终目标都是让农民致富增收，激发农民的内生发展动力，探寻农业的可持续发展，实施的主战场都在乡村，着眼于农业农村现代化和优先发展。实施乡村振兴战略是新时代推进社会主义新农村建设的重大战略部署。乡村振兴将着眼于解决脱贫攻坚中的硬骨头和立体多维度扶贫长效机制的建立，缓解相对贫困和防止返贫的问题，是脱贫攻坚下半程主要的助力器。

（1）乡村振兴的前提和基础是打赢脱贫攻坚战。实施乡村振兴，摆脱贫困是前提。乡村振兴的基本前提是全面摆脱贫困，推动农村全面进步、农民全面发展，尚处于贫困状态的区域无法实现更高程度上的乡村振兴，因此脱贫攻坚本身就是乡村振兴的重要基础。贫困乡村是中国乡村的重要组成部分，而只有全面消除贫困，包括贫困乡村在内的全国农村，中国乡村振兴战略才能顺利完成。所以，乡村振兴的前提和基础是首先打赢脱贫攻坚战，只有在妥善解决绝对贫困问题后，才有可能解决相对贫困的问题，乡村振兴中文化、治理、民生、生态等内容才有实现的根本基础，未来才能逐步实现2050年乡村全面振兴的终极目标。

（2）乡村振兴战略为脱贫攻坚提供新的目标和长效保障。2020年后脱贫攻坚进入到全新的阶段，破解相对贫困较消除绝对贫困的目标更难完成。为确保过去多年的扶贫成果，后脱贫时代的机制创新和政策完善至关重要。而乡村振兴战略全方位、多层次地设立了乡村发展的重要内容和近远期目标，规划了中国乡村发展的美好未来，明确了未来农业农村发展的方向，为脱贫攻坚提供了新的目标和长效保障。长远来看，脱贫攻坚的终极任务就是要实现乡村的全面振兴，使贫困乡村同全国其他乡村一样最终实现乡村振兴的总要求，从产业、生态、乡风、治理、幸福感提升等多个维度彻底解决“三农”问题，从根本上遏制脱貧人口因病、因学、因老等各方面原因返贫的现象，为贫困乡村、贫困户持久稳定脱贫提供长效保障。

2.乡村振兴和脱贫攻坚具有不同的阶段性和标准

乡村振兴战略是党中央在中国农业农村发展和社会基本矛盾发生变化的基础上着眼“两个一百年”奋斗目标做出的重要战略选择。从乡村建设视角来看，经历了从“新农村建设”到“美丽乡村建设”再到“实施乡村振兴战略”的过程;从城乡关系视角来看，中国乡村经历了从“城乡统筹”“城乡发展一体化”再到“城乡融合”过程，城乡关系在融合一体发展中得到进一步的升华。《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中提出了乡村振兴分“三步走”的阶段性安排。第一步，到2022年，乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全;第二步，到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现;第三步，到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。这是实施乡村振兴战略的具体指南和部署安排。

新中国成立以来，中国经历了救助式扶贫、开发式扶贫，成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。因此，脱贫攻坚着眼于彰显社会主义制度优势，是自新中国成立以来中国共产党一直肩负的重要使命，也是中国共产党站在“四个全面”的高度作出的重要决定。党的十九大报告提出“确保到二〇二〇年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”，即到2020年底，中国从解决绝对贫困而进入到解决相对贫困的后扶贫时代和改革的深水区。

四、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重点和侧重路径

1.注重的衔接重点

（1）注重目标衔接。脱贫攻坚和乡村振兴战略都以“两个一百年”奋斗目标为导向，是共同目标下不同层次的战略任务，两者相互支撑、相互促进。扶贫既要立足消除绝对贫困这个首要任务、基础目标，又要着眼“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”这个终极任务、上层目标，为全面实施乡村振兴战略补齐短板、奠定基础。乡村振兴既要着眼乡村的全方位发展振兴，高水平规划建设，又要把解决相对贫困作为优先任务，强化防止返贫和新贫发生，加大对贫困地区的倾斜支持，以乡村振兴巩固脱贫攻坚成效。

（2）注重理念衔接。乡村振兴战略要全面引入和贯彻“精准扶贫”理念与方略、脱贫攻坚有效机制与成功模式，立足现状、分类推进。既要突出平原、丘陵及小城镇周边等基础条件较好的乡村振兴主战场，又要下大力气精准破解革命老区、民族地区、深度贫困地区等乡村振兴的瓶颈问题;既要突出规模化、集约化，又要注重因户因村施策，防止“千村一面”和“大水漫灌”，确保乡村振兴的精准性、实效性和同步性。

（3）注重要素衔接。在要素衔接上，乡村振兴战略规划要与农村扶贫规划无缝对接，全面整合包括扶贫资金在内的各类涉农资金，乡村振兴资金、项目、人才等要素要优先向已摘帽县、退出村特别是深度贫困地区的脱贫人口倾斜支持，统筹推进乡村振兴与脱贫攻坚。参照脱贫攻坚驻村帮扶、定点扶贫、对口帮扶等机制，建立乡村振兴帮扶机制，形成稳定的帮扶力量，特别是对已退出的贫困村应在一段时间内应继续落实第一书记、帮扶部门，统筹做好稳定脱贫和乡村振兴各项工作。实施乡村振兴战略需要动员更大范围内的社会力量，鼓励引导社会组织、个人自愿采取多种形式加大对相对贫困群体的帮扶力度，广泛调动相对贫困群体的积极性、主动性、创造性，增强他们自我发展和稳定增收能力，激励他们自立自强、勤劳致富。

（4）注重实施方式的衔接。在实施方式上，脱贫攻坚围绕“两不愁三保障”目标开展的基础扶贫、产业扶贫、新村扶贫、能力扶贫、生态扶贫等五大扶贫工程应与乡村振兴提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求相衔接。应将农村扶贫工作纳入乡村振兴绩效考核评价体系之中，将扶贫目标完成情况作为对同级相关部门和下级人民政府考核评价的重要内容。

2.侧重的五大路径

（1）“产业兴旺”奠定脱贫攻坚的基础。要保障贫困地区农户脱贫后“不反弹”，产业的布局和本土化设计非常重要。实现产业业态的丰富多元和对可替代收入的探寻都是贫困地区农户发展产业的难点与重点。乡村振兴背景下的产业兴旺为贫困地区产业发展注入新的活力和方向。在经济快速发展的时期和现代发展元素迅速流动的大发展背景下，贫困地区以前没有条件开展的新业态，在乡村振兴的政策支持和资金注入后，能够被培育、发展和丰富，有利于小农户迅速衔接现代农业。同时，一二三产业的融合发展以及互相促进结构调整优化，为今后贫困农户的可持续生计奠定基础，是确保脱贫不反弹的产业支撑体系。

（2）“生态宜居”挖掘贫困地区优良的生态资源。很多贫困地区都位于生态资源非常丰富的区域，周边生态环境较好，人为活动对环境的侵扰比较小。乡村振兴战略提及的生态宜居，就是大力挖掘良好的生态资源和建设优良的生态环境，开展农村水污染治理、厕所革命等一系列以保护当地生态环境为主要目标的环保治理行动，更好地维护贫困地区优良的生态环境。同时，深度挖掘贫困地区生态资源优势，引导贫困户朝着绿色发展的方向转型，推动这些区域发展小污染、小规模、产品绿色化的具有本土特色的高品质绿色农牧产品。

（3）“乡风文明”破解精神贫困困局。乡风文明是乡村振兴的重要内容和有力保障。中央高度重视乡风文明建设，指出要培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，不断提高乡村社会文明程度。乡村的文明程度依赖于社区内单个农户的文明程度，尤其是提升最贫困人群的文明程度将大幅提升贫困社区的整体乡风文明水平。在解决贫困人口问题上，最难攻克的问题之一就是贫困群众的精神贫困，物质上的贫困可以通过国家资金支持、产业扶持、纳入低保等经济手段解决，但是精神上的贫困却是“顽疾”，难以一时消除。脱贫攻坚中部分贫困户精神贫困现象仍较普遍，贫困文化有深化传递的趋势，譬如现行扶贫政策加剧了部分农户的“福利依赖”，通过贫困群体间的“相互学习”形成“羊群行为”，造成了消极性贫困文化的再度传播。乡风文明建设有利于塑造农户的内在精神体系，提高贫困群众自我管理、自我教育、自我发展的自觉性，将扶志扶智落到实处，变对外界的扶贫依赖为发展寻求支持的意识主动，减少消极被动接受式的精神贫困。

（4）“治理有效”实现基层治理的精准化。精准化治理是中国社会治理创新的重要方向，与精准扶贫战略具有契合性。精准扶贫在政策执行过程中遭遇多层困境，如扶贫对象识别的困难、临界贫困户与贫困户之间难以甄别、扶贫对象假贫困现象等等，都证明了当前扶贫攻坚过程中仍存在不精准的现实。为决胜全面小康，需要通过基层精准化治理推进脱贫攻坚向纵深发展，力争取得长期效益。治理有效着力基层治理创新，通过拓展村级治理新渠道，能够有效巩固脱贫攻坚成果。例如为破解帮扶干部严重不足的瓶颈问题，探索基层治理多元主体参与，建立多渠道、多主体的合作扶贫格局，借助村民自治平台，实施网格化管理、精细化服务，有利于改善脱贫攻坚中政府唱独角戏的局面，通过资源整合形成基层治理合力效应。

（5）“生活富裕”激发乡村内生发动展力。乡村振兴战略是激发乡村内生动力的必然结果。乡村振兴提倡“生活富裕”是以实现农村社区内先富户、非贫困户和贫困户的共同富裕为终极目标，最终实现农业农村的现代化。习近平总书记在中央经济工作会议上要求“研究解决那些收入水平略高于建档立卡贫困户的群体缺乏政策支持等新问题”，也是注意到乡村内临界贫困户与贫困户之间的差距和心理不平衡问题，化解贫困户占据过多资源与非贫困户之间可能的冲突与纠纷。中國要实现2020年农村贫困人口脱贫、贫困县全部摘帽的目标，必须要结合乡村振兴战略中“生活富裕”的要求，抓住三个方面进行突破：一是培养一批懂农业、爱农业和爱农村的乡村新农人，带来先进的技术和超前理念，帮助贫困户提振发展信心和寻找自我发展机遇。二是保持土地承包关系稳定长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，为农民未来在土地寻求长期发展奠定基础。三是继续加大对“三农”的投入，引入现代发展要素，培育和丰富贫困地区产业新业态，逐渐与现代农业衔接，实现共同富裕。贫困户是否“稳得住”“不返贫”是对精准扶贫效果的终极考核，只有通过激发乡村内生发展动力，解决社区内部不均衡矛盾，构建长效扶贫机制，才能确保贫困户的内生发展动力被激发，打赢脱贫攻坚“后半程”的硬仗。

（责任编辑 王娟）