苏北地区生态补偿对农民扶贫作用实证研究

李建军

[摘 要] 苏北地区是江苏省相对贫困集聚区，其生态资源丰富，具有较大的生态服务价值。通过比较苏北地区与苏南、苏中的经济、社会发展、农民收入水平的差距，运用调研数据和问卷访谈法，实证分析生态补偿在苏北贫困地区的扶贫效果，提出大力宣传监督生态扶贫，提升贫困户综合素质;实施多元化、市场化生态补偿扶贫模式;健全生态扶贫机制，实施差异化扶贫策略等对策建议。

[关键词] 生态补偿;苏北地区;扶贫

[中图分类号] F323.8[文献标识码] A[文章編号] 1009-6043（2020）10-0127-03

消除贫困，缩减贫富差距是我国2020年当务之急，国务院扶贫办统计，预计2019年全面缩减农村贫困人口数量超过1000万，截至2019年底，95%以上的农村贫困人口脱摆贫困，90%以上的贫困县可以摘除“贫困”。随着人口增加，环境恶化等生态问题日益凸显，我国大部分贫困农村地区面临贫困问题和生态问题，为此政府部门出台一系列生态补偿的相关政策，以期实现生态环境改善，促进经济发展的目标。2019年，江苏省通过生态补偿式新手段的扶贫方式增加农民收入，课题组成员通过调研发现，新常态下经济增速放缓，农民非农就业机会减少，对农民非农经营性收入和工资性收入都带来冲击。江苏农民增收也面临同样的挑战，不仅是构成其收入主体的工资性收入与经营性收入增长受阻，而且非农就业环境的恶化以及农产品价格的波动，新型经营主体的经营压力加大，还将挤压承包农户的土地流转收入以及农民从集体经营中获得的财产性收入。

此外，江苏农民收入区域差异较大，城乡居民收入差距仍有缩小空间。江苏各地区经济发展水平不平衡，苏南、苏中、苏北区域性差异明显，且工资性收入是造成区域性差异的重要原因;同时，苏北作为江苏粮食主产区，其转移性收入较苏南更低。虽然，江苏农民收入增速高于城镇居民，但是，城乡收入差距的绝对值仍在扩大。

一、苏北地区生态补偿与扶贫发展现状

（一）苏北地区贫困人口与经济社会发展情况

1.苏北地区贫困人口分布

从地区分布情况看，江苏全省贫困人口约为345万人;苏南建档立卡户数约11万户、农村低收入人口约22万人;苏中建档立卡户数约24万户，农村低收入人口约43万人;苏北建档立卡户数约11万户，具体农村贫困人口所占比例如图1所示：

2.苏北地区贫困人口区域分布

苏北地区即江苏省北部地区，包括淮安、徐州、盐城、连云港和宿迁五市（17个市辖区）、3个县级市、17个县，共37个县（市、区）。至此，全省已有10个省辖市、49个县（市、区）达到省定全面小康标准，达标比例均接近八成，如表1所示。到2020年利用生态补偿政策，使贫困严重区和革命老地区中基本公共服务主要指标接近江苏省平均公共服务水平。

3.苏北地区经济发展状况

目前，江苏省的苏南、苏中、苏北三大区域经济发展差距过大，通过资料可知2014到2018年，苏南、苏中、苏北地区生产总值（GDP）年均增长13.7%、12%和11.2%，苏南、苏北、苏中经济保持快速发展总趋势。与此时间江苏实行生态补偿扶贫取得不错成绩。2013-2018年：江苏三大区域发展差距逐步缩小，苏南、苏中、苏北GDP年均分别增长7.9%、9.0%和8.3%，三大区域中苏北苏中相继迅速发展。

（二）苏北地区农民收入差异分析

1.农民总体收入水平及城乡对比

改革开放以来，社会主义市场经济体制的不断完善，江苏城乡居民收入成倍增长，收入水平连续跨上几个台阶。城镇居民人均可支配收入在2018年达到47000元，比1951年的100元增长了470.0倍，年均增长9.6%，相继农村居民人均可支配收入2018年达21000元，比1954年的88元增长235.8倍，年均增长8.9%。由于城乡二元结构的影响，城镇和农村居民收入呈现了不同的增长轨迹，如图2所示：

2.农民收入水平地区差异性及其因素

（1）江苏省内各区域农民的收入水平有着较大的差异，这种差异近几年有继续扩大的趋势，未来出现不同地区不平衡局面仍将继续存在。在生态补偿扶贫政策下，各个地方结合自己的生态特色，江苏省扶贫办与江苏省统计局根据《关于实施脱贫致富奔小康工程的意见》（苏发（2015）35号）的要求，利用生态补偿政策，缩小其中的发展差距，从而消除贫困。

如图3所示：2010到2018年江苏三大区域农民人均总收入发展趋势分成两个阶段：2010-2012年，该三年苏南、苏北、苏中地区农民人均收入水平呈现缓慢趋势;2013年到2018年5年期间农民人均收入水平呈现快速增长趋势。

（2）江苏省不同地区农民人均纯收入差异性因素

按照传统的农民收入分配模式，一个地区人均土地越多，农产品质量越高，则收入会越高;相反的前提下，农民的收入将会下降。如表2所示：2018年苏南地区的播种面积小于苏北地区的播种面积，按照传统的应是苏北地区的农业从业人员收入应高于苏南地区。但是根据表2所示，两地区的农业人员收入却相反。这个结果体现出市场化程度完善带来的差异。

虽然人均农作物播种面积的数量与质量对农业从业人员有部分影响，但是目前人均农作物播种面积的数量与质量对农业从业人员已经不具主要影响。其主要因素是：农业生态系统脆弱、修护生态环境任务艰巨等促使农民增加的基础物资和外物技术等待加强问题。使农业的经济增长力度小、第三产业发展落后、服务业比例小、基本基础设施不够完善、政策下达不够“到户”等方面因素影响农民收入差异性。

二、生态补偿在苏北地区农户扶贫作用实证研究

（一）生态补偿政策在扶贫方面实践运行情况

1.贫困地区农村农产品收入快速增加

生态补偿扶贫政策执行之后，2015年江苏省扶贫办与江苏省统计局根据《关于实施脱贫致富奔小康工程的意见》（苏发（2015）35号）规定下：在苏北五市30个所辖县（市、区）建立低收入农户统计监测网点，针对人均可支配收入6000元以下的建档立卡农户生态补偿开展监测调查，根据图4所示2018年苏北五市低收入农户人均可支配收入为8488元，是2015年的1.75倍。苏北五市低收入农户与农村居民收入相对差距呈逐年收窄态势，2015到2018年，苏北五市低收入农户人均可支配收入分别是苏北五市农村居民可支配收入的34.9%、37%、41%和47%，2018年较2015年提高了10个百分点。

2.贫困地区设备条件明显改善

2018年江苏省加大对苏北地区贫困区域基建设施的投入，居民生产生活条件持续改善和优化，省各级扶贫相关部门也严格加大危房处理力度，让低收入农户的住房安全有严格的保障。2018年苏北五市中低收入农户人均住房建筑面积34.0平方米，比2015年增加0.8平方米。

如图5所示：苏北地区贫困农户家庭的基本设施正在优化升级完善。例如2018年的村落里房子外有水泥、沙石等硬质路面的住房占77.8%，比2015年上升了5.4个百分点;有洗澡设施的户数占60.2%，比2015年增加2.9个百分点。

3.贫困地区公共服务水平提高

根据江苏省官方部门统计，2015年到2018年苏北地区贫困地方的教育和公共医疗保险数目呈上升趋势，入学率大大增强。如图6所示。

资料数据表明：江苏省利用生态补偿政策方式，使得2018年苏北地区低收入农户中：低收入农户人均医疗保健支出1222元，比2015年增加175元，占生活消费支出的比重为19.5%，比2015年下降2.5个百分点;个人缴纳的医疗保险费用人均173元，比2015年增加96元;参加医疗保险的占99.2%，比2015年提高0.3个百分点;有病及时就医的占98.8%，比2015年提升4.4个百分点。

（二）生态补偿对苏北地区贫困农民成本效益分析

1.农民收入基本情况

2015-2018年江苏省苏北地区利用生态补偿政策地推进改革，对苏北地区农民具有的积极影响，主要体现苏北贫困农户收入增长快和增速高于苏北农村平均水平，其中变化最大的是转移性工资收入逐渐成为低收入农户增收的主要来源。如图7所示：

2.贫困农民收入影响因素分析

根据调查访问、数据采集、官方咨询得出，生态补偿扶贫政策中影响农民收入的因素：

（1）政府安排相关的培训，提高农村劳动力培训力度，劳动力的生产技能程度大大提高;农村开始城镇化和非农化发展，各种就业机会和机遇越来越多，务工收入成为农村家庭稳定收入的重要来源。

（2）从农民经营的三产收入结构看：农民从事第一产业生产经营比重相对于二、三产业比重较小，目前有利于增加收入的是二、三产业模式，第一产业盈利处于补贴状态。这预示第三产业将成为今后农民家庭经营性收入的重要增长点。

（3）财产性收入和转移性收入两种类型收益相对中等。随着农民通过土地流转的活跃、农民的投资收益、租金收益、土地征用补偿和土地流转租金等合法手段让农民收入不断增长，且来源渠道日趋多元化。

（4）省委省政府富民生态补偿扶贫政策的落实、扶农力度大大增强、离退休金、养老金和种粮补贴、良种补贴、农机补贴等农业直接补贴标准每年升级提高标准，让农民得到了更多的实惠。

3.生态补偿实践效果分析——基于农民成本效益分析

（1）农民收入与就业结构变化

苏北地区的生态补偿扶贫就业政策的实施，使更多的农户有条件实现就近就业。从2003年开始，江苏实施510多万农村劳动力大迁移和百万农户培训计划，全面促进农村中劳动力向城镇和二三产业以及高新产业落实就业。直至2018年末，通过数据了解江苏省农村劳动力累计转移1954.4万人，转移率达75.1%，全省已转移农村劳动力中接受过培训的比例超过50.3%江苏省乡村从业人员2583万多人，一、二、三产从业人员比重为27.4：47.6：25.0，就业结构进一步趋向非农化，非农从业人员的比重达到72.6%。如图8所示：

（2）农民对生态补偿扶贫的满意度分析

2018年江苏省苏北地区生态补偿扶贫建设成效：农民满意度综合得分为82.7分，比上年提高7.6分，提升幅度为10.1%。说明我省生态补偿扶贫建设体系建设取得了显著成效，百姓的获得感、幸福感和安全感与日俱增。苏南、苏中、苏北区域满意度有明显提升，上升幅度分别为8.8%、10%、11.5%，其中苏北区域得分上升最为明显。

三、对策建议

（一）加大生态扶贫宣传督导力度，提升贫困户综合素质

生态补偿扶贫是一个不断完善的过程，对于参与方的农民，应该增加相关生态补偿的技术培训教育。扶贫项目运行的目的是提高贫困地区中低收入水平，通过项目带动农民增收，例如加大补贴和健全的法律政策能够保障农户的核心利益和增加农户的经济收益。因此，政策认知程度是影响农户参与意愿的主导因素和优化农户就业结构方式，通过提高农户的素质水平、推广生态补偿政策认知力度、带动其参与生态补偿政策的积极性。

（二）开创多元化市场化生态补偿扶贫模式

推广第三方评估机制和激励机制，制定切实可行的综合性补贴政策，提高农户的经济收益和适应能力以此激励农户参与生态保护项目的积极性;依靠区域特色产业模式发展，将农户生态补偿收入入股特色产业，“资金变股金”的改革，提升农户持续增加收入并实现共享合赢的局面。例如，推广该区域特色绿色产业链和生态旅游景点区，缓解农村土地资源压力，确保生态补偿项目的长期可持续性。

（三）健全生态扶贫机制，实施差异化扶贫策略

加大生态补偿力度，加大政府生态补偿金和生态补偿政策至关重要。并且建立完善江苏省苏北地区的生态补偿扶贫政策，融合其他补偿的模式和制定一个完整包含江苏省苏北地区的生态补偿扶贫制度。第一：要优化江苏省苏北地区的生态补偿扶贫制度，可通过市场交易的合法手段进行补偿，如：污染物排污权交易的推行，可以减少地区地污染，达到不浪費资源;第二：加强往来地区的合作交流;第三：设置专门的生态补偿基金，用以对扶贫开发工作开展过程中造成的生态环境的破坏进行治理;第四：实施区域生态效益补偿，逐步加大省级财政政权转移监督力度，加强财政转移监督力度，升级完善该地区生态补偿。

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[责任编辑：史朴]