浅议城市精细化管理背景下的北京市“接诉即办”

杨秀文 周飞 王桂琴

摘 要：北京市“接诉即办”是应城市精细化管理而生的一项民生工程，该平台运转流程从接听受理到回访考核分为环环相扣的五个步骤，工作开展以来受到了社会各界的广泛好评。目前“接诉即办”面临平台需要不断完善、与网格化管理有待深度对接、民意至上与理性至上之间的难以兼顾等问题。完善“接訴即办”工作机制，进一步提高工作效率，必须加强12345平台建设，将“接诉即办”与网格化管理深度融合，正确处理民意与理性的关系，以及适时推动政府流程再造。

关键词：精细化管理 接诉即办 民意与理性 流程再造

一、引言

“接诉即办”，“接，是义不容辞的态度和职责;诉，是老百姓的期盼与需求;即，是闻风而动的作风和理念;办，是扎扎实实的作为与担当” [1]。北京市“接诉即办”的出现，有其深刻的时代背景。一方面，城市精细化管理呼唤“接诉即办”。习近平总书记视察北京时指出，“要坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向，以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口，提出解决问题的综合方略。要健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平，增强人民群众获得感。”。[2]多年来，北京市一直致力于探索超大城市治理体系构建，提升城市管理精细化水平。实践证明，要提高一个城市的精细化管理水平，离不开民意支持，更离不开人民参与。如何进行城市精细化管理、如何把人民呼声用于首都城市治理，是摆在我们面前的突出的问题。透过12345热线来电，我们在一定程度上能够对市民的所想、所盼、所忧、所急有较为全面的了解。由此，北京市自2019年起，开始全面推行“接诉即办”，全面聚焦基层治理，大力推进城市精细化管理。另一方面，推进治理体系和治理能力现代化需要扩大公民参与。习近平总书记指出“北京要探索构建超大城市治理体系，这也是国家治理体系和治理能力现代化对北京提出的要求。”随着国家整体治理体系和治理能力现代化水平不断提升，在城市管理中积极引入市民参与机制，以人民为中心管城理市成为当前城市管理的基本遵循。“接诉即办”是市民参与城市管理的有效途径，也是政府部门聆听群众期待，与群众协商共治的有益尝试。

作为一项民心工程，“接诉即办”工作开展以来，受到了社会各界的广泛好评，尤其是受到了民众的广泛信任与追捧。“接诉即办”不仅成了民众耳熟能详的新词，更是成了普通百姓解决“天大的小事”最快速最便捷最有效的渠道。但是“接诉即办”工作开展之后也带来一系列新的挑战和问题，例如如何优化提升12345热线平台及其服务能力以适应“接诉即办”带来的新情况新变化？如何争取处理热线反映的民意与政府理性决策之间的关系？如何充分利用北京市的网格化管理优势助力“接诉即办”？政府工作流程如何再造以匹配“接诉即办”带来的新要求？因此，本文在梳理北京市“接诉即办”出台背景及运转机制的基础上，立足以上问题，为更好完善“接诉即办”响应机制，提升北京市精细化管理水平提出初步的建议。

二、“接诉即办”的运转机制

“接诉即办”是首都基层治理的一个创造，是打通民生服务最后一公里的全新实践。根据北京市人民政府官方网站政务名称板块的解释，接诉即办是指“全面深化党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革，以12345市民服务热线为主渠道的群众诉求快速响应机制。通过将群众诉求直派街道乡镇，以响应率、解决率、满意率为考核指标，推动各级党委政府对群众诉求“闻风而动、接诉即办”，快速响应、快速办理、快速反馈。”[4]提到接诉即办，就不得不提北京市的12345非紧急救助服务热线。12345热线的前身是1987年设立的市长电话。2018年底，北京市整合了68个服务窗口的热线，推出了新版12345市民热线。现在的12345非紧急救助服务热线，是一条便民服务热线，有500个人工坐席，提供7*24小时不间断服务，是政府了解社情民意、解决市民诉求的重要途径。市民可以通过12345热线电话、12345官方微博（新浪微博、腾讯微博、人民网微博）、人民网“地方领导留言板”（唯一全国性网络问政平台）向非紧急救助平台、微信公众号等途径向12345平台反映自己的诉求、意见、建议。

2019年1月1日起，北京市开始实行“接诉即办”。“接诉即办”的运转流程可以分为接听受理—分拣派单—签收派单—办理回复—回访考核五个步骤。12345热线平台接到各个渠道的市民的诉求之后，按照街道（乡镇）的管辖权划分直接对工单进行分拣，派发给全市300多个街乡镇。相关街乡镇签收派单之后需要迅速回应，按照轻重缓急程度限期解决工单反映的问题，与此同时，区政府也会接到派单，并负责督办。受理单位街道派单后，会给来电市民进行回复，告知工单已经开始处理，向市民了解问题详情并反馈办理结果。各承办单位还需要将办理结果向12345热线中心同步反馈，从而形成对办理情况的双向反馈。回访考核环节主要是对“接诉即办”的落实情况进行监督，市政务服务管理局每个月会对来电市民满意度进行回访，对全市16个区的333个街乡镇的响应率、满意率、解决率进行排名，形成综合性的考核评价体系。市委还定期召开区委书记月度工作点评会，通报“接诉即办”情况。除此之外，还通过市委书记点名、区领导约谈、街乡镇自我监督、群众监督等多种方式促进“接诉即办”落到实处。

在实行“接诉即办”之前，12345热线中心接到市民来电，首先会把热线工单分派到区级分中心，再由各区分中心派发给各个街乡镇。而实行“接诉即办”之后，12345热线接到的市民诉求，则由市政务服务管理局按照问题发生区域直接向各个街道乡镇派单。这样一来，就大大减少了中间不必要的工单流转环节，避免了工单在行政系统内部空转耽误时间，影响服务效率。“接诉即办”确保市民通过12345热线平台反映的所有问题都有记录、有答复、有派单、有服务，同时通过将问题解决率、市民满意率等指标纳入对政府工作的考核体系，起到了鲶鱼效应。它以快速响应和考核机制倒逼基层治理向积极作为、未诉先办的轨道转型，使整个政府体系更加高效地运转了起来。

三、“接诉即办”面临的挑战

（一）“接诉即办”平台需要不断完善

“接诉即办”响应机制已经日益成为首都治理体系的重要组成部分，着眼长远，打造与国际一流和谐宜居之都定位相一致的12345热线平台刻不容缓。与发达国家的政务服务热线相比，当前北京市的12345熱线平台服务水平仍有待提升。一是接线平台存在短板。美国芝加哥、纽约等大都市的311市民服务中心为市民提供超过100种语言的热线服务，每个311热线的接线员都需经过专业培训掌握多种语言的关键词汇，从而保证其能够将来电顺利接入“语言中心”，让合适的专业翻译人员协助提供服务。当前，北京市12345热线平台支持的语种相对单一。此外，现在工单录入主要依靠接线员手工打字录入市民反映的信息，速度慢，错误率高。语音识别与文字转换技术没有充分得到利用。二是接线员专业化水平也有待提升，很多工单分类随意性大，导致后期问题研判和数据分析均受到不利影响。另外，受群众诉求量上升、回访电话叠加等多重因素的影响，现有热线线路运行能力难以满足功能需要。在特定时段，12345热线呼入困难，等待时间长，难以及时满足市民需求。

（二）“接诉即办”与网格化管理有待深度对接

2004年，北京在全国率先开始实行网格化管理，综合运用GPS、GIS等信息技术，整合城市管理资源，以1万米为面积标准划分网格状单元，采用城市部件管理和事件管理相结合的方式，发现、上报及解决问题。网格化管理是一种全时段和全方位覆盖的城市管理体系，它借助城市数字化管理平台，建立了一种监督和处置相分离的机制。“接诉即办”是政府被动等待市民反映问题再去处理，而网格化管理则相反，它主要是政府部门依托网格主动发现并解决问题。二者虽然运行逻辑不同，但是殊途同归，目的都是提高基层治理水平，更好地服务于人民，说二者是解决同一类问题的两种方式也毫不为过。但现阶段，接诉即办与网格化管理之间还处于相对割裂的状态，一方面是网格化管理案件的立案结案分类标准与12345热线工单的分类标准相互独立，不利于对二者进行同维度的比对分析，不利于统筹分析研判问题高发区域和领域。另一方面，网格化管理与接诉即办两套工作机制相互割裂，各自为政，造成了行政资源浪费及多头管理问题。

（三）民意至上与理性至上之间的难以兼顾

毫无疑问，12345热线所反映的问题，都是民生、民意、民情，但市民热线反映的问题更多是个人利益问题。而政府在管理资源有限的基础之上进行决策，并不能只考虑纷繁复杂的具体的个体利益，更重要的是要在众多的利益诉求中寻找最大公约数—共同利益。这就需要我们理性对待市民热线的所有诉求，在民意和理性之间做好平衡和分寸把握。很多时候，民意并不代表理性，民意也并非在任何时候都指向问题的最优解。笔者在长期研究12345热线数据的过程中发现，同一领域，不同利益主体会有不同的诉求。单从个体利益出发去看，这些诉求似乎完全合情合理，但是政府无法同时满足众多利益诉求，很多时候只能“顾此失彼”，勉强维持利益格局的相对均衡。这样一来，则会导致市民满意率与问题解决率的降低。只有处理好民意与理性之间的关系，才能推动“接诉即办”长效发展。

（四）“接诉即办”呼唤政府流程再造

著名学者孙柏瑛指出“在治理结构中，虽然业务流程设计看似是一个任务的技术分解和联结过程，但实际上，它关系着组织结构的安排、部门间的权力运作联系方式，最终影响着组织发现问题、回应问题和管理处置的成效。因此，任务链和业务流程是治理结构的重要组成部分。”[5]“接诉即办”快速响应机制，是一种区别于以往12345热线业务流程的新型业务流程。“接诉即办”强调闻风而动，高效运转。这种雷厉风行的响应模式，势必会对之前的政府业务处理流程形成压力，引起“接诉即办”涉及到的各级政府的组织结构、各部门之间的权力运转方式、资源调动、使用方式等诸多方面的变革，需要政府思考流程再造。

四、对策

（一）加强“接诉即办”平台建设

按照北京市的功能定位，优化“接诉即办”平台的规划设计，一是通过区块链、人工智能、语音识别等新兴技术的应用，提高整个12345热线平台接收、识别、分析数据的智能化水平。同时通过对热线大数据分析，精准预测平台的高峰来电量，合理分配热线人工坐席的数量，缩短市民来电等候时间，确保每一通电话都能在限定时间内接通，最大限度地满足市民反映问题的需求。二是要加强对坐席接线人员的培训和监督考核。确保接线人员能过对市民来电类别进行准确的划分，能对问题归属单位进行准确的确定。前者可以为后期分析热线数据进行源头把关，减轻数据梳理难度，提高数据分析研判问题的效率。后者可以大大节省派单流转需要的时间，减少首次派单错误导致的工单退回二次派发出现的概率。

（二）与网格化管理相结合

网格化管理坚持问题导向，责任精确到人，重视风险控制，具有“横向到边、纵向到底、全面覆盖、不留死角”的优势。“接诉即办”响应机制可以充分利用现有的网格化管理平台的优势，与网格化管理充分融合。一方面，积极推动网格化管理事件类和部件类处置标准与12345热线诉求分类标准的精准对接。网格化管理已经开展了16年，相关业务标准与当前城市管理领域的业务实际已经无法完全契合，在当前“接诉即办”的背景下，可以推动两项工作进行融合对接，尤其是管理标准、事件处理机制的对接。在统一标准的基础上充分发挥网格化管理主动发现问题和“接诉即办”机制群众监督的双重功效，有利于节省行政资源，避免体制机制障碍带来的行政资源浪费和行政效率不高。另一方面，可以利用网格管理主动发现问题的优势，对标12345热线反映的问题高发区域和领域，进行重点关注，加强治理。积极作为，主动作为，助跑“接诉即办”，甚至做到“未诉先办”，如此既可以缓解12345热线的压力，也可以更加及时有效解决实际问题，提高群众满意度。

（三）正确处理民意与理性之间的关系

民意是群众情感和利益需求的自然表达。理性则是政府立足于实现城市管理目标，在特定职能空间里形成主次分层、先后有序的工作链，维护不特定群体共同利益时必须坚持的价值尺度。政府对民意的回应，并不能仅仅限于听命行事，政府更多时候是以其专业判断和权力行使在各种利益需求中，扮演着平衡轮的角色。因此，一方面，对于合情合理的诉求，我们要在政府能力和职责范围内，最大限度地实现和满足。全心全意做到民有所呼我有所应。而在遇到相互冲突的多种利益诉求时，要实事求是，做好群众解释工作，取最大公约数，不能无限屈从个别的非合理性要求，以免造成“胡搅蛮缠有糖吃”的不良社会示范效应。另一方面，需要深入考量将满意率作为核心考核指标的科学性。追求市民满意，初衷是好的，但是忽略了政府工作是在众多利益群体中居中协调，分配资源，很难获得所有人同时认可和满意。因此简单将满意率作为衡量“接诉即办”工作成效的标准，有失偏颇。建议将满意率这一考核指标细化分解，形成更符合实际情况和更有利于调动政府和市民群体双方积极性的多元化评价体系。

（四）推动政府流程再造

“政府职能与政府流程总是交织在一起的，政府职能需要通过政府流程来实现，政府流程状况决定或影响着政府职能的履行情况。”[6]业务流程决定信息流转、处理的途径，影响各相关管理部门的资源调动、使用与处理方式，因此也就决定了政府对各类问題的反应和处理速度。“接诉即办”响应机制，是前所未有的一种全新的问题处理机制，势必会重塑现有政府工作流程。也只有进行流程再造，才能够更好推进“接诉即办”。一方面，要转变政府流程设计理念。从基于行政成本和政府自身利益考量，彻底转向以人民为中心，以高效、便民为基本考量进行政府职权分配和资源配置。最大限度简化流程，整合过于分散的问题处置流程、削减不必要流程，减少中间环节，把人财物等资源高效集中地用于回应市民诉求的上。另一方面，要坚持无缝隙流程设计，增强政府部门之间的协同。协同是各主体在目标一致的前提下相互配合相互协作。而当前政府中存在的协调机制，则是在行政指令的指导下，各方配合与协作。由于没有共同目标，各级政府以及各部门之间各自为政，又囿于地方利益和部门利益的藩篱，很容易造成不必要的资源消耗和程序拖延。因此，需要立足无缝隙政府的要求，增强政府各部门之间的协同，构建统一目标，构建联动的绩效考核体系和追责体系，建立统一的信息资源标准，加强信息共享。

参考文献：

[1]京平.“接诉即办”何以入选年度新词[N].北京日报，2019年12月18日，第1版.

[2]]习近平.立足提高治理能力抓好城市规划建设 着眼精彩非凡卓越筹办好北京冬奥会[N].人民日报，2017年2月25日，第1版.

[3]接诉即办.[EB/0L]http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zwmc/201906/t20190621_98960.html.2019年6月12日.

[4]孙柏瑛.我国政府城市治理结构与制度创新[J].中国行政管理，2007（08）：9-12.

[5]汪智汉，宋世明.我国政府职能精细化管理和流程再造的主要内容和路径选择[J].中国行政管理，2013（06）：22-26.

（杨秀文、周飞、王桂琴，北京市城市管理研究院）