健康城市理念下的国际城市抗灾防疫模式研究

刘悦 朱沛琦 张力康

摘 要：“健康城市”的概念是由世界卫生组织在20世纪80年代正式提出并作为全球性计划进行推广一项活动。2020年新冠肺炎疫情的全球蔓延使人们更加意识到，完善的抗灾防疫体系是健康城市建设至关重要的部分。目前，国际城市普遍存在公共卫生危机应对能力和经验不足、备灾资金和物资缺乏、政治和安全风险增加等问题。本文结合三个城市抗疫和健康城市建设经典案例，就城市提高抗灾防疫能力提出建议对策：一是将健康理念纳入城市顶层设计规划中，二是完善智慧型卫生安全体系，三是建立多渠道的卫生安全多边筹资机制，四是鼓励社会力量广泛参与，五是加强医疗卫生交流合作及培训。

关键词：健康城市 抗灾防疫 卫生安全能力 防疫治理体系

2020年，面对新冠肺炎疫情的冲击，各国医疗防疫系统的短板尽显。疫情使人们更加意识到完善的抗灾防疫体系是健康城市建设至关重要的部分。“健康城市”的概念由世界卫生组织在20世纪80年代正式提出，并将建设健康城市作为全球性计划进行推广。一个健康的城市，需要为居民创造有利于健康的环境、更優质的生活质量、提供基本的卫生条件与保健服务。而在这个过程中，核心不取决于当前的卫生基础设施，而是依赖于良好的城市管理以及政府改善城市环境的承诺以及在政治、经济和社会领域建立必要联系的决心。它需要从政府层面动员全体市民和社会组织共同致力于从不同领域、不同层面协调构建一个适宜人们居住、创业的城市。

一、新冠肺炎疫情期间国际卫生安全问题凸显

（一）应对能力和经验普遍不足

2019年10月由美国约翰霍普金斯大学布隆伯格公共卫生学院联合核威胁倡议（NTI）和经济学人智库（EIU）发布了《全球卫生安全指数》（Global Health Security Index，简称GHS Index）。该研究认为，全世界的国家卫生安全保障非常薄弱。没有一个国家能够充分应对突然爆发的流行疾病或瘟疫，各国就预防、发现和应对这类重大疾病的能力存在严重缺陷。全球195个国家的全球卫生安全指数平均得分40.2分（总分100分），其中60个高收入国家平均得分为51.9，116个中高收入国家得分不超过50分。此外，全球只有不到7%的国家能够在防疫方面得到高分，只有19%的国家能够快速检测和报告流行性疾病，不到5%的国家具备快速应对和缓解疫情传播的能力NTI，JOHNS HOPKINS. 2019 GLOBAL HEALTH SECURITY INDEX. [R/OL]. 2019：39-40 [2020-03-11]. https：//www. ghsindex.org/wp-content/uploads/2019/10/2019-Global-Health-Security-Index.pdf.。由世界卫生组织和世界银行联合发起、旨在全面评估国际社会应对突发公共卫生事件能力的全球备灾监测委员会（Global Preparedness Monitoring Board，GPMB）严厉警告：倘若今天暴发像1918年“西班牙大流感”那样经空气传播的特大传染病疫情，全世界在不到两天之内就可能有5000万—8000万人殒命 Global Preparedness Monitoring Board [J/OL]. A World at Risk： Annual Report on Global Preparedness for Health Emergencies， 2019：1-5 [2020-03-12]. https：//apps.who.int/gpmb/assets/annual _report/GPMB_annualreport_2019.pdf.。

（二）备灾资金和物资存在缺口

许多国家卫生安全备灾资金只占国家预算支出的一小部分，在卫生安全防范领域缺乏系统和可持续的融资机制，因此，一旦疫情爆发，政府很难在短时间内筹集足够的资金。同时，多国面临防疫物资储备匮乏的挑战。随着此次新冠肺炎全球蔓延，世界卫生组织总干事谭德塞博士指出，全球正面临个体防护装备市场严重混乱局面，与往常情况相比，最大需求量高达100倍，最高价格高出20倍。同时，由于不当使用个体防护装备，全球口罩和呼吸器库存出现4至6个月供应缺口，已无法满足世卫组织及其合作伙伴的需求。

（三）政治和安全风险增加防灾抗疫难度

政治安全与社会稳定是影响抗灾防疫的重要因素，冲突环境可能会加剧疫情的传播风险。《全球卫生安全指数》显示，195个受调查国家中有一半以上面临重大政治和安全风险NTI， JOHNS HOPKINS. 2019 GLOBAL HEALTH SECURITY INDEX. [R/OL]. 2019：39-40 [2020-03-11]. https：//www. ghsindex.org/wp-content/uploads/2019/10/2019-Global-Health-Security-Index.pdf.，直接削弱其应对突发流行病和生物威胁的能力。最为典型的案例是刚果民主共和国2018年8月1日宣布暴发的第十轮埃博拉疫情，疫区的城市不断爆发暴力事件（除民众外已有约200名医疗卫生人员遇难），公共治理失序，疫情防控反复“拉锯”，病例数和致死人数一路攀升，遂演化成为史上第二严重的埃博拉疫情徐彤武.全球卫生安全：威胁、挑战与应对[J]. 中国国际战略评论，2019（02）：89.。

（四）公共卫生专业人员不足

医疗卫生专业人才紧缺是全球现象，这种现象在东亚和太平洋地区最为突出WHO. Global Strategy on Human Resources for Health： Workforce 2030 [R]. Geneva： World Health Organization， 2016.。2013年世界卫生组织发布了《普遍真理：没有卫生人力队伍就没有健康》的报告。报告认为，卫生工作人员短缺的问题正在日趋恶化，如不得到有效解决，全球数十亿人口的健康将受到严重影响。目前全球范围内短缺约720万卫生保健工作人员来满足民众的基本医疗需求，这一数字预计到2035年将持续攀升至1300万联合国新闻.世界卫生组织：全球卫生人力资源短缺问题日趋严重[EB/OL]. （2013-11-11） [2020-3-12]. https：//news.un.org/zh/ story/2013/11/204382.。此外，从中国新冠肺炎疫情防控过程中可以发现社区志愿者类型单一，缺少能承担简单医疗处理、健康指导、心理疏导、法律援助等专业任务的志愿队伍。

二、国际城市防灾抗疫经典案例与经验

（一）鼠疫后重生的苏拉特

20世纪90年代印度暴发一起全国性传染病疫情——苏拉特鼠疫。鼠疫致死率极高，传染性极强，被称为“国际头号传染病”。全市的医疗系统在面临突发灾难时，也没有足够的医疗物质和医务力量来应对疫情。疫情爆发的三天内约有30多万人逃离了苏拉特市，导致瘟疫扩散到了印度7个邦和首都新德里。印度鼠疫爆发后，国际上采取了严厉的鼠疫防范，导致印度的经济遭到了严重冲击。苏拉特市更是全面停工，蒙受了巨大的经济损失。

从瘟疫中恢复过来的苏拉特市痛定思痛，对城市公共卫生状况进行了彻底的整治。今天的苏拉特在城市可持续发展领域在印度全国范围内发挥着引领作用。在能源方面，苏拉特的人均温室气体排放仅为4.06公吨/年，远小于国外大部分城市的消耗水平;在水资源利用方面，苏拉特为全市居民提供了优质的清洁供水，并通过水资源审计和漏水监测来有效管理用水，减少了15%的水资源损失;在城市的固体废弃物管理方面，苏拉特积极地通过堆肥、生物甲烷化和利用废弃物转化为燃料等方式，目标是实现从城市的垃圾填埋场转移80%的固体废弃物，当前全市人均固体废弃物排放量为0.33公吨/人/日;在经济发展方面，苏拉特在人均住房投入仅占收入的16%，并且由于城市经济的复苏与互联网相关产业的蓬勃发展，苏拉特的城市失业率仅为0.29%。经济的发展同时带动了城市的教育、医疗与治安水平的提升石长华.从印度鼠疫的危害性谈依法检疫[J].中国检验检疫. 中国检验检疫，2000（05）：29-30.、WHO. Bacterial， Viral Disease and immunology. Report of an Interregional Meeting on Prevention and Control of Plaque， New Delhi， India[C]. Geneva： World Health Organization， 1995.。

（二）气候适应型的韧性迪拜

2012年中东地区首次爆发由MERS冠状病毒所引起的中东呼吸症候群疫情。阿拉伯联合酋长国一直积极配合世界卫生组织展开风险评估、疾病应对等工作，及时通报病，披露相关信息。阿联酋还一直致力通过实行免费的教育制度和医疗制度，改善国民教育和健康水平。2017年，阿联酋的人均生产总值高达4万美元，它的人均卫生支出为1357美元，中国仅为其1/3。

由于地理位置条件所限，迪拜的气候环境较为恶劣，炎热少雨，常年气温高达45度以上，年平均降水量不到100毫米且蒸发量大。这导致城市的可利用水资源极其匮乏，而自然灾害如沙尘暴更是频发。这些自然资源和气候条件已成为迪拜实现城市可持续发展的瓶颈。

为提升城市气候适应性与可持续发展水平，迪拜在积极探索城市资源消费与经济发展模式的转型，大力推动可再生能源的利用，并结合创新的科技提供能源解决方案。在迪拜的《碳减排战略Carbon Abatement Strategy》中，明确了截至2021年相比于基准年将减少16%碳排放的目标。2016年，迪拜正式加入了C40城市项目，与全球100多个城市共同努力，制定并实施应对气候变化计划，从而实现将全球变暖控制在1.5摄氏度的目标。在水资源利用方面，迪拜通过科技实现海水淡化及废水循环处理作为居民生活用水和工业生产用水的主要来源，以逐渐恢复该地区地下含水层水质及蓄水容量WHO. Country Cooperation Strategy for WHO and the United Arab Emirates 2012-2017[R/OL]. （2017-5）[2020-3-12]. https：//apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/136976/ccsbrief_are_en.pdf？sequence=1.。

（三）创造非典抗疫奇迹的北京

2003年春天，“非典型肺炎来（以下简称“非典”）势猛烈，迅速蔓延至中国许多地方，造成全国恐慌，北京是“非典”疫情的重灾区。2003年4月21日，在北京疫情最为严峻之时，北京市决定建立世界上最大的一级传染病医院——小汤山“非典”定点医院。7天7夜，168小时，来自北京市六大建筑公司的7000名建设者昼夜奋战，建成一所建筑面积为2.5万平方米、拥有1000张床位的传染病专科医院。这在北京建工企业历史上从未有过，在世界建筑史上闻所未闻，更令人吃惊的是虽然“非典”医院建在小汤山镇，但是小汤山镇却没有出现一例“非典”病人。

小汤山的知名度不断攀升，“中国小汤山”已成为当时世人瞩目的新名词。2003年6月20日，当最后一批18位“非典”治愈患者走出北京小汤山医院时，宣告了这座全国最大的“非典”收治定点医院在高速运转51天后，以病死率世界最低、医院零投诉、医护人员零感染的优异成绩圆满完成了历史使命。就是这座临时建筑，收治了全国七分之一的“非典”病人，创造了人类医学史上的一个奇迹余玮.小汤山传奇[N].人民政协报，2020-03-12（005）.。

在建立小汤山“非典”定点医院同时，北京市政府努力提高全社会的疫病防控能力，实施严格的隔离控制措施，有效控制了疫情扩散。一是加强社区防控。各社区和社区内各基层单位建立了“非典”防控指挥小组及其工作机构，通过逐级管理、发挥社會群众力量。二是加强郊区农村防控。针对京郊农村特点，建立健全区县、乡镇、行政村三级防控网络，以自然村为单位，开展“村自为战”，严格管理人员进出。三是加强学校和学生的防控。高等学校坚持教师不停课、学生不停学、师生不离校，基本保证学校正常工作和生活秩序。四是加强建筑工地和外来民工的防控。在强化项目单位责任，严格执行对外来民工和建筑工地各项防控措施的同时，对已发生疫情的工地和人员采取严格的隔离措施，对未发生疫情的工地和外来民工居住地坚决实行安全封闭管理等。五是加强交通枢纽的防疫检查。民航、铁路、省际客运部门组成3000多人的检疫检查队伍，对旅客实行严格的防疫检查，及时发现问题并采取有效措施。

三、提升城市卫生安全能力的建议

城市是各类要素高度聚集的空间，是一个复杂的系统。人口规模大、高度密集和高度流动性是大城市的基本特征，本身就存在着包括传染性疾病在内的各种复杂风险。在这次新冠肺炎疫情面前，每座城市抵抗风险的韧性、公共卫生与社区治理的能力都面对着巨大压力，同时也展现出待提升的空间。在上述3个亚洲城市案例中，我们看到了一些考核城市韧性和健康的定量指标，同时我们也需要重视城市与社区治理过程中有效措施与机制的建立，比如建立防灾物资储备措施、自上而下的疫情防控机制、公开透明的信息披露制度等等。而城市治理权责的下放，以社区为网格的联防联控机制能更精细化地对疫情进行监控、预防，有效地保障社区居民的安全杨玉洁，雷海潮.国外健康城市建设的新进展与启示[J].医学与社会，2016，29（8）：33-36.。

（一）将健康融入所有政策

城市应大力宣传健康发展理念的重要性，将大健康的理念融入城市规划中去。具体而言，需要在国家和城市两个层面对传统的城市规划指导原则进行修订。通过对城市和区域的规划及设计，一个城市需要实现跨部门和跨城市的横向协调，以及从中央到区域和地方政府的行政层级的纵向协调。健康城市规划和健康影响评估必须成为城市规划的基本要素。健康城市规划和设计应有助于提高城市对突发公共卫生事件的应变能力，包括加强应急预警、响应、缓解和恢复能力。

（二）完善智慧型卫生安全体系

一是应用云计算、大数据、物联网等新技术，升级健全智慧型公共卫生安全体系，推动健康城市的智慧发展。充分发挥大数据平台在疫情灾害风险检测预警、应急指挥、信息整合、民众健康跟踪、资源调度方面的作用。积极打造智慧政府，提高政府行政服务效率，从而提升城市抗灾防疫能力。二是建立城市内、区域间重大卫生安全事件应急预案体系，提高区域间联防联控能力，實现信息数据共享。政府应定期通过模拟演习，测试和评价应急预案系统能力，发现改进之处。同时，应向民众公布测试结果，使民众了解城市疫情应急能力，避免疫情突发时引起过度恐慌和混乱。

（三）建立卫生安全多边筹资机制

一是为填补备灾和疫情防治工作方面的资金缺口，政府需建立针对卫生安全的多边筹资机制，扩大与世界银行等金融机构的合作，扩大资源渠道，为抗灾防疫提供资金。二是做好应急设施和物资储备保障。定期检测公共设施的抗压能力，根据大数据风险评估及应急预案系统评测结果配备应急物资，并有力有序有效做好物资分配调度工作。

（四）鼓励社会力量参与重大疫情防控

疫情防控是对城市治理体系和治理能力的重大考验，既需要政府全力以赴，也需要广泛的社会力量共同参与，加快形成政府主导、社会力量广泛参与的城市抗灾防疫治理体系。例如发挥社区、居委会、村委会、志愿者队伍等作用，协助政府抑制疫情传播;鼓励相关企业在疫情防控期间生产防疫物资、生活必需品等，换件物资紧张的情况;各类民间公益组织和基金会募集的物资和善款能对抗灾防疫起到强有力的支援作用，短时间内减轻政府的压力。

（五）加强医疗卫生合作交流

深化城市间、区域间、国际间传染病联防联控、卫生应急、人才培养、医疗卫生等领域合作，密切相关领域的政策沟通和技术交流。积极谋求与国际卫生组织等国际机构的合作。开展专业医疗人员培训，培养一批医疗技术精湛的传染病研究人员和能承担简单医疗处理、健康指导、心理疏导、法律援助等专业任务的志愿者队伍。同时，高等教育机构需加强关于健康城市和疫情防控方面的研究和教育，为政府决策提供智力支持。

参考文献：

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[2]Global Preparedness Monitoring Board[J/OL].A World at Risk：Annual Report on Global Preparedness for Health Emergencies， 2019：1-5[2020-03-12].https：//apps.who.int/gpmb/assets/annual_report/GPMB_annualreport_2019.pdf.

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[4]WHO.Global Strategy on Human Resources for Health： Workforce 2030[R].Geneva：World Health Organization，2016.

[5]联合国新闻.世界卫生组织：全球卫生人力资源短缺问题日趋严重[EB/OL].（2013-11-11）[2020-3-12].https：//news.un.org/zh/story/2013/11/204382.

[6]石长华.从印度鼠疫的危害性谈依法检疫[J].中国检验检疫.中国检验检疫，2000（05）：29-30.

[7]WHO.Bacterial，Viral Disease and immunology.Report of an Interregional Meeting on Prevention and Control of Plaque， New Delhi，India[C].Geneva：World Health Organization，1995.

[8]WHO.Country Cooperation Strategy for WHO and the United Arab Emirates 2012-2017[R/OL].（2017-5）[2020-3-12].https：//apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/136976/ccsbrief_are_en.pdf？sequence=1.

[9]余玮.小汤山传奇[N].人民政协报，2020-03-12（005）.

[10]杨玉洁，雷海潮.国外健康城市建设的新进展与启示[J].医学与社会，2016，29（8）.

〔刘悦，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心国际合作部，中国社会科学院世界经济与政治研究所发展研究中心。朱沛琦、张力康，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心国际合作部〕